農(nóng)地權(quán)利設(shè)計的制度考量

農(nóng)地權(quán)利設(shè)計的制度考量

關(guān)于土地權(quán)利的設(shè)計，學(xué)術(shù)界對此進(jìn)行了熱烈討論，并進(jìn)行了廣泛的討論，如權(quán)利理論、法人實(shí)體理論、雙重權(quán)利理論、共同分工理論等。盡管這些設(shè)計模式各有不同,但有一點(diǎn)是一致的,即只在制度層面進(jìn)行了考量。我們認(rèn)為,只在制度層面設(shè)計農(nóng)地權(quán)利具有不可侵犯性的品格就農(nóng)地具有生存保障功能而言,在法學(xué)界和經(jīng)濟(jì)學(xué)界已取得了相當(dāng)?shù)墓沧R。但是,如果進(jìn)一步追問:以保障農(nóng)民生存利益為使命的農(nóng)地,在什么條件下才能不辱其“使命”?對農(nóng)地權(quán)利的最大侵犯性力量是什么?在法律上如何進(jìn)行農(nóng)地權(quán)利設(shè)計才能更好地服務(wù)于農(nóng)地的生存保障功能?對這些問題,學(xué)者盡管偶有論及,但是都沒有將它們的解決提升為農(nóng)地權(quán)利設(shè)計理據(jù)的位置。若使農(nóng)地真正發(fā)揮生存保障的作用,至少應(yīng)具備兩個條件:其一,在社會生活事實(shí)層面,農(nóng)地具有不可侵犯性之品格。這種品格的形成客觀上有兩個方面的內(nèi)容:一為農(nóng)民對農(nóng)地的實(shí)際占有與控制,這就在事實(shí)上排除了他人對其侵犯的合理性;二為基于農(nóng)民對農(nóng)地的獨(dú)占性控制,必然會在意識上產(chǎn)生對抗他人侵犯的意志,這就為農(nóng)民在客觀層面捍衛(wèi)其自身權(quán)利提供了合法性依據(jù)。應(yīng)該說,只要中國農(nóng)民在認(rèn)識上具有這件東西或財產(chǎn)是自己的觀念,并不缺乏捍衛(wèi)權(quán)利的勇氣和手段,只是在維護(hù)權(quán)利時易生負(fù)面效果若農(nóng)民對農(nóng)地的權(quán)利穩(wěn)定安全并且受到他人尊重,建構(gòu)什么樣的農(nóng)地權(quán)利可能都無關(guān)緊要,但一個眾所周知的事實(shí)是,農(nóng)民的權(quán)利經(jīng)常受到權(quán)力及準(zhǔn)權(quán)力的侵犯,其最為典型的表現(xiàn)形式是權(quán)力對權(quán)利的剝奪。造成此種情況的根本原因是,權(quán)力(包括準(zhǔn)權(quán)力)與農(nóng)民之私權(quán)混淆在一起,導(dǎo)致公權(quán)滯留在私權(quán)之中,便使本應(yīng)屬于農(nóng)民的權(quán)利被公權(quán)無償?shù)卣加信c控制《草案》為保障農(nóng)村土地承包關(guān)系長期穩(wěn)定,對家庭承包的耕地、林地、草地實(shí)行物權(quán)保護(hù),其價值追求在于公平,在法律制度層面以30年承包期內(nèi)“增人不增地,減人不減地”為技術(shù)支持手段農(nóng)民求發(fā)展的途徑應(yīng)為社會資本求發(fā)展是農(nóng)民的權(quán)利,這又是不言自明的道理,那么農(nóng)民的發(fā)展利益如何才能實(shí)現(xiàn)?除了政府在戶籍制度、勞動用工制度、社會保障制度、科技服務(wù)體系、真正嚴(yán)格的義務(wù)教育制度進(jìn)行創(chuàng)新與完善外,更為重要的是要依憑農(nóng)民自身的力量實(shí)現(xiàn)發(fā)展目標(biāo)。這就要求在理念與制度設(shè)計上為農(nóng)民追求發(fā)展的努力創(chuàng)造一個公平的機(jī)會,提供一個開放式的平臺。在這一理據(jù)層面,我們認(rèn)為符合人之要求,充分反映民商事領(lǐng)域規(guī)律的農(nóng)地權(quán)利設(shè)計具有其他權(quán)利與制度不可替代的地位與作用。這種判斷可以從農(nóng)民要求發(fā)展的可能途徑上得到確證。農(nóng)民求發(fā)展的途徑之一,乃為以市場的眼光關(guān)注土地上的投入與產(chǎn)出之間的關(guān)系。這種發(fā)展途徑客觀上必然以規(guī)模經(jīng)營為事實(shí)條件,以法律制度上的農(nóng)地權(quán)利主體明確、權(quán)利內(nèi)容的排他與獨(dú)占為制度條件,而事實(shí)條件又是以制度條件為支持手段與強(qiáng)力保障的。沒有這樣的制度條件,就會在相當(dāng)大的程度上影響規(guī)模經(jīng)營的數(shù)量與質(zhì)量,影響農(nóng)民的經(jīng)營行為的長期性預(yù)測,由此短期化行為的發(fā)生就不可避免。當(dāng)然,對這種發(fā)展途徑的意義不可做過高的估計,因?yàn)閺拈L期看,由于人口持續(xù)增加和人均耕地面積的持續(xù)減少,由于農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境的持續(xù)惡化,農(nóng)村危機(jī)是嚴(yán)重的。如果農(nóng)民后代不離開土地,農(nóng)村遲早會爆炸農(nóng)民求發(fā)展的途徑之二,乃為脫離土地走向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)。從目前來看,農(nóng)民走向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)無非有兩種情況:一為自身有能力及其他社會資源保證生存與實(shí)現(xiàn)發(fā)展,這時土地與其說是一種利益不如說是一種負(fù)擔(dān);二為農(nóng)民走向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)是一種不得已的選擇,在這種情況下,如果其農(nóng)地權(quán)利保持穩(wěn)定或者具有法律上的強(qiáng)力,對解決這種類型的農(nóng)民安全之憂將具有重要意義。但是在農(nóng)地集體所有制的框架中不易設(shè)計如此農(nóng)地權(quán)利,而在農(nóng)戶農(nóng)地所有權(quán)的基礎(chǔ)上,完全可以借鑒德國民法上的所有權(quán)保留、土地負(fù)擔(dān)等制度實(shí)現(xiàn)農(nóng)民生存之安全,為實(shí)現(xiàn)發(fā)展創(chuàng)造條件。從長遠(yuǎn)來看,由于城市非技術(shù)勞動力市場的萎縮,那么無知無識的農(nóng)民后代涌入城市,亦會導(dǎo)致城市的爆炸《草案》民事單行法的立法意圖過于保護(hù)確立的農(nóng)地權(quán)利就農(nóng)地權(quán)利特質(zhì)而言,由于其關(guān)系到數(shù)以億計的中國農(nóng)民的生存與發(fā)展,所以根本性應(yīng)是其特質(zhì);就農(nóng)地權(quán)利之生成和運(yùn)作規(guī)律而言,在我國農(nóng)村土地使用制度變革的過程中,蘊(yùn)含著一個從自然人對農(nóng)地享有私權(quán)到私權(quán)被剝奪,由被剝奪得一無所有到債權(quán)性農(nóng)地使用權(quán)再到物權(quán)性農(nóng)地使用權(quán)演進(jìn)的過程。在權(quán)利形式上表現(xiàn)為:從農(nóng)戶農(nóng)地所有權(quán)→農(nóng)戶農(nóng)地集體所有權(quán)→農(nóng)戶農(nóng)地債權(quán)性承包經(jīng)營權(quán)→農(nóng)戶農(nóng)地他物權(quán)性使用權(quán)→農(nóng)戶農(nóng)地所有權(quán)演化既然農(nóng)地權(quán)利具有這樣的特質(zhì)和屬性,就為有關(guān)的農(nóng)地立法提出了問題,是將其規(guī)定在民法典中還是規(guī)定在如《草案》這樣的民事單行法中?通過農(nóng)地權(quán)利所負(fù)擔(dān)的功能可以發(fā)現(xiàn),有關(guān)農(nóng)地權(quán)利的立法安排不僅僅是制度層面的問題,而且亦是整個私法體系對農(nóng)地權(quán)利的法律判斷與制度價值選擇的問題。如果對農(nóng)地立法體例的上述判斷不是故弄玄虛的話,那么有關(guān)農(nóng)地權(quán)利的規(guī)定就應(yīng)安放在民法典中。因?yàn)樵诖箨懛ㄏ祰?民法典被視為市民社會“憲章”,擔(dān)負(fù)著維護(hù)財產(chǎn)安全和保障人格獨(dú)立的功能,如學(xué)者對西方私法生活描述的那樣:“西方人一手一部圣書:一書是《圣經(jīng)》,以求心靈的凈化、精神的寄托;另書是《民法典》,以求財產(chǎn)的安全,人格尊嚴(yán)的保障?！比鐚⑥r(nóng)民權(quán)利規(guī)定在《草案》這一民事單行法中,最大的優(yōu)點(diǎn)在于及時地為農(nóng)地權(quán)利安排給了一個法律上的說法。但是弊端也是顯而易見的:一是從《草案》的出臺背景來看,明顯地具有政策法的痕跡,因此其穩(wěn)定性大可懷疑。對于涉及數(shù)以億計的小農(nóng)利益的農(nóng)地權(quán)利而言,最大的要求就是穩(wěn)定,這種穩(wěn)定若用時間度量也不是三十年或五十年的問題;二是《草案》也會制約民法典的制度設(shè)計,這或許是因?yàn)椤恫莅浮匪鶊猿值牧⒎ㄒ鈭D與價值取向與民法典不相一致,也可能是《草案》本身只具有制度功效而缺少支持農(nóng)地權(quán)利價值實(shí)現(xiàn)的價值基礎(chǔ);三是如果《草案》與民法典并存,既會使民法典的中心內(nèi)容殘缺不全,也會導(dǎo)致兩者協(xié)調(diào)的困難,從而構(gòu)成對民法典私權(quán)張楊之理念的褻瀆以及對民法典作為市民社會之“憲章”地位的權(quán)威性的破壞;四是堅持將農(nóng)地權(quán)利規(guī)定在《草案》這一民事單行法之立法意圖,無疑是市民社會私權(quán)理性之蘇醒與強(qiáng)大而沒落的公權(quán)干涉之生活事實(shí)本身相互沖突與妥協(xié)的真實(shí)寫照,它折射了農(nóng)地權(quán)利配置制度立法上的非徹底性,而這恰恰構(gòu)成了對農(nóng)地權(quán)利特質(zhì)根本性的背離。所以,我們堅持認(rèn)為,農(nóng)地權(quán)利設(shè)計的法律體例之理據(jù)應(yīng)為民法典,而不是民事單行法。農(nóng)地權(quán)利的制度設(shè)計困境關(guān)于農(nóng)地權(quán)利設(shè)計的理據(jù)或許還有許多,但是從中國農(nóng)民生活實(shí)際出發(fā)去裁量眾多的理據(jù)就會發(fā)現(xiàn),農(nóng)民之生存與發(fā)展利益是農(nóng)地權(quán)利設(shè)計的事實(shí)標(biāo)準(zhǔn),任何類型的權(quán)利設(shè)計如果沒有這種指向,都將于事無補(bǔ)。在權(quán)利設(shè)計中,面臨的最大問題就是如何將滯留在私權(quán)中的公權(quán)剝離出來,使其從原來的混淆不清的內(nèi)部關(guān)系轉(zhuǎn)化為界限分明的外部關(guān)系,使公權(quán)真正為私權(quán)服務(wù)而不是控制甚至剝奪私權(quán),這不僅符合法治的本意,而且亦能為農(nóng)民的生存與發(fā)展創(chuàng)造條件。欲實(shí)現(xiàn)這種轉(zhuǎn)化,必須進(jìn)行制度創(chuàng)新,以消除農(nóng)地集體