讓就業(yè)更回歸社會(huì)城市低保社會(huì)福利受助者就業(yè)意愿與社會(huì)救助研究

讓就業(yè)更回歸社會(huì)城市低保社會(huì)福利受助者就業(yè)意愿與社會(huì)救助研究

一、城市低保福利社會(huì)救助制度的調(diào)查設(shè)計(jì)城市最低生活保障制度是政府實(shí)施的一項(xiàng)社會(huì)救助制度，是保障社會(huì)穩(wěn)定的最后一道防線。但由于低保群體驟增,使得財(cái)政面臨較大壓力。2005年全國(guó)各級(jí)財(cái)政共支出低保資金191.9億元,城市居民最低生活保障平均標(biāo)準(zhǔn)達(dá)到156元,全國(guó)共有2234.2萬(wàn)城市居民得到了最低生活保障。得到最低生活保障人員中,在職人員114.1萬(wàn)人,下崗人員430.7萬(wàn)人,退休人員61.3萬(wàn)人,失業(yè)人員410.1萬(wàn)人,“三無(wú)”人員95.8萬(wàn)人,上述人員的家屬及其他特殊救濟(jì)人員1122.1萬(wàn)人城市最低生活保障制度是對(duì)低收入家庭的一種援助政策,僅僅是對(duì)低收入者的一種維持生存權(quán)的保障,對(duì)于他們所面臨的子女教育、疾病、住房、心理等問(wèn)題,該政策起著一定的作用,但低保政策不是解決城市貧困的上策。目前,美國(guó)、英國(guó)、瑞典等發(fā)達(dá)國(guó)家,紛紛在社會(huì)福利領(lǐng)域?qū)ι鐣?huì)救助制度進(jìn)行改革,采取積極的救助手段來(lái)增強(qiáng)有勞動(dòng)能力的受助者的工作信心和能力,盡可能地讓他們重返勞動(dòng)力市場(chǎng)如何結(jié)合宏觀的社會(huì)政策,從微觀層面針對(duì)低保社會(huì)福利受助者開(kāi)展有針對(duì)性的服務(wù),幫助他們?nèi)嬲J(rèn)知和解決當(dāng)前對(duì)低保福利的依賴(lài)狀況、減輕依賴(lài)程度,是關(guān)系到我國(guó)能否健康地推行符合社會(huì)發(fā)展需求的社會(huì)保障制度的重要問(wèn)題。針對(duì)上述問(wèn)題,課題組于2005年7月至12月在川渝兩地進(jìn)行調(diào)查,調(diào)查對(duì)象主要是在城市中享受過(guò)一年以上低保福利的有勞動(dòng)能力的人員。本次調(diào)查主要采取多段抽樣方法進(jìn)行樣本的選取:第一步,在重慶的九大主城區(qū)中選取渝中區(qū)、九龍坡區(qū)、南岸區(qū)、江北區(qū)、萬(wàn)盛區(qū),在四川省選取成都的武侯區(qū)、新都區(qū),以及宜賓市、自貢市、南充市、達(dá)州市作為調(diào)查區(qū)域;第二步,從各區(qū)市中隨機(jī)抽取一個(gè)街道作為二級(jí)樣本;第三步,在每個(gè)街道中抽取兩個(gè)有代表性的社區(qū)作為三級(jí)樣本;第四步,由抽中社區(qū)提供有勞動(dòng)能力的最低生活保障家庭的登記名單,隨機(jī)抽取15~20個(gè)低保對(duì)象。本次調(diào)查共發(fā)放問(wèn)卷750份,回收709份,回收率為94.5%。二、分析城市最低生活保障人的就業(yè)意愿(一)文化程度典型在所調(diào)查的691名低保社會(huì)福利受助者中,男性380人,占53.5%,女性311人,占43.9%。調(diào)查樣本以初中文化為主,占總數(shù)的46.7%,其次為小學(xué)及以下文化程度,占28.6%,低保社會(huì)福利受助者的文化程度普遍比較低。低保社會(huì)福利受助者的年齡比較年輕,其中31歲至50歲的中青年人占到樣本總量的68.8%。在家庭狀況方面,核心家庭(2口和3口之家)455戶(hù),占總數(shù)的65.7%,大部分低保社會(huì)福利受助者面臨著生活的重壓。(二)關(guān)于最低生活保障制度的理解和原因1.對(duì)于社會(huì)的幫助2%的被調(diào)查者認(rèn)為最低生活保障制度幫助很大,23.9%的被調(diào)查者認(rèn)為幫助比較大,40.8%的認(rèn)為幫助一般,9.7%的認(rèn)為沒(méi)有太大幫助,0.7%的認(rèn)為沒(méi)有幫助,缺失值為5.6%;同時(shí),對(duì)于“您認(rèn)為現(xiàn)在的低保政策對(duì)社會(huì)的幫助”的調(diào)查中,認(rèn)為幫助很大的占20.1%,較大的占31.0%,一般的占35.6%,沒(méi)有太大幫助的為6.8%,沒(méi)有幫助的1.0%,缺失值為5.5%。由此可以發(fā)現(xiàn),被訪者認(rèn)為現(xiàn)在的低保政策對(duì)個(gè)人和社會(huì)的幫助也比較大,分別是43.1%和51.1%。而認(rèn)為不大或沒(méi)有幫助的分別為10.4%和7.8%,比例很少。另外認(rèn)為幫助一般的為40.8%和35.6%,這是一個(gè)不小的比例。2.企業(yè)員工主要?dú)w因的排序及比例為:身體不好28.3%,單位效益不好18.9%,自己知識(shí)技能落伍17.2%,社會(huì)競(jìng)爭(zhēng)激烈9.2%,企業(yè)體制落伍7.5%,自己愿意這樣為1.4%,其他為11.5%,缺失值6.1%。從以上數(shù)據(jù)可以看出,由于自身原因而享受低保的為46.9%,由于外界客觀原因而享受低保的為35.6%。(三)城市最低生活保障的捐贈(zèng)者就業(yè)意愿1.對(duì)未來(lái)的期望隨著產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和國(guó)有企業(yè)改革的深化以及新成長(zhǎng)勞動(dòng)力的增加,目前的就業(yè)形勢(shì)相當(dāng)嚴(yán)峻,各方面處于劣勢(shì)的低保社會(huì)福利受助者對(duì)于未來(lái)作如何計(jì)劃呢?調(diào)查表明,有243人表示會(huì)繼續(xù)尋找工作,占總數(shù)的37.2%;其次134人計(jì)劃參加學(xué)習(xí)和培訓(xùn),占20.5%;還有10.2%、8.1%和5.5%的人分別表示參與公益勞動(dòng)、順其自然過(guò)日子或者其他。從以上數(shù)據(jù)可以發(fā)現(xiàn),主動(dòng)就業(yè)和補(bǔ)充知識(shí)的占到57.7%,低保社會(huì)福利受助者愿意為就業(yè)再就業(yè)努力準(zhǔn)備的比例不低,2.農(nóng)民工與低保社會(huì)福利受助者的生活水平分析在調(diào)查中,研究者發(fā)現(xiàn)低保社會(huì)福利受助者很愿意和比較愿意從事農(nóng)民工工作的合計(jì)有137人,僅占23.3%;而不太愿意有261人,為44.3%,另有32.5%的表示一般。進(jìn)一步調(diào)查,低保社會(huì)福利受助者享受低保社會(huì)福利后,與進(jìn)城農(nóng)民工相比,認(rèn)為在生活水平方面比農(nóng)民工好的占34%,認(rèn)為和農(nóng)民工差不多或者比農(nóng)民工差的則占到了66%。兩組數(shù)據(jù)對(duì)比表明,低保社會(huì)福利受助者認(rèn)為農(nóng)民工待遇比享受低保福利強(qiáng),但他們又不愿從事農(nóng)民工的工作,這顯示出低保社會(huì)福利受助者思想觀念比較守舊,二元體制留下的市民和農(nóng)民的差別在他們心目中根深蒂固,“干了農(nóng)民工的活就低人一等”,使得某些低保社會(huì)福利受助者寧愿賦閑在家,靠微薄的低保金生活,也不愿意接受就業(yè)再就業(yè),特別是不愿意從事農(nóng)民工的工作。3.平均報(bào)酬及占比調(diào)查數(shù)據(jù)顯示,低保社會(huì)福利受助者期望工作報(bào)酬主要集中在500~800元的有296人,占到總數(shù)的45.5%;其次為800~1000元,有182人,占28.0%;1000元以上占16.3%,500元以下占10.3%,平均報(bào)酬為809.6元。據(jù)統(tǒng)計(jì),2005年重慶市城鎮(zhèn)人均年收入為10243.99元,最低工資標(biāo)準(zhǔn)中最高的僅為400元(四)城市最低生活保障的受害者對(duì)就業(yè)的期待1.支持的狀況調(diào)查表明,就業(yè)方面,低保社會(huì)福利受助者主要是向社區(qū)尋求支持,總共有269人,占40.4%;其次是向親戚尋求支持,占25.5%;向家庭和朋友尋求支持的分別占到13.2%和9.5%,最后是向鄰居或其他人尋求支持,比例較低。社區(qū)作為政府向低保群體提供官方援助和救濟(jì)的主要承擔(dān)者,獲得的認(rèn)可度較高。同時(shí),在低保社會(huì)福利受助者的社會(huì)網(wǎng)絡(luò)中,親戚、家屬仍然占有較大的比重,二者合計(jì)占到38.7%,血緣群體也是低保社會(huì)福利受助者的主要支持動(dòng)力。2.更高位保標(biāo)準(zhǔn)與共同承擔(dān)工作崗位數(shù)據(jù)顯示,低保社會(huì)福利受助者對(duì)政府、街道和社區(qū)最大的希望是能為他們提供工作崗位,人數(shù)為213人,占到32.2%;其次是希望能提供醫(yī)療保險(xiǎn)和更高低保標(biāo)準(zhǔn),分別占30.5%和25.8%;期望提供培訓(xùn)機(jī)會(huì)的占9.8%;選擇其他占1.7%。研究者將以上選項(xiàng)分成兩大類(lèi):即謀求自立和依賴(lài)政府,將提供工作崗位和提供培訓(xùn)機(jī)會(huì)視為謀求自立,合計(jì)是42.0%,將“更高低保標(biāo)準(zhǔn)”和“提供醫(yī)療保險(xiǎn)”歸為依賴(lài)政府,合計(jì)為56.3%。從中我們發(fā)現(xiàn),有勞動(dòng)能力的低保社會(huì)福利受助者中有近一半的人愿意謀求自救。3.期望的學(xué)習(xí)和培訓(xùn)三、社區(qū)矯正面臨的困難和挑戰(zhàn)結(jié)合前面的分析,我國(guó)城市最低生活保障制度所面臨的問(wèn)題可以概括為:結(jié)構(gòu)復(fù)雜、成因復(fù)雜、規(guī)模不斷擴(kuò)大、就業(yè)的意愿不強(qiáng)烈、尋求支持渠道狹隘、就業(yè)的要求和期望較高、政府和社區(qū)支持內(nèi)容的面臨挑戰(zhàn)等,根據(jù)以上調(diào)查我們可以認(rèn)為:(一)低保社會(huì)福利救助首先,從文化結(jié)構(gòu)來(lái)看,高中及以上文化層次占有較高比例并有擴(kuò)大的趨勢(shì),這部分群體雖然有一定的社會(huì)生存能力,但是由于就業(yè)的結(jié)構(gòu)性競(jìng)爭(zhēng)加劇以及就業(yè)的絕對(duì)收益和相對(duì)收益降低,使他們趨于接受低保社會(huì)福利救助;其次,低保社會(huì)福利受助群體的年齡結(jié)構(gòu)趨于年輕化且規(guī)模不斷擴(kuò)大,這對(duì)于促進(jìn)公平就業(yè)和公正的社會(huì)分配體系提出新的挑戰(zhàn);最后,接受低保社會(huì)福利受助群體由個(gè)人化、一代化向家庭化、二代化轉(zhuǎn)移,形成低保社會(huì)福利救助的“遺傳”特性。(二)被主要依賴(lài)者為低保福利依賴(lài)人員,主要是被低保人員在此,根據(jù)社會(huì)心理與行為特征將他們分為三類(lèi):第一類(lèi)是主動(dòng)依賴(lài)者,部分低保人員在心理和行為上沒(méi)有就業(yè)意愿,主動(dòng)表現(xiàn)出對(duì)社會(huì)福利的依賴(lài)。在心理上,他們將貧困的原因完全歸因于政府,因此政府應(yīng)當(dāng)承擔(dān)對(duì)他們的保障責(zé)任,他們并不認(rèn)為享受低保福利是一件丟人的事情,認(rèn)為這是他們的權(quán)利;第二類(lèi)是被動(dòng)依賴(lài)者,他們具有勞動(dòng)意愿,主動(dòng)參加學(xué)習(xí)和培訓(xùn),接受政府、社區(qū)和社會(huì)關(guān)系提供的就業(yè)機(jī)會(huì),但是,由于各種客觀原因?qū)е滤麄儽粍?dòng)依賴(lài)低保福利,這部分人員主要由于家庭變故原因、年齡與技術(shù)原因、低保承接機(jī)制缺陷和經(jīng)濟(jì)比較效應(yīng)造成的;第三類(lèi)是低保福利侵占者,在低保福利依賴(lài)人員中,由于我國(guó)低保福利政策處于建立和實(shí)施的初級(jí)階段,在家庭資產(chǎn)調(diào)查、就業(yè)資料的數(shù)據(jù)控制、動(dòng)遷與戶(hù)籍制度缺陷以及低保工作管理等方面存在缺陷,于是有一部分人是通過(guò)鉆政策不完善的空子,侵占國(guó)家福利。這部分人員的社會(huì)成因比較復(fù)雜,主要有以下幾種情況:一是瞞報(bào)家產(chǎn)騙保;二是借人戶(hù)分離騙保;三是無(wú)理取鬧索保;四是利用關(guān)系套保。另外,由于低保福利管理制度不健全,戶(hù)籍管理的缺陷,少數(shù)社區(qū)干部和低保工作者放棄原則,以犧牲國(guó)家福利資源為代價(jià),為本社區(qū)居民爭(zhēng)取低保福利。(三)城市低保群體存在的問(wèn)題首先,從就業(yè)意愿到就業(yè)行動(dòng)之間,低保社會(huì)福利受助群體有較遠(yuǎn)的社會(huì)距離。低保社會(huì)福利受助群體中的一部分將失業(yè)或無(wú)業(yè)歸因于政府和社會(huì),因此,他們雖然參加技術(shù)培訓(xùn)及相關(guān)學(xué)習(xí)的積極性較高,但是,由于受到傳統(tǒng)二元社會(huì)體制的影響,低保社會(huì)福利受助者不會(huì)像外來(lái)民工那樣為了生存而不顧工作種類(lèi)及工作環(huán)境的影響作簡(jiǎn)單的選擇,他們?cè)趽駱I(yè)的時(shí)候或多或少會(huì)與原來(lái)的工作進(jìn)行比較,因?yàn)樗麄冎兰词狗艞壱淮喂ぷ鲗?duì)他們來(lái)說(shuō)也不會(huì)面臨絕境,因而采取主動(dòng)就業(yè)行動(dòng)者不多。其次,低保社會(huì)福利受助群體不僅受到城市其他居民排擠,還受到外來(lái)農(nóng)民工群體的雙重社會(huì)排擠。雖然他們瞧不起農(nóng)民工所干的工作,但是外來(lái)農(nóng)民工在依靠自己的辛苦和努力在城市生存下來(lái)之后,對(duì)于同樣生活于困難之中的有勞動(dòng)能力的低保社會(huì)福利受助者并不認(rèn)同,而城市居民同樣不會(huì)“贊同”和接受福利依賴(lài)者。最后,隨著低保標(biāo)準(zhǔn)及其保障范圍的不斷增加,加上獲得就業(yè)的實(shí)際收入與他們的預(yù)期收入之間有不小的差距。因此,在當(dāng)前社會(huì)平均收入不高的情況下,如何制定既有助于維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定,又有助于鼓勵(lì)失業(yè)者就業(yè)再就業(yè)的社會(huì)保障安全機(jī)制,是一個(gè)值得深入探討的問(wèn)題(四)助向社區(qū)救助轉(zhuǎn)化首先,他們尋求就業(yè)再就業(yè)的社會(huì)支持渠道已經(jīng)由傳統(tǒng)的血緣、業(yè)緣救助向社區(qū)救助轉(zhuǎn)化。低保人員作為弱勢(shì)群體的代表之一,其社會(huì)資本的特點(diǎn)就是規(guī)模小、半徑小、距離近、互換不充分,他們?cè)谏鐣?huì)網(wǎng)絡(luò)互動(dòng)過(guò)程中處于不利的交換位置上,比非低保人員更加依賴(lài)社區(qū)的網(wǎng)絡(luò)資源四、從遭受—當(dāng)前社會(huì)結(jié)構(gòu)層面社會(huì)救助的價(jià)值取向低保福利受助群體在本質(zhì)上是理性牟利者,因此完全可以接受對(duì)目前狀態(tài)的改造。低保社會(huì)福利受助者的自救軌跡需要經(jīng)過(guò)一個(gè)從受助—半自救—自救的漫長(zhǎng)過(guò)程,在這一過(guò)程中,諸多非整合、不確定因素的存在,對(duì)該群體的發(fā)展和社會(huì)安定都造成影響,形成社會(huì)穩(wěn)定的負(fù)擔(dān)。福利國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)表明,反福利依賴(lài)是一個(gè)艱巨、長(zhǎng)期的任務(wù),雖然我國(guó)的社會(huì)福利水平還不能與發(fā)達(dá)國(guó)家進(jìn)行比較,但是福利制度安排的基本價(jià)值取向是一致的,就是構(gòu)建一個(gè)社會(huì)安全、和諧的機(jī)制。(一)改善低保對(duì)象的社會(huì)經(jīng)濟(jì)條件福利依賴(lài)被認(rèn)為是破壞社會(huì)公平、助長(zhǎng)人的惰性,喪失勞動(dòng)倫理、導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)低效率、制約社會(huì)福利制度發(fā)展的社會(huì)問(wèn)題。對(duì)于有勞動(dòng)能力的低保福利受助者,社會(huì)政策的制定者和實(shí)施者應(yīng)該鼓勵(lì)和推動(dòng)其就業(yè),同時(shí)利用社會(huì)財(cái)富分配的杠桿調(diào)節(jié),鼓勵(lì)社會(huì)福利的公平分配,防止出現(xiàn)因?yàn)樯鐣?huì)福利分配的不調(diào)和而產(chǎn)生貧困的代際轉(zhuǎn)移。在此基礎(chǔ)上,針對(duì)主動(dòng)依賴(lài)者、被動(dòng)依賴(lài)者和低保福利侵占者等三類(lèi)人員,社會(huì)政策的主要執(zhí)行者——社會(huì)工作者應(yīng)當(dāng)采取不同的方法。首先,對(duì)主動(dòng)依賴(lài)者,社區(qū)工作介入時(shí)應(yīng)特別注意推進(jìn)社區(qū)福利文化建設(shè),利用社區(qū)宣傳和社區(qū)教育等手段,培育健康的福利文化,協(xié)助其樹(shù)立正確的福利觀和工作倫理;另一方面應(yīng)以“榜樣的力量”給主動(dòng)依賴(lài)者以鼓勵(lì),使其在活動(dòng)中感受到政府的關(guān)注和社會(huì)的支持,消解其被遺棄感,化解其對(duì)主流社會(huì)的抵觸情緒,增強(qiáng)其參與社會(huì)的積極性與主動(dòng)性,從而使其逐漸轉(zhuǎn)變自己的依賴(lài)思想,樹(shù)立起“以勞動(dòng)自養(yǎng)為主,低保制度為輔”的社會(huì)福利觀念其次,對(duì)于被動(dòng)依賴(lài)者,可以改變低保對(duì)象所面對(duì)的就業(yè)環(huán)境,拓展他們的社會(huì)資本和促進(jìn)其就業(yè)正規(guī)化。就業(yè)的非正規(guī)化與低保福利受助者人力資本的單一化及社會(huì)資本的短缺是系統(tǒng)不整合的綜合體現(xiàn),也是低保福利受助者自救不能理性選擇的原因。因此,需要構(gòu)建低保人員的社會(huì)資本新的獲取機(jī)制,對(duì)已經(jīng)形成的社會(huì)資本加以維護(hù)和利用,發(fā)掘傳統(tǒng)社會(huì)資本、文化資本的積極效用,利用制度創(chuàng)新增加新的社區(qū)資本規(guī)模。社區(qū)工作應(yīng)主動(dòng)協(xié)助低保對(duì)象發(fā)掘其社會(huì)資本和關(guān)系網(wǎng)絡(luò)中的就業(yè)資源,促進(jìn)其通過(guò)非正規(guī)就業(yè)的途徑達(dá)到就業(yè)目標(biāo),同時(shí)做好就業(yè)保障服務(wù)工作,將他們納入國(guó)家就業(yè)保障體系,解除他們對(duì)就業(yè)無(wú)保障的擔(dān)憂,促進(jìn)其就業(yè)。另一方面可以幫助低保對(duì)象成立有關(guān)勞動(dòng)組織,特別是一些勞動(dòng)密集型勞動(dòng)組織,使他們找回“有組織”、“有單位”、“有歸屬”的感覺(jué),提高其自信心和就業(yè)的積極性與主動(dòng)性,協(xié)助其早日實(shí)現(xiàn)再就業(yè)。最后,對(duì)低保福利侵占者,這部分人員雖然比重不是很大,但其社會(huì)影響非常嚴(yán)重。西方福利國(guó)家有“福利欺詐”之說(shuō),但是“低保福利侵占”在中國(guó)存在特殊的國(guó)情背景。我們認(rèn)為,在嚴(yán)把低保制度執(zhí)行進(jìn)入門(mén)檻的同時(shí),應(yīng)采用個(gè)案工作的手法,促其改變認(rèn)識(shí),理解和支持、配合政策的執(zhí)行,主動(dòng)退出低保。個(gè)別強(qiáng)行侵占者,可以采用法制手段強(qiáng)迫他們退出福利保護(hù)圈。(二)完善低保福利及有勞動(dòng)能力人群的社會(huì)福利費(fèi)如果沒(méi)有細(xì)致周詳?shù)纳鐣?huì)福利制度安排,沒(méi)有工作倫理道德的嚴(yán)格約束,缺乏權(quán)利和責(zé)任、公平和效率的均衡狀態(tài),福利依賴(lài)難以避免。要警惕社會(huì)成員對(duì)福利的依賴(lài),因而需要制定鼓勵(lì)社會(huì)成員自助、自立和約束社會(huì)成員依賴(lài)福利的政策和制度,主張公民在履行義務(wù)的前提下,享受社會(huì)福利。可以推行強(qiáng)制學(xué)習(xí)和強(qiáng)制工作的措施。針對(duì)低保群體中有勞動(dòng)能力的人開(kāi)展與低保福利費(fèi)掛鉤的學(xué)習(xí)制度,規(guī)定享受低保福利的對(duì)象必須參加由政府及有關(guān)培訓(xùn)機(jī)構(gòu)舉辦的各種學(xué)習(xí)和培訓(xùn)。讓低保群體獲得勞動(dòng)技能,增強(qiáng)工作的倫理和義務(wù)教育,提升自己的工作信心,通過(guò)他助和自助方式,重新就業(yè)回歸社會(huì)。將“授人以魚(yú)”與“授人以漁”有機(jī)結(jié)合起來(lái),從而達(dá)到完善城市居民最低生活保障制度的目的。對(duì)享受低保福利、有勞動(dòng)能力的對(duì)象,當(dāng)政府和機(jī)構(gòu)提供與自己職業(yè)技能相關(guān)的工作機(jī)會(huì)時(shí),必須接受這項(xiàng)工作,政府根據(jù)其收入狀況與低保福