論行政權(quán)力的設(shè)定

論行政權(quán)力的設(shè)定

在法治理論上，行政主體和整個(gè)行政體系履行著履行國家意志的職能。其運(yùn)作方式是根據(jù)法定程序履行已建立的行政職能。即是說,行政權(quán)力的來源是由立法機(jī)關(guān)決定的。然而,在我國行政法治實(shí)踐中,廣泛存在著行政主體自行設(shè)定行政權(quán)力的情形,中共中央通過的《關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》中指出了該問題對(duì)行政法治的危害性。因此,我們可以說,行政主體法外設(shè)定行政權(quán)力已經(jīng)成為行政法治理性化的障礙之一。正是基于這樣的狀況,筆者擬對(duì)行政主體法外設(shè)定行政權(quán)力問題作出初步探討。一、行政權(quán)力的行使原則本文所謂行政主體法外設(shè)定行政權(quán)力,是指行政主體在履行行政管理職能或者行政執(zhí)法中自行設(shè)定相應(yīng)的行政權(quán)力,而該行政權(quán)力既沒有任何法律依據(jù)又不是從行政職權(quán)中演繹出來的。第一,行政主體設(shè)定了行政權(quán)力。行政主體法外設(shè)定行政權(quán)力的第一個(gè)本質(zhì)屬性就是具有行政主體資格的行政機(jī)關(guān)或者被授權(quán)組織設(shè)定了行政權(quán)力,即是說,它們?cè)谛姓芾砘蛘咝姓?zhí)法中為自己設(shè)定了具體的權(quán)力范圍,而該權(quán)力的范圍指向的是行政相對(duì)人。行政主體行使了一個(gè)權(quán)力與設(shè)定了一個(gè)權(quán)力是有本質(zhì)區(qū)別的,前者是指行政主體通過自身的行為實(shí)施了法律已經(jīng)規(guī)范好的權(quán)力,而后者則是指行政主體為自己創(chuàng)造了一個(gè)新的權(quán)力。當(dāng)然,這種創(chuàng)造的新權(quán)力只有實(shí)施以后才有可能改變行政法關(guān)系,才有可能起到控制行政相對(duì)人的作用。至于設(shè)定與行使的具體關(guān)系我們還要進(jìn)一步厘清。第二,所設(shè)定的行政權(quán)力無實(shí)在法上的依據(jù)。我們所講的行政實(shí)在法是就我國行政法規(guī)范體系而論之的,它既包括一般性的行政法典則和規(guī)范,也包括部門行政法典則和規(guī)范。第三,非以法定程序設(shè)定。行政權(quán)力行使的程序性是行政法治的核心問題之一,正如有學(xué)者所指出的:“程序正義不僅是實(shí)現(xiàn)實(shí)體正義的手段,而且它本身也是人們追求的目的,即程序正義具有獨(dú)立的價(jià)值?！钡谒?是與行政職權(quán)相悖的權(quán)力。行政主體在行政執(zhí)法中常常會(huì)采用諸多具體行政行為,一定意義上講,行政執(zhí)法作為一個(gè)范疇概念是由復(fù)數(shù)的具體行政行為支撐的,如果沒有行政主體的具體行政行為,行政執(zhí)法便無法得以完成和實(shí)現(xiàn)。在這個(gè)過程中還有一個(gè)概念不可忽視,那就是行政職權(quán)的概念,它是行政主體對(duì)其法律權(quán)能的運(yùn)用,我國憲法對(duì)行政機(jī)關(guān)權(quán)力的表述也使用職權(quán)概念,例如憲法第89條對(duì)國務(wù)院職權(quán)的規(guī)定。那么行政主體法外設(shè)定行政權(quán)力與行政職權(quán)是什么關(guān)系呢?在筆者看來,這種法外設(shè)定的行政權(quán)力與行政職權(quán)是相悖的,因?yàn)樗O(shè)定的具體行政權(quán)力并不是從行政職權(quán)派生和演繹出來的,它不能夠起到向上聯(lián)結(jié)行政執(zhí)法,向下聯(lián)結(jié)行政行為的作用,反倒是將行政執(zhí)法與行政行為置于了對(duì)立的狀態(tài)。二、法外設(shè)定權(quán)力的法律性質(zhì)決定行政主體法外設(shè)定行政權(quán)力屬于違法的或者瑕疵的行政行為,這是不爭的事實(shí)。我國行政法制度對(duì)不同類型行政行為中的違法或者瑕疵行政行為都做了一定的規(guī)定和類型化的處理,第一,體現(xiàn)管理權(quán)的法外設(shè)定權(quán)力與體現(xiàn)制裁權(quán)的法外設(shè)定權(quán)力。行政權(quán)的理論劃分可以有不同的標(biāo)準(zhǔn),根據(jù)行政管理和行政執(zhí)法的實(shí)踐,我們可以將行政主體的行政權(quán)力分為管理權(quán)和制裁權(quán)兩個(gè)大的范疇。所謂管理權(quán),是指行政主體在調(diào)整行政關(guān)系時(shí)設(shè)定相應(yīng)的權(quán)利和義務(wù),并進(jìn)而分配給行政相對(duì)人的權(quán)力行使方式。作為管理權(quán)所形成的行政關(guān)系是相對(duì)比較柔和的。所謂制裁權(quán),是指行政主體通過國家強(qiáng)制力對(duì)違法的行政相對(duì)人進(jìn)行打擊和懲戒的權(quán)力。我國行政處罰法和行政強(qiáng)制法就確立了行政主體的兩種最為典型的制裁方式,這兩種制裁方式對(duì)行政相對(duì)人來講都是比較激烈的。因?yàn)橥ㄟ^行政制裁,行政主體可以對(duì)行政相對(duì)人的人身和財(cái)產(chǎn)進(jìn)行處置,可以對(duì)行政相對(duì)人的其他權(quán)利進(jìn)行處置等等。第二,有牽強(qiáng)依據(jù)的法外設(shè)定權(quán)力與無任何依據(jù)的法外設(shè)定權(quán)力。上文已經(jīng)指出,行政主體法外設(shè)定行政權(quán)力是由行政主體自身利益驅(qū)動(dòng)的。因此,當(dāng)行政主體在法外設(shè)定權(quán)力時(shí),它是經(jīng)過了精心準(zhǔn)備的,既包括事實(shí)上的準(zhǔn)備也包括法律上的準(zhǔn)備,當(dāng)然,法外所設(shè)定的權(quán)力通常是非理性和缺乏正當(dāng)性的,這個(gè)大前提使我們將行政主體法外設(shè)定行政權(quán)力區(qū)分為有牽強(qiáng)依據(jù)的法外設(shè)定權(quán)力與無任何依據(jù)的法外設(shè)定權(quán)力。在前一種設(shè)定權(quán)力的場合,行政主體能夠提供所謂的法律上的依據(jù),應(yīng)當(dāng)說諸多行政主體在進(jìn)行法外設(shè)定權(quán)力時(shí)是經(jīng)過了一定的法律論證的,而這樣的論證是否有邏輯性則必然存疑。之所以會(huì)形成這樣的格局,主要是我國法律位階在一些技術(shù)細(xì)節(jié)上還存在問題。我們知道,越是相對(duì)較高的行政法典則所涉及的法律原則相對(duì)較多,而涉及的法律規(guī)則相對(duì)較少。法律原則的最大特點(diǎn)就是具有強(qiáng)烈的抽象性,行政主體選擇一個(gè)較為概括的法律原則作為依據(jù)設(shè)定一個(gè)具體的行政權(quán)力,形式上似乎是有依據(jù)的,但實(shí)際上這種依據(jù)是非常牽強(qiáng)的。第三,遵循一定程序的法外設(shè)定權(quán)力與隨意性的法外設(shè)定權(quán)力。行政主體的行為過程是相對(duì)復(fù)雜的,僅從表面上觀察,行政主體法外設(shè)定行政權(quán)力肯定是非常隨意的,這種隨意性可以表現(xiàn)為行政主體在行政執(zhí)法中,在沒有任何論證和調(diào)研的情況下設(shè)定行政權(quán)力。行政主體在實(shí)施一個(gè)行政行為時(shí)臨時(shí)設(shè)定行政權(quán)力,行政主體在處置某個(gè)行政事件時(shí)突然設(shè)定行政權(quán)力等等。這種隨意性的設(shè)置可以說沒有任何的法律程序,例如沒有經(jīng)過一定的行為順序,沒有經(jīng)過一定的論證,沒有經(jīng)過行政公示等等。這是行政主體法外設(shè)定行政權(quán)力中較為常見的一種情形,由于這種設(shè)定行政權(quán)力缺乏必要的程序上的支持,它便容易受到行政相對(duì)人的詬病,與之相比還有一種法外設(shè)定行政權(quán)力的情形,即行政主體以一定的程序在法外設(shè)定行政權(quán)力。例如有些行政機(jī)關(guān)通過行政命令的形式為行政相對(duì)人設(shè)定了相應(yīng)的義務(wù),近一段時(shí)間諸多城市出現(xiàn)了機(jī)動(dòng)車限購令,牌照的限行令,這些命令通常都有正式的行政文件的支持,有些甚至召開了專家論證會(huì),有些甚至舉行了特定范圍的聽證會(huì)。我們認(rèn)為,這種法外設(shè)定權(quán)力的情形即使遵循了一定的程序,但由于其缺乏實(shí)體正當(dāng)性和上位法支持,我們同樣可以將其歸入法外設(shè)定行政權(quán)力的類型中。三、法外設(shè)定的行政職權(quán):公權(quán)的行為基礎(chǔ)及其公權(quán)行使行政權(quán)力的控制和規(guī)范化有三個(gè)有機(jī)聯(lián)系的構(gòu)成部分。一是權(quán)力的合理分配,也就是說特定的行政主體應(yīng)當(dāng)行使與其主體資格相對(duì)應(yīng)的權(quán)力?，F(xiàn)代憲法制度首先將權(quán)力的類型做了處理,如設(shè)置了立法權(quán)、行政權(quán)、司法權(quán)等?？梢哉f,權(quán)力的類型劃分是行政權(quán)合理分配的前提條件,國家權(quán)力架構(gòu)的劃分使行政權(quán)的范疇得以明確,使行政權(quán)作為一個(gè)權(quán)力系統(tǒng)有了自己的主體構(gòu)造。當(dāng)然在行政系統(tǒng)內(nèi)部也存在著權(quán)力分配問題,例如有些行政主體可能享有行政決策權(quán),而有些行政主體則僅享有行政執(zhí)行權(quán),還有些行政主體則行使監(jiān)督權(quán)等。權(quán)力的合理分配要求權(quán)力的賦予必須按照憲法所規(guī)定的程序而為之,權(quán)力的來源必須有憲法上的依據(jù)等等。二是權(quán)力的合理構(gòu)造,尤其是行政權(quán)內(nèi)部的合理構(gòu)造。一方面行政系統(tǒng)是一個(gè)組織體系,有著自身的合理結(jié)構(gòu),包括總系統(tǒng)與支系統(tǒng)之間的關(guān)系,支系統(tǒng)內(nèi)部的子系統(tǒng)及其關(guān)系。另一方面行政權(quán)內(nèi)部也存在橫向和縱向兩種權(quán)力的構(gòu)造方式,例如不同職能部門之間存在權(quán)力分工,在不同行政區(qū)域之間也同樣如此。上述兩方面決定了行政權(quán)內(nèi)部構(gòu)造極其精巧和復(fù)雜,在美國聯(lián)邦行政程序法中就有這樣的規(guī)定:“一、權(quán)力的行使,適用本章規(guī)定。二、行政機(jī)關(guān)不得在法律賦予的管轄權(quán)權(quán)限以外實(shí)施任何制裁、發(fā)布任何實(shí)體法、規(guī)章和命令?！钡谝?使行政權(quán)力體系失范化。行政權(quán)力是成體系的,例如我國憲法總體上將行政權(quán)定位為執(zhí)行全國人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)意志的權(quán)力,這種執(zhí)行性就是對(duì)行政權(quán)力體系的一個(gè)總體上的定位。第二,使職權(quán)法定原則無效化。職權(quán)法定是諸國憲法都認(rèn)可的一項(xiàng)公法原則,例如《西班牙憲法》第97條規(guī)定:“政府應(yīng)主導(dǎo)對(duì)內(nèi)和對(duì)外政策的執(zhí)行,行使文官和軍事行政管理以及國防,且依據(jù)憲法和法律規(guī)定行使其他行政權(quán)?！钡谌?使行政濫用職權(quán)可以隱蔽實(shí)施。行政濫用職權(quán)在我國行政法治實(shí)踐中是一個(gè)客觀存在,正因如此,1989年制定行政訴訟法時(shí)就將行政濫用職權(quán)納入了人民法院的司法審查范圍。如果行政主體濫用行政職權(quán)對(duì)行政相對(duì)人造成了侵害,行政相對(duì)人就可以作為原告起訴行政機(jī)關(guān),法院則可以通過行政審判宣告濫用職權(quán)的行政行為違法,并進(jìn)而予以糾正。1999年的行政復(fù)議法同樣沿用了濫用職權(quán)的概念,并將行政職權(quán)行使中的違法行為通過行政復(fù)議制度予以矯正。從法律形式上講,濫用職權(quán)是一種明顯的違法行為,只要行政主體沒有按照實(shí)體法和程序法的規(guī)定行使職權(quán)就可以將其歸入到濫用職權(quán)的范疇之中。然而行政主體法外設(shè)定行政權(quán)力則大大動(dòng)搖了濫用職權(quán)理論和制度的基礎(chǔ),因?yàn)榧幢阈姓黧w法外設(shè)定行政權(quán)力,呈現(xiàn)于行政相對(duì)人面前的也是一種通過公權(quán)設(shè)定的權(quán)力,行政相對(duì)人常常會(huì)把這種以公權(quán)設(shè)定的權(quán)力誤認(rèn)為是行政主體職權(quán)的構(gòu)成部分,誤認(rèn)為這樣的權(quán)力是有合法依據(jù)的。我們可以試想一下,如果行政法治實(shí)踐被法外設(shè)定行政權(quán)力所充斥,那濫用行政職權(quán)的概念就不復(fù)存在,因?yàn)檫@些法外設(shè)定行政權(quán)力并不見得必然沒有合法的形式,至少它作為公權(quán)的事實(shí)是存在的?？梢钥隙ǖ闹v,行政訴訟法的出臺(tái)對(duì)濫用行政權(quán)的控制起到了非常好的作用,也達(dá)到了行政行為規(guī)范化的目的。然而,大量法外設(shè)定權(quán)力的存在則使濫用職權(quán)的概念模糊,使濫用職權(quán)有了更加隱蔽的行為狀態(tài),以此而論,行政主體法外設(shè)定行政權(quán)力已經(jīng)動(dòng)搖了我國行政訴訟和行政復(fù)議的制度基礎(chǔ),它對(duì)我國行政法治的弊害絕對(duì)不可低估,這也正是我國近一段時(shí)間以來強(qiáng)調(diào)通過權(quán)力清單和其他形式制約行政主體法外設(shè)定行政權(quán)力的原因之所在。第四,使行政侵權(quán)具備了形式合法性。行政侵權(quán)所指的是行政公權(quán)對(duì)私權(quán)的侵害,即行政主體通過行使行政權(quán)而侵害公民、法人和其他社會(huì)組織權(quán)利的情形。我國的公法體系長期以來建立在管理論的基礎(chǔ)之上,該理論基礎(chǔ)所倡導(dǎo)的是公權(quán)的優(yōu)先性和優(yōu)勢地位,所以在我國2004年修憲之前公權(quán)對(duì)私權(quán)的介入乃至于侵犯似乎都是合法的,這也是造成法治實(shí)踐中強(qiáng)拆強(qiáng)遷、強(qiáng)制征收等公權(quán)侵犯私權(quán)普遍化的緣由。四、對(duì)職權(quán)法定原則的重新構(gòu)造縱觀現(xiàn)代行政法發(fā)展的歷史過程不難發(fā)現(xiàn),控權(quán)論是現(xiàn)代行政法的主流。所謂控權(quán)論是指:“行政法是控制行政權(quán)、防止行政權(quán)濫用,以及當(dāng)行政權(quán)被濫用時(shí)如何予以補(bǔ)救的法,主要是指行政程序法?！钡谝?強(qiáng)化職權(quán)法定原則的理論構(gòu)造。職權(quán)法定原則已經(jīng)被我國行政法制度所認(rèn)可,也被我國學(xué)界所普遍接受,但是就我國行政法治發(fā)展而論,職權(quán)法定原則還僅僅停留在法律原則的層面上,即是說,我們對(duì)職權(quán)法定原則的內(nèi)容構(gòu)造還存在較大的缺陷。例如我國地方政府組織法是上世紀(jì)制定的,隨著我國大部制改革的深化,地方政府組織法的諸多內(nèi)容已經(jīng)不能夠適應(yīng)改革的需要,但該法的修改仍然沒有提到議事日程上,而該法對(duì)我國地方政府的規(guī)定還是十分模糊的,例如其將縣級(jí)以上地方各級(jí)人民政府的權(quán)力做同類化的處理,我們知道縣級(jí)以上人民政府至少有三個(gè)層次:一是省級(jí)人民政府,二是地方設(shè)區(qū)的市的人民政府,三是地方縣級(jí)包括縣級(jí)市人民政府。它們實(shí)質(zhì)上是三個(gè)層次,它們行使的權(quán)力從廣度、強(qiáng)度和寬度上都存在巨大差異,而目前的政府組織法是對(duì)他們做同質(zhì)化處理。再如我國上級(jí)行政機(jī)關(guān)對(duì)下級(jí)行政政績監(jiān)督,究竟是單純的政治關(guān)系還是法律關(guān)系我們還缺乏統(tǒng)一的理論認(rèn)識(shí),這便導(dǎo)致在有些情況下,上下級(jí)之間是一種政治關(guān)系,而在另一種情況下,上下級(jí)之間則是嚴(yán)格的法律關(guān)系。這些出現(xiàn)于行政法治中的混亂為行政主體法外設(shè)定權(quán)力創(chuàng)造了溫床?；诖?我們必須對(duì)職權(quán)法定原則的內(nèi)容進(jìn)行重新構(gòu)造,要盡可能通過量化標(biāo)準(zhǔn)來體現(xiàn)該原則,通過更加科學(xué)的立法技術(shù)來將該原則的內(nèi)容予以細(xì)化。第二,強(qiáng)化權(quán)力設(shè)定的公眾參與。權(quán)力關(guān)系說到底是一種社會(huì)利益關(guān)系,因?yàn)槿魏螜?quán)力關(guān)系的運(yùn)行都必然會(huì)涉及到一定的社會(huì)利益,正如羅素所指出的:“為了保障各種形式的自由以及為了能及時(shí)批評(píng)越權(quán)的官員、警察、地方首長和法官,就必須有各種社團(tuán)的存在。此外,在每一個(gè)重要的公共事務(wù)部門中,也需要有一定的政治均勢?！钡谌?強(qiáng)化權(quán)力清單制度。權(quán)力清單制度已經(jīng)被國務(wù)院所認(rèn)可,以國務(wù)院的相關(guān)規(guī)定,地方各級(jí)人民政府、地方各級(jí)人民政府的職能部門都應(yīng)當(dāng)將權(quán)力通過清單的方式梳理出來。權(quán)力清單所列舉的權(quán)力都是有法律依據(jù)的權(quán)力,都是應(yīng)當(dāng)向社會(huì)公布的權(quán)力,更為重要的是權(quán)力清單所列舉的權(quán)力是對(duì)行政主體權(quán)力概念和范圍的一個(gè)界定。深而論之,行政主體在權(quán)力清單之外是不應(yīng)再有其他權(quán)力的。第四,強(qiáng)化權(quán)力行使的程序化。行政權(quán)的設(shè)定和行使從表面上看是兩個(gè)不同的事物,事實(shí)上二者的確存在著界限上的劃分,設(shè)定權(quán)力在于創(chuàng)造一種新的權(quán)力,而行使權(quán)力則是將已經(jīng)存在的權(quán)力付諸實(shí)現(xiàn)。另一方面,權(quán)力的行使和權(quán)力的設(shè)定也是密不可分的。權(quán)力的行使是對(duì)權(quán)力設(shè)定的具體化,而權(quán)力的設(shè)定只有進(jìn)入行使?fàn)顟B(tài)才會(huì)產(chǎn)生實(shí)際效果。也就是說,二者是一種辯證統(tǒng)一的關(guān)系。既然如此,我們?nèi)绻胗行Э刂品ㄍ庠O(shè)定權(quán)力就必須引起對(duì)權(quán)力行使的重視。具體的講,行政主體在行使權(quán)力時(shí)應(yīng)當(dāng)遵循權(quán)力的程序規(guī)則,就是按照法定程序行使權(quán)力。法外設(shè)定行政權(quán)力是沒有上位法的依據(jù)的,甚至沒有完全的法律依據(jù),那么,執(zhí)法機(jī)關(guān)或者執(zhí)法人員在執(zhí)行這個(gè)沒有法律依據(jù)的權(quán)力時(shí)就可以進(jìn)行程序上的判斷,通過判斷可以認(rèn)為該權(quán)力并不具有程序正當(dāng)性,如果仍然實(shí)施該項(xiàng)法外設(shè)定的權(quán)力就可能給自身帶來合法性的挑戰(zhàn)。當(dāng)然,在我國之所以法外設(shè)定行政權(quán)力有較大的存在空間,與我國行政程序法的不健全有關(guān)系。我國目前只有三個(gè)行政行為有嚴(yán)格的程序法典,即行政許可、行政處罰、行政強(qiáng)制。行政許可法、行政處罰法和行政強(qiáng)制法是規(guī)范它們的程序法典,這三個(gè)行政行為之外的絕大多數(shù)行政行為第五,強(qiáng)化權(quán)利救濟(jì)制度。有權(quán)利必有救濟(jì),這是古希臘的一句法彥。權(quán)利救濟(jì)與權(quán)力行使是一對(duì)矛盾的概念,換句話說,通過權(quán)力救濟(jì)能夠約束權(quán)力的行使,通過對(duì)權(quán)力的控制能夠保護(hù)權(quán)利的享受。我國的行政復(fù)議制度、行政訴訟制度和國家賠償制度確立了權(quán)利救濟(jì)制度,除此之外,信訪制度乃至于行政監(jiān)督制度都有權(quán)利救濟(jì)之功效,這表明我國的權(quán)利救濟(jì)制度還是比較完善的。但同時(shí)我們要看到其