農(nóng)村土地征收權(quán)與農(nóng)民權(quán)益保護(hù)

農(nóng)村土地征收權(quán)與農(nóng)民權(quán)益保護(hù)

在農(nóng)村土地的征收過(guò)程中，我國(guó)立法不完善，農(nóng)村集體權(quán)利的定義不明確，執(zhí)行過(guò)程的補(bǔ)償不公平，司法救濟(jì)不足，農(nóng)民的合法土地權(quán)益經(jīng)常受到侵犯。公權(quán)和私權(quán)的沖突是從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型中不可避免的現(xiàn)象。要正確處理公權(quán)與私權(quán)的沖突,就必須堅(jiān)持一個(gè)基本原則:對(duì)于公民的私有財(cái)產(chǎn),除非法律有明確規(guī)定,否則任何人無(wú)權(quán)剝奪或者限制一、征收土地的主體是國(guó)家而不是土地單位何謂公權(quán)?何謂私權(quán)?目前理論界沒(méi)有統(tǒng)一的定義。大概有三種學(xué)說(shuō):財(cái)產(chǎn)所有權(quán)論;權(quán)力論;權(quán)力與權(quán)利論。筆者比較認(rèn)同第三種,即權(quán)力與權(quán)利論。這種觀點(diǎn)認(rèn)為,國(guó)家的權(quán)力被稱為“公權(quán)”,公民和法人的個(gè)人的權(quán)利被稱為“私權(quán)”。公權(quán)力“是指直接涉及公共利益與公共利益有關(guān)的權(quán)力,包括的范圍很廣泛,上至國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人治國(guó)的權(quán)力,下至公共機(jī)構(gòu)的普通職員所行使的管理權(quán)。而私權(quán)則是指作為社會(huì)主體的個(gè)人在社會(huì)生活中所享有的政治、經(jīng)濟(jì)、文化、人身等各方面的權(quán)利,是公民應(yīng)享有的利益和自由”土地征收,在性質(zhì)上很明顯就是一種代表國(guó)家公權(quán)性質(zhì)的行政行為。征收土地的主體是國(guó)家。只有國(guó)家才享有征收集體土地的權(quán)利,實(shí)際行使土地征收權(quán)的是各級(jí)土地管理機(jī)關(guān)和人民政府,他們對(duì)外代表國(guó)家具體行使此權(quán)。在土地征收法律關(guān)系中,國(guó)家與土地被征收的集體組織的地位是不平等的,土地征收行為并非基于雙方的自愿和一致,而是基于國(guó)家單方面的意思表示,無(wú)需被征收土地的所有人同意。國(guó)家征收土地作為一種行政命令,被征收土地的集體組織必須服從。土地征收在《憲法》和《土地管理法》等中,都有明確規(guī)定。如2004年憲法修正案中對(duì)土地征收問(wèn)題進(jìn)行了修改,由“國(guó)家為了公共利益的需要,可以依照法律規(guī)定對(duì)土地實(shí)行征用”修改為“國(guó)家為了公共利益需要,可以依照法律規(guī)定對(duì)土地實(shí)行征收或征用并給予補(bǔ)償”。集體土地所有權(quán)是一種什么樣的權(quán)利呢?我國(guó)在立法上對(duì)農(nóng)村土地權(quán)屬界定不清。我國(guó)的《憲法》、《民法通則》、《土地管理法》以及《農(nóng)業(yè)法》等重要法律都明確規(guī)定,中國(guó)農(nóng)村的土地歸農(nóng)村集體成員共同所有,但到底誰(shuí)是“集體”,相關(guān)立法卻沒(méi)有明確指出,是鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)民集體土地所有,還是村民集體土地所有,抑或是全體農(nóng)民集體土地所有。集體是否是權(quán)利的主體概念?大家很清楚,“集體”這樣一個(gè)集合名詞不是法律上的概念,不具有某種確定的指向性,該組織成員不以個(gè)人身份享有和行使集體所有權(quán),并且不在集體財(cái)產(chǎn)中享受任何特定份額。因此,集體所有既不是個(gè)人或合伙所有,也不是公司法人所有。由于所有權(quán)性質(zhì)不明確,集體與其成員之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系也呈模糊狀態(tài)。就使得農(nóng)民個(gè)體的正當(dāng)權(quán)利造成障礙,農(nóng)民表面上似乎人人都有,但是實(shí)際上集體成員既不清楚自己在集體土地中所擁有的份額,也不能通過(guò)完善的組織機(jī)構(gòu)行使權(quán)利。農(nóng)村土地集體所有的主體地位虛構(gòu),從理論上講,集體所有應(yīng)該享有占有、使用、收益、處分的權(quán)利。但是在客觀事實(shí)上,我國(guó)的集體所有權(quán)是一種不完全的權(quán)利,主要表現(xiàn)在:1、其最終處分權(quán)屬于國(guó)家。2、其經(jīng)濟(jì)利益得不到保障。(1)國(guó)家通過(guò)行政權(quán)力,侵犯農(nóng)村集體土地的經(jīng)營(yíng)收益。農(nóng)民既要向集體上交提留或承包費(fèi)用,又要向國(guó)家低價(jià)交售農(nóng)產(chǎn)品和農(nóng)業(yè)稅(當(dāng)然目前中國(guó)已經(jīng)取消農(nóng)業(yè)稅),這就有點(diǎn)像收取地租的形式。(2)國(guó)家侵占農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)收益。根據(jù)現(xiàn)行法律規(guī)定,集體所有的土地,必須先經(jīng)國(guó)家征用轉(zhuǎn)為國(guó)家土地后,才能出讓、轉(zhuǎn)讓。國(guó)家壟斷土地一級(jí)市場(chǎng),政府對(duì)農(nóng)村集體土地采用“先征后讓”,征用土地的主體是國(guó)家而不是用地單位。征用后的土地所有權(quán)屬于國(guó)家,用地單位只享有使用權(quán)。國(guó)家征用土地,雖然也給土地所有者一定的價(jià)款補(bǔ)償,但補(bǔ)償價(jià)款的數(shù)額遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于土地的市場(chǎng)交易價(jià)格。這不僅使集體土地所有者失去了土地出讓權(quán),同時(shí)也使本應(yīng)該屬于集體的土地收益流入國(guó)庫(kù)。集體土地所有者的主體地位無(wú)從體現(xiàn)。農(nóng)民集體土地所有權(quán),從性質(zhì)、主體資格和所有權(quán)能上,都是一種殘缺的私權(quán),這從根本上就剝奪了農(nóng)民的正當(dāng)權(quán)利。哈耶克認(rèn)為,對(duì)私人財(cái)產(chǎn)權(quán)的承認(rèn),是阻止或防止國(guó)家強(qiáng)制的基本條件,但也決非惟一條件二、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和金額爭(zhēng)議的解決途徑不完善第一,土地征收的條件限制不嚴(yán)格。農(nóng)民集體土地征收是國(guó)家強(qiáng)制剝奪農(nóng)民集體所有的土地權(quán)利的行為,直接關(guān)系到農(nóng)民的切身利益,雖現(xiàn)行《憲法》和《土地管理法》均將“公共利益”作為集體土地征用的前提條件,但對(duì)“公共利益”的內(nèi)涵和范圍限制不夠,我國(guó)沒(méi)有一部法律和行政法規(guī)能夠說(shuō)清楚什么是公共利益。民法學(xué)家梁慧星在其主編的《中國(guó)物權(quán)法草案建議稿》中,對(duì)公共利益作出了一個(gè)列舉式的解釋:“所謂公共利益,指公共道路交通、公共衛(wèi)生、災(zāi)害防治、科學(xué)及文化教育事業(yè),環(huán)境保護(hù)、文物古跡及風(fēng)景名勝區(qū)的保護(hù)、公共水源及飲水排水用地區(qū)域的保護(hù)、森林保護(hù)事業(yè),以及國(guó)家法律規(guī)定的其他公共利益。”第二,征地費(fèi)用補(bǔ)償不合理。征地補(bǔ)償是征地問(wèn)題的核心,補(bǔ)償過(guò)低,分配不合理的現(xiàn)象,群眾反映得最為強(qiáng)烈。不算賬,不知道農(nóng)民吃的虧有多大。有人已為農(nóng)民們算了賬:國(guó)家確定的土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)償費(fèi)、地上附屬物及青苗補(bǔ)償費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)多年未變。政府以低價(jià)征用的土地,以高于征用價(jià)十幾倍甚至幾十倍的價(jià)格售給開(kāi)發(fā)商。有的地方政府甚至零地租出讓,每畝土地只給農(nóng)民幾千元補(bǔ)償費(fèi)。結(jié)果就形成了這樣的土地收益分配格局:地方政府占20%至30%,企業(yè)占40%至500%,村級(jí)組織占25%至30%,農(nóng)民僅占5%至10%。據(jù)了解,失地農(nóng)民中,經(jīng)濟(jì)收入豐厚、生活水平較失地前提高的不足10%;有穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)收入,沒(méi)有因失地影響基本生活的占30%;而占60%的失地農(nóng)民因經(jīng)濟(jì)收入無(wú)來(lái)源,生活處于十分困苦的境地。所以說(shuō)應(yīng)提高征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn),征地補(bǔ)償應(yīng)以土地的市場(chǎng)價(jià)值為依據(jù),綜合考慮地理位置、農(nóng)業(yè)產(chǎn)值、生活水平、人均耕地、升值潛力、社會(huì)保障價(jià)值等因素,實(shí)行公平補(bǔ)償,不能以侵害農(nóng)民利益為代價(jià)降低成本,確保被征地農(nóng)民利益,保證城鄉(xiāng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展。第三,在司法救濟(jì)上對(duì)農(nóng)民的不利。我國(guó)農(nóng)村土地征收糾紛的救濟(jì)方式往往采取的是信訪、上訪、集體包圍政府,甚至直接的暴力等私力救濟(jì),而較少訴諸行政復(fù)議、訴訟等正式的法律救濟(jì)途徑,這顯然與法治政府的要求和現(xiàn)代性的權(quán)利救濟(jì)話語(yǔ)相悖。首要原因是因?yàn)榉梢?guī)定不具體,可操作性不強(qiáng)。采用訴訟的成本費(fèi)用也相當(dāng)大。如行政復(fù)議救濟(jì)。我國(guó)的《行政復(fù)議法》和《國(guó)土資源行政復(fù)議規(guī)定》均未就征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和金額的行政裁決能否申請(qǐng)行政復(fù)議做出明確的法律規(guī)定。再如行政訴訟救濟(jì)。我國(guó)《行政訴訟法》亦未就土地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和金額爭(zhēng)議的司法救濟(jì)途徑做出明確的法律規(guī)定。這與農(nóng)村土地征收補(bǔ)償?shù)姆蓪傩缘恼J(rèn)定不清有關(guān)。如將其認(rèn)定為行政補(bǔ)償,自應(yīng)給予行政訴訟救濟(jì);如將其認(rèn)定為用地單位與被征地農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)戶之間的民事糾紛,則應(yīng)給予民事訴訟救濟(jì)。司法實(shí)踐中,農(nóng)村土地征收補(bǔ)償金額爭(zhēng)議有的不予受理,有的作為民事案件受理,還有的作為行政案件受理,很不統(tǒng)一。其次一個(gè)重要的原因是因?yàn)樗痉ú华?dú)立,司法機(jī)關(guān)是在政府管轄之下,民告官即使花費(fèi)巨大的時(shí)間成本和經(jīng)濟(jì)成本最終勝訴,能否執(zhí)行也是個(gè)問(wèn)題。上訪成為首選的方式,而信訪機(jī)構(gòu)對(duì)政府職能部門沒(méi)有直接的法律約束力,很大部分信訪案件都在信訪單位和政府