礦業(yè)權(quán)的設(shè)立與行政法律關(guān)系

礦業(yè)權(quán)的設(shè)立與行政法律關(guān)系

從行政權(quán)產(chǎn)生的礦業(yè)權(quán)看關(guān)于皇權(quán)的法律屬性，許多科學(xué)家堅(jiān)持草坪原理。換句話說，草坪是一種專利，行政權(quán)力產(chǎn)生了草坪。應(yīng)當(dāng)認(rèn)為,礦業(yè)權(quán)出生過程中集合了多重法律關(guān)系,既包括私法關(guān)系也包括公法關(guān)系,所謂礦業(yè)權(quán)特許理論,只不過是將礦業(yè)權(quán)產(chǎn)生過程的公私法關(guān)系打包處理的結(jié)果。一、礦產(chǎn)資源所有權(quán)的部分權(quán)利能夠的分離和整合形成礦產(chǎn)資源權(quán)利(一)國(guó)家作為所有者，控制礦產(chǎn)資源的所有權(quán)仍然是私有財(cái)產(chǎn)1.公法上不動(dòng)產(chǎn)的性質(zhì),不符合法律體系的本質(zhì)。一個(gè)是公法所有權(quán),一個(gè)是公法所有權(quán)關(guān)于礦產(chǎn)資源所有權(quán)的法律性質(zhì),盡管有學(xué)者從法國(guó)的公產(chǎn)理論出發(fā),認(rèn)為礦產(chǎn)資源屬于公產(chǎn),在其上成立的所有權(quán)形式屬于公法所有權(quán),但是這種解釋并不符合我國(guó)歷史形成的法學(xué)語境,也在立法體系中找不到位置。作為私法上的權(quán)利,所有權(quán)是標(biāo)識(shí)物之歸屬的權(quán)利,也就是指所有人在法律限制的范圍內(nèi),對(duì)于所有物為全面的概括的占有、使用、收益和處分。2.使用權(quán)法律范式為了解決自然資源的所有與利用的矛盾,我國(guó)的民法學(xué)者創(chuàng)造了具有中國(guó)特色的使用權(quán)法律范式。這種法學(xué)范式的特點(diǎn)是在自然資源屬于國(guó)家所有的社會(huì)制度背景下,將自然資源的使用權(quán)讓與給具體的自然人、法人或者其他組織。(二)在礦產(chǎn)資源國(guó)家所有權(quán)中確立礦產(chǎn)權(quán)利是民事法律法規(guī)的一部分1.《法》將權(quán)利納入使用權(quán)法這些具有中國(guó)特色的資源使用權(quán),在傳統(tǒng)物權(quán)理論的語境下,被歸為用益物權(quán)的范疇。2.礦業(yè)權(quán)的設(shè)立上述礦產(chǎn)資源所有權(quán)的部分權(quán)能,自礦產(chǎn)資源所有權(quán)分離并進(jìn)而聚合成礦業(yè)權(quán)的法律過程,按照傳統(tǒng)物權(quán)法概念,稱之為礦業(yè)權(quán)的設(shè)立,在我國(guó)的實(shí)踐中習(xí)慣上稱其為礦業(yè)權(quán)的出讓。這兩種角度綜合起來看,礦業(yè)權(quán)的產(chǎn)生過程反應(yīng)的是一種民事法律關(guān)系,在這種法律關(guān)系中國(guó)家是作為礦產(chǎn)資源所有人的身份而不是作為礦產(chǎn)資源的管理者,與礦業(yè)權(quán)的取得人居于平等的地位。更具體的說,礦業(yè)權(quán)出讓,是一種民事合同行為,具有對(duì)于合同雙方平等約束的效力。二、公共事業(yè)的轉(zhuǎn)讓必須受到國(guó)有資產(chǎn)管理規(guī)則的外部規(guī)定(一)因?yàn)槭澜缟系拇蠖鄶?shù)人都有責(zé)任，政府只是人民的代理人1.礦產(chǎn)資源所有權(quán)的行政管理部門仍然是法定主體礦產(chǎn)資源所有權(quán)的主體是國(guó)家,如前所述,國(guó)家實(shí)際上是一個(gè)擬制的主體,國(guó)家所有的實(shí)質(zhì)是全民所有。我國(guó)96年《礦產(chǎn)資源法》第三條規(guī)定,礦產(chǎn)資源屬于國(guó)家所有,由國(guó)務(wù)院行使國(guó)家礦產(chǎn)資源的所有權(quán)。而在實(shí)踐中,“國(guó)家”作為一個(gè)抽象主體,不可能具體實(shí)施開發(fā)利用礦產(chǎn)資源的事實(shí)行為。國(guó)家礦產(chǎn)資源的所有權(quán)只能由礦產(chǎn)資源行政管理部門具體實(shí)現(xiàn)。由于礦產(chǎn)資源行政管理部門仍然是擬制的主體,所以更具體的是礦產(chǎn)資源行政管理部門的行政人員在實(shí)現(xiàn)礦產(chǎn)資源的所有權(quán)。概言之,就礦產(chǎn)資源所有權(quán)的行使而言,它們都只能被視為是通過多層次的代理制度來實(shí)現(xiàn)的。2.政府及其雇員形成的多層面代理關(guān)系不影響國(guó)家財(cái)產(chǎn)的私有財(cái)產(chǎn)性質(zhì)國(guó)家不過是國(guó)內(nèi)法秩序的人格化,(二)為了限制公共代理人的濫用權(quán)力，公共當(dāng)局在沒有限制的情況下控制公共權(quán)力1.第二,人損害所有人利益的存在是現(xiàn)實(shí)性的其一是防止代理人舞弊肥私的制度,因?yàn)榇砣说睦媾c所有者的利益存在非一致性,因此就客觀存在代理人損害所有人利益來使自己獲利的可能性,如果沒有有效的制度約束,這種可能性就會(huì)轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)性。其二是平等對(duì)待礦業(yè)權(quán)申請(qǐng)人的規(guī)則,作為的授權(quán)代表國(guó)家行使礦產(chǎn)資源所有權(quán)的國(guó)家礦產(chǎn)資源管理機(jī)關(guān)來說,其沒有權(quán)利根據(jù)自己的傾向性選擇礦業(yè)權(quán)授受人或者受讓人,必須嚴(yán)格按照預(yù)先設(shè)定的規(guī)則選擇授受人或者受讓人。2.招標(biāo)拍賣條件根據(jù)國(guó)土資源部2000年《探礦權(quán)采礦權(quán)出讓轉(zhuǎn)讓暫行規(guī)定》(國(guó)土資發(fā)[2000]309號(hào))、2003年《探礦權(quán)采礦權(quán)招標(biāo)拍賣掛牌管理辦法(試行)》(國(guó)土資發(fā)[2000]309號(hào))之規(guī)定,礦業(yè)權(quán)出讓的方式包括批準(zhǔn)申請(qǐng)、招標(biāo)、拍賣、掛牌四種方式。就批準(zhǔn)申請(qǐng)而言,應(yīng)嚴(yán)格按照申請(qǐng)時(shí)間先后的排隊(duì)規(guī)則來決定礦業(yè)權(quán)出讓協(xié)議的締約主體,并不允許礦產(chǎn)資源行政機(jī)關(guān)以其他的權(quán)重因素來決定締約對(duì)象。3.締約主體的限制從以上分析可以看出,由于礦產(chǎn)資源屬于國(guó)有財(cái)產(chǎn),在所有權(quán)行使的時(shí)候需要對(duì)于代理人的行為進(jìn)行一定的限制,從而產(chǎn)生了上述所論締約對(duì)象(主體)的篩選規(guī)則。這個(gè)規(guī)則不是對(duì)于礦業(yè)權(quán)出讓過程的約束,不改變礦業(yè)權(quán)出讓的民事法律性質(zhì),而僅僅是對(duì)于礦產(chǎn)資源所有權(quán)行使的代理人行為的一種約束。這種限制不僅僅發(fā)生在礦業(yè)權(quán)出讓過程中,所有國(guó)有資產(chǎn)的處分均應(yīng)該收到此類的限制,三、許可證是礦產(chǎn)開發(fā)行為準(zhǔn)則的規(guī)定(一)由于權(quán)利部門特許權(quán)的濫用1.學(xué)界的共識(shí)礦產(chǎn)資源的開發(fā)利用具有負(fù)外部性,這一點(diǎn)在學(xué)術(shù)界和實(shí)務(wù)界已經(jīng)是共識(shí)了。堅(jiān)持礦業(yè)權(quán)系特許權(quán)的學(xué)者也正是以此為出發(fā)點(diǎn)和理論基礎(chǔ),來論證礦業(yè)權(quán)需要行政權(quán)力來配置的合理性的。2.預(yù)防為主、礦業(yè)權(quán)屬如前所述,負(fù)外部性只是與開發(fā)利用活動(dòng)相關(guān),而不是礦業(yè)權(quán)屬于誰相關(guān),換言之,是礦業(yè)權(quán)的行使行為導(dǎo)致了負(fù)外部性,而不是靜態(tài)的礦業(yè)權(quán)具有負(fù)外部性。因此,行政權(quán)要干預(yù)的不是礦業(yè)權(quán)的歸屬,而是具體實(shí)現(xiàn)礦業(yè)權(quán)的行使行為。對(duì)此,一些學(xué)者和實(shí)務(wù)界人士想當(dāng)然的認(rèn)為,礦業(yè)權(quán)的歸屬與礦產(chǎn)資源開發(fā)行為主體是一致的。因此,要限制礦業(yè)權(quán)的行使行為,就必須干預(yù)礦業(yè)權(quán)的權(quán)屬配置。上述觀念恰恰是現(xiàn)行礦產(chǎn)資源開發(fā)管理制度的缺陷所致,依據(jù)現(xiàn)行的法律法規(guī),探礦權(quán)主體和實(shí)際進(jìn)行勘查活動(dòng)的主體可以是分開的,但是在采礦權(quán)主體與礦產(chǎn)開采之行為人則是不許分離的,所以才導(dǎo)致了對(duì)于礦產(chǎn)資源開采行為的管理,與礦業(yè)權(quán)的配置捆綁在一起。(三)礦產(chǎn)資源開發(fā)利用行為應(yīng)屬于礦產(chǎn)資源利用行為,而非礦業(yè)權(quán)從以上分析,我們可以得出這樣的結(jié)論,即礦產(chǎn)資源管理機(jī)關(guān)為限制、消除礦產(chǎn)資源開發(fā)利用活動(dòng)的負(fù)外部性而進(jìn)行的行政許可,其針對(duì)的是礦產(chǎn)資源的開發(fā)利用行為,而非礦業(yè)權(quán)人。不區(qū)分礦業(yè)權(quán)行使人(具體實(shí)施開發(fā)行為的市場(chǎng)主體)與礦業(yè)權(quán)人的主體身份,是當(dāng)前管理錯(cuò)位的根源所在,而以這種錯(cuò)位為基礎(chǔ)所構(gòu)建的礦業(yè)權(quán)特許理論,始終都難以滿足其法理邏輯上的自洽要求,在實(shí)踐中則成為礦業(yè)權(quán)配置市場(chǎng)化的障礙。礦產(chǎn)資源開發(fā)行為的法律關(guān)系當(dāng)前礦業(yè)權(quán)是特許權(quán),仍是一種共識(shí)性的理論存在。這種共識(shí)性理論的左翼認(rèn)為礦業(yè)權(quán)的產(chǎn)生是行政權(quán)直接配置的結(jié)果;礦業(yè)權(quán)的產(chǎn)生過程,實(shí)際可以分解為三重、兩類法律關(guān)系。所謂三重法律關(guān)系包括:其一,作為礦產(chǎn)資源所有人的國(guó)家授權(quán)其代理人礦產(chǎn)資源管理機(jī)關(guān)與礦業(yè)權(quán)申請(qǐng)人締結(jié)礦業(yè)權(quán)出讓合同的行為所形成的法律關(guān)系;其二,礦產(chǎn)資源管理機(jī)關(guān)篩選礦業(yè)權(quán)出讓合同締約對(duì)象的行為所形成的法律關(guān)系;其三,礦產(chǎn)資源管理機(jī)關(guān)對(duì)于礦產(chǎn)資源開發(fā)行為人資格進(jìn)行許可所形成的法律關(guān)系。所謂兩類法律關(guān)系包括:首先,礦業(yè)權(quán)出讓行為所形成的法律關(guān)系是民事法律關(guān)系,正是基于該關(guān)系產(chǎn)生了作為私權(quán)利的礦業(yè)權(quán)(私法關(guān)系);其次,篩選礦業(yè)權(quán)出讓合同締約對(duì)象的行為所形成的法律關(guān)系以及礦產(chǎn)資源管理機(jī)關(guān)對(duì)于礦產(chǎn)資源開發(fā)行為人資格進(jìn)行許可所形成的法律關(guān)系則屬于行政法律關(guān)系(公法關(guān)系)。需要指出的是前述公法關(guān)系或者是基于礦產(chǎn)資源的國(guó)有資產(chǎn)屬性,針對(duì)所有權(quán)的代理人行為進(jìn)行限制,或者基于礦產(chǎn)資源開發(fā)利用行為的負(fù)外部性,針對(duì)礦產(chǎn)資源開發(fā)行為人的資格進(jìn)行審核,但這兩者都不是針對(duì)礦業(yè)權(quán)的約束,從而不應(yīng)構(gòu)成礦業(yè)權(quán)流轉(zhuǎn)的限制,因?yàn)榈V業(yè)權(quán)的流轉(zhuǎn)所針對(duì)的是權(quán)屬變更。由此分析,我們可以得出的結(jié)論是將礦業(yè)權(quán)定位成行政特許權(quán),是一個(gè)理論錯(cuò)位,行政權(quán)力本身不是礦業(yè)權(quán)產(chǎn)生的依據(jù),也不是配置礦業(yè)權(quán)的政策工具。礦業(yè)權(quán)的配置只能通過市場(chǎng)來解決?！兜V產(chǎn)資源法》修