論公權(quán)和私權(quán)雙重屬性下的自然資源國(guó)家所有權(quán)

論公權(quán)和私權(quán)雙重屬性下的自然資源國(guó)家所有權(quán)

2012年，彭州市通濟(jì)市“吳良良起訴彭州市通濟(jì)市人民政府歸還烏木事件”。一、關(guān)于自然資源的國(guó)家所有權(quán)性質(zhì)的科學(xué)討論(一)國(guó)家所有權(quán)為公權(quán)自然資源國(guó)家所有權(quán)公權(quán)說(shuō)在我國(guó)學(xué)界事實(shí)上可分為前后兩個(gè)階段:第一個(gè)階段為建國(guó)后至上世紀(jì)90年代我國(guó)啟動(dòng)國(guó)有企業(yè)公司化和股份制改革之前的隱性存在階段;第二個(gè)階段為針對(duì)國(guó)有企業(yè)公司化十年改革(1992年至2002年)的反思過(guò)程中的顯性存在階段。上世紀(jì)90年代我國(guó)啟動(dòng)國(guó)有企業(yè)公司化和股份制改革之前,公權(quán)說(shuō)為隱性存在階段。即,《民法通則》實(shí)施之前,我國(guó)深受前蘇聯(lián)法律體系和法制思想的影響,學(xué)界和官方均否認(rèn)民法的私法本質(zhì),民法為公法的通說(shuō)之中已蘊(yùn)含了國(guó)家所有權(quán)為公權(quán)的結(jié)論。此階段的國(guó)家所有權(quán)理論體系完全沿襲1980年以前蘇聯(lián)所有權(quán)理論,通過(guò)嫁接和套用傳統(tǒng)大陸法系的民法學(xué)概念,而對(duì)具有強(qiáng)烈政治意識(shí)形態(tài)的社會(huì)主義計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制進(jìn)行生拉硬扯式的民法構(gòu)造。其中,蘇聯(lián)所有權(quán)理論對(duì)國(guó)家所有權(quán)問(wèn)題最常見(jiàn)的論證套路是:首先,論者先引經(jīng)據(jù)典地論述所有制與所有權(quán)的關(guān)系,再概述所有權(quán)的概念、內(nèi)容、取得、終止和保護(hù)。其次,依照蘇聯(lián)經(jīng)濟(jì)中的所有制形態(tài)把所有權(quán)區(qū)分為“社會(huì)主義國(guó)家所有權(quán)”“集體農(nóng)莊、其他合作社組織以及它們的聯(lián)合組織的所有權(quán)”“工會(huì)和其他社會(huì)團(tuán)體的所有權(quán)”和“個(gè)人所有權(quán)”,然后,闡述各種所有權(quán)的概念、主體、客體、內(nèi)容、取得、終止和保護(hù)等等;最后,在國(guó)家所有權(quán)部分,論者通常還會(huì)談?wù)搰?guó)家所有權(quán)與“國(guó)家組織的經(jīng)營(yíng)管理權(quán)”的適當(dāng)分離問(wèn)題。在“公權(quán)說(shuō)”的顯性存在階段,該學(xué)說(shuō)是作為專(zhuān)門(mén)針對(duì)國(guó)有企業(yè)公司化十年改革(1992年至2002年)的反思而被提出。中國(guó)政法大學(xué)博士王軍2003年的博士學(xué)位論文《國(guó)家所有權(quán)的法律神話(huà)——解析中國(guó)國(guó)有企業(yè)的公司制實(shí)踐》可堪稱(chēng)是國(guó)家所有權(quán)公權(quán)說(shuō)的集大成者。在該文中,王軍博士將2003年之前的國(guó)有企業(yè)公司化或者股份制改革稱(chēng)之為“一個(gè)關(guān)于國(guó)家所有權(quán)的神話(huà),一個(gè)運(yùn)用法律講述的神話(huà)”;主張對(duì)國(guó)有企業(yè)進(jìn)行公司化或者股份化改革的論者事實(shí)上犯下了一個(gè)將公權(quán)性質(zhì)的國(guó)家所有權(quán)等同于私人所有權(quán)的錯(cuò)誤,而此種錯(cuò)誤的發(fā)生則根源于國(guó)家擬人化的思維方式,以及民法學(xué)自身的抽象性和體系化特征很容易接納擬人化的國(guó)家;(二)民法之本:國(guó)家所有權(quán)私權(quán)之主體地位在改革開(kāi)放之前的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代,如果國(guó)家所有權(quán)公權(quán)說(shuō)擔(dān)負(fù)著為國(guó)家直接運(yùn)用行政指令方式組織經(jīng)濟(jì)建設(shè)提供正當(dāng)性理論依據(jù)的使命,那么,在中國(guó)經(jīng)濟(jì)體制從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的過(guò)程中,國(guó)家所有權(quán)私權(quán)說(shuō)則扮演著破除計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制對(duì)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)生活禁錮、建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的“清道夫”角色。特別是在1986年頒布的民法通則終結(jié)了民法學(xué)界與經(jīng)濟(jì)法學(xué)界圍繞民法與經(jīng)濟(jì)法關(guān)系長(zhǎng)達(dá)七年的理論論爭(zhēng)之后,國(guó)家所有權(quán)私權(quán)說(shuō)更是由于國(guó)家所有權(quán)在立法之中與集體所有權(quán)、個(gè)人所有權(quán)的并立,而趁勢(shì)攻城略地、一統(tǒng)山河,并成為影響學(xué)界和司法實(shí)務(wù)的通說(shuō)。而經(jīng)歷過(guò)違憲風(fēng)波洗禮并于2007年頒布的物權(quán)法再次將國(guó)家所有權(quán)作為民法所有權(quán)的一種類(lèi)型而進(jìn)行規(guī)定,從而使國(guó)家所有權(quán)私權(quán)說(shuō)在理論和實(shí)務(wù)中的通說(shuō)地位更加難以撼動(dòng)。國(guó)家所有權(quán)私權(quán)說(shuō)的主張者認(rèn)為,國(guó)家作為一個(gè)抽象的法律關(guān)系主體,是集公法人格和私法人格于一體的特殊民事主體。國(guó)家所有權(quán)則是以私法人格出現(xiàn)的作為民事主體所享有的一種地地道道的私法上的所有權(quán);值得注意的是,國(guó)家所有權(quán)私權(quán)說(shuō)恰恰也是國(guó)家所有權(quán)制度的“瓦解者”和“掘墓者”:無(wú)論是大陸法系的所有權(quán)概念還是英美法系的財(cái)產(chǎn)權(quán)概念,自其產(chǎn)生之日起就是私人所有權(quán)的內(nèi)涵,基于人性自私和作為“經(jīng)濟(jì)人”的角色,必然需要明確所有權(quán)的主體。而“國(guó)家”或者“全民”的抽象性卻無(wú)法滿(mǎn)足人性私欲和“所有權(quán)主體明晰”的要求,(三)新公權(quán)觀:自然資源國(guó)家所有權(quán)新公權(quán)說(shuō)則是在我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制全面建立之后,國(guó)內(nèi)學(xué)界針對(duì)國(guó)有企業(yè)市場(chǎng)化改革過(guò)程中國(guó)家所有權(quán)私權(quán)實(shí)現(xiàn)模式所導(dǎo)致的市場(chǎng)失靈等負(fù)面效果,對(duì)國(guó)家所有權(quán)私權(quán)說(shuō)再反思的結(jié)果,從而也出現(xiàn)了符合“否定之否定”規(guī)律的向公權(quán)說(shuō)的再“靠攏”,帶有折中性質(zhì)的新公權(quán)論作為反思單一權(quán)利屬性的理論新說(shuō)而被提出。該觀點(diǎn)從憲法和民法兩個(gè)層面分別討論了自然資源國(guó)家所有權(quán)的性質(zhì),將自然資源國(guó)家所有權(quán)區(qū)分為憲法所有權(quán)和民法所有權(quán)。其中,憲法所有權(quán)是國(guó)家取得民法所有權(quán)的資格,強(qiáng)調(diào)的是獲取財(cái)產(chǎn)利益的可能性,民法所有權(quán)則體現(xiàn)為現(xiàn)實(shí)中的直接支配力;憲法中關(guān)于自然資源國(guó)家所有權(quán)的規(guī)范屬于基礎(chǔ)性規(guī)范,具有對(duì)自然資源國(guó)家所有權(quán)內(nèi)容及其限制進(jìn)行終局性規(guī)定的功能;民法中的確權(quán)性規(guī)范則借助實(shí)定法范疇完成了自然資源國(guó)家所有權(quán)的權(quán)利塑造,實(shí)現(xiàn)了自然資源國(guó)家所有權(quán)從憲法權(quán)利向民事權(quán)利的轉(zhuǎn)換。二、現(xiàn)有理論的不足及其原因(一)自然資源國(guó)家所有權(quán)性質(zhì)的公權(quán)與私權(quán)的雙重屬性客觀而言,國(guó)家所有權(quán)公權(quán)說(shuō)和私權(quán)說(shuō)在我國(guó)學(xué)界的興起與衰落并非是一個(gè)簡(jiǎn)單和隨機(jī)的歷史結(jié)果,而是二者分別與其所賴(lài)以生存的時(shí)代所根植的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制相互契合的結(jié)果。在此意義上,無(wú)論是公權(quán)說(shuō)還是私權(quán)說(shuō)均對(duì)我國(guó)社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)建設(shè)作出過(guò)不可磨滅的歷史貢獻(xiàn),當(dāng)代法律學(xué)人對(duì)上述兩種學(xué)說(shuō)所進(jìn)行的批評(píng)和指責(zé)都是“以今評(píng)古”“刻舟求劍”式的批評(píng)和指責(zé),有失公允。然而,對(duì)中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)所作出過(guò)的重大貢獻(xiàn)以及貢獻(xiàn)的大小,與究竟是公權(quán)說(shuō)還是私權(quán)說(shuō)更能準(zhǔn)確地揭示國(guó)家所有權(quán)的性質(zhì)問(wèn)題并無(wú)必然的關(guān)聯(lián)。當(dāng)前國(guó)內(nèi)學(xué)界,尤其是民法學(xué)者與行政法學(xué)者圍繞自然資源國(guó)家所有權(quán)性質(zhì)究竟是公權(quán)還是私權(quán)的論爭(zhēng),只不過(guò)是對(duì)自然資源國(guó)家所有權(quán)社會(huì)屬性某一方面認(rèn)知的結(jié)果,均具有相對(duì)的合理性,實(shí)質(zhì)上是一種存在“附加條件”的“真理性學(xué)說(shuō)”,而去除“附加條件”之后,無(wú)論是公權(quán)說(shuō)還是私權(quán)說(shuō),都有可能立即成為謬誤。而恰如本文正在努力論證的那樣,自然資源國(guó)家所有權(quán)在本質(zhì)上是與個(gè)人所有權(quán)相并存的公共所有權(quán)的一種類(lèi)型,既非純粹的公權(quán),亦非絕對(duì)的私權(quán),而是一個(gè)兼具公權(quán)屬性與私權(quán)屬性的復(fù)合性權(quán)利(力)。以此觀之,所謂的公權(quán)說(shuō)和私權(quán)說(shuō),只不過(guò)是對(duì)自然資源國(guó)家所有權(quán)公法屬性或者私法屬性無(wú)限放大的一種扭曲的結(jié)果,或者說(shuō)是盲人摸象式的寓言在自然資源國(guó)家所有權(quán)性質(zhì)問(wèn)題上的重演或再現(xiàn)。1.自然資源國(guó)家所有權(quán)的內(nèi)在邏輯:社會(huì)秩序的演化關(guān)于公權(quán)說(shuō)和私權(quán)說(shuō)的理論局限性,主要體現(xiàn)在其對(duì)社會(huì)現(xiàn)實(shí)生活容納與解釋的張力等方面。首先,當(dāng)代自然資源國(guó)家所有權(quán)制度在世界范圍內(nèi)呈現(xiàn)的總體趨勢(shì)是剝離政治化以及意識(shí)形態(tài)的影響,即自然資源國(guó)家所有權(quán)制度的選擇已經(jīng)不再是姓資還是姓社的問(wèn)題,也不再是社會(huì)主義國(guó)家的專(zhuān)利,而是社會(huì)主義國(guó)家和資本主義國(guó)家的共同選擇;其次,在擺脫政治意識(shí)形態(tài)對(duì)自然資源國(guó)家所有權(quán)制度選擇的禁錮之后,自然資源領(lǐng)域內(nèi)的社會(huì)秩序在很大程度上呈現(xiàn)出自生自發(fā)的“自組織”特點(diǎn),而自然資源的社會(huì)屬性及其承載的社會(huì)功能構(gòu)成了這種社會(huì)秩序生成和演化的基礎(chǔ)。其中,基于自然資源的公共屬性和生態(tài)屬性所衍生出的社會(huì)秩序是一種公法秩序,客觀上要求遵循公法的調(diào)整規(guī)律;基于自然資源的經(jīng)濟(jì)屬性所衍生出的社會(huì)秩序是一種私法秩序,客觀上要求按照私法的規(guī)則加以實(shí)現(xiàn);最后,契合自然資源經(jīng)濟(jì)屬性的私權(quán)說(shuō)盡管能夠詮釋自然資源經(jīng)濟(jì)性的市場(chǎng)機(jī)制,但卻無(wú)法解決私權(quán)模式下公私利益的摩擦與沖突;契合自然資源公共屬性和生態(tài)屬性的公權(quán)說(shuō)固然在借助實(shí)體法和程序法控制國(guó)家權(quán)力、保證社會(huì)公共利益優(yōu)先實(shí)現(xiàn)方面具有獨(dú)特的優(yōu)勢(shì),但卻無(wú)法解釋自然資源國(guó)家所有權(quán)何以能夠通過(guò)積極權(quán)能的行使實(shí)現(xiàn)其財(cái)產(chǎn)性。此外,在我國(guó)現(xiàn)行法律上,采礦權(quán)、水權(quán)等資源物權(quán)的取得與轉(zhuǎn)讓實(shí)行行政許可等公法介入制度,如果按照準(zhǔn)物權(quán)來(lái)解釋自然資源國(guó)家所有權(quán)的私權(quán)實(shí)現(xiàn)途徑,那么,自然資源國(guó)家所有權(quán)又是如何完成從公法權(quán)力向私法權(quán)利轉(zhuǎn)換的?現(xiàn)有的公權(quán)力說(shuō)與私權(quán)利說(shuō)凸顯其乏力與不濟(jì)。2.私法改造:源于公權(quán)的私權(quán)新公權(quán)說(shuō)的特點(diǎn)是,從憲法所有權(quán)與民法所有權(quán)相區(qū)分的角度透視自然資源國(guó)家所有權(quán),并且多遵循西方憲法學(xué)的解釋進(jìn)路:或者將憲法所有權(quán)解釋為國(guó)家獲取民法所有權(quán)的資格,或者將其解釋為公法上的干預(yù)權(quán)或者管理權(quán),否認(rèn)憲法所有權(quán)作為物權(quán)本應(yīng)具有的權(quán)能。新公權(quán)說(shuō)面臨的問(wèn)題是:第一,割裂了憲法上的所有權(quán)與私法上的所有權(quán)的內(nèi)在聯(lián)系,造就了一種憲法所有權(quán)與私法所有權(quán)并存的法律“幻象”。憲政意義上的財(cái)產(chǎn)權(quán),是一種先于國(guó)家賦稅權(quán)力的財(cái)產(chǎn)權(quán),“而私法意義上的財(cái)產(chǎn)權(quán),卻是一種后于國(guó)家賦稅的財(cái)產(chǎn)權(quán)。賦稅對(duì)私法而言是一個(gè)在先的、管不著的前提?！庇纱?“憲法上的財(cái)產(chǎn)權(quán)-賦稅=私法上的財(cái)產(chǎn)權(quán)”。第二,完全否認(rèn)自然資源國(guó)家所有權(quán)的私法屬性,具有虛化自然資源國(guó)家所有權(quán)的危險(xiǎn)。正如王涌教授所言,“憲法上所規(guī)定的自然資源國(guó)家所有權(quán)不是專(zhuān)屬于公法的所有權(quán)概念,其內(nèi)部包含有私法權(quán)能、公法權(quán)能、憲法義務(wù)三層構(gòu)造。”第三,完全否認(rèn)自然資源國(guó)家所有權(quán)的私法屬性,直接與國(guó)家對(duì)領(lǐng)土內(nèi)自然資源的最高控制權(quán)相沖突。第17屆聯(lián)合國(guó)大會(huì)第1194次會(huì)議通過(guò)的《關(guān)于自然資源永久主權(quán)的決議》已明確規(guī)定,各民族和各個(gè)國(guó)家(Peoplesandnations)對(duì)本族的自然財(cái)富和自然資源享有永久主權(quán),由此也決定了國(guó)家對(duì)領(lǐng)土內(nèi)自然資源的最高控制權(quán),對(duì)領(lǐng)土內(nèi)自然資源享有民法上的所有權(quán),則是國(guó)家對(duì)領(lǐng)土內(nèi)自然資源實(shí)施控制的一種符合邏輯的結(jié)果。印度尼西亞共和國(guó)國(guó)內(nèi)學(xué)界和實(shí)務(wù)部門(mén)曾圍繞憲法第33條就“國(guó)家控制”用語(yǔ)的含義發(fā)生過(guò)激烈的論爭(zhēng),最終印尼憲法法院給出的權(quán)威觀點(diǎn)是:憲法第33條規(guī)定的國(guó)家控制不僅僅是民法意義上的對(duì)重要生產(chǎn)部門(mén)的所有權(quán),因?yàn)椤皣?guó)家控制”存在于“公法、政治民主和經(jīng)濟(jì)民主”的《憲法》框架之內(nèi),印尼人民擁有最終的決定權(quán)力,進(jìn)而對(duì)這些生產(chǎn)部門(mén)擁有集體所有權(quán)。由于民法上的“所有權(quán)”概念自身并不必然提供《憲法》序言中所規(guī)定的人民福祉或者社會(huì)公正,因而它是不全面的,主要理由是:國(guó)家控制的概念是與憲法之中所堅(jiān)持的人民主權(quán)原則相關(guān)的一個(gè)公法概念,根據(jù)“民有、民治和民享”原則,既然人民被承認(rèn)為國(guó)家最高權(quán)力的來(lái)源和持有者,則國(guó)家控制的概念之中即包括人民所享有的公共的集體所有權(quán);如果“由國(guó)家控制”僅僅意味著民法意義上的所有權(quán),那么這種控制并不足以實(shí)現(xiàn)“人民的最大利益”,從而導(dǎo)致憲法釋義中所闡釋的“促進(jìn)人民福祉”和“為印尼全體人民實(shí)現(xiàn)社會(huì)正義”的任務(wù)不可能實(shí)現(xiàn)。據(jù)此,民法上的所有權(quán)是國(guó)家控制的一種符合邏輯的結(jié)果,它還包含著人民對(duì)這些自然資源資產(chǎn)的來(lái)源的集體公共所有權(quán),因而不能將“由國(guó)家控制”僅能解釋為政府的監(jiān)管權(quán)利。即使“由國(guó)家控制”這一短語(yǔ)并沒(méi)有包括在第33條之中,政府也會(huì)擁有固有的監(jiān)管權(quán)力。第四,國(guó)家所有權(quán)作為公共所有權(quán)而存在的本質(zhì)決定了公產(chǎn)和私產(chǎn)之上的國(guó)家所有權(quán)的公法屬性。人類(lèi)權(quán)利理論進(jìn)入到現(xiàn)代社會(huì)階段,與生俱來(lái)的權(quán)利神話(huà)被打破,權(quán)利的真正保障和增進(jìn)需要公共成本或公共價(jià)格的強(qiáng)力支撐第五,新公權(quán)說(shuō)的權(quán)利結(jié)構(gòu)無(wú)法為我國(guó)國(guó)家所有權(quán)制度的私法改造提供理論依據(jù)。新公權(quán)說(shuō)所言的自然資源國(guó)家所有權(quán)行使的雙階性體現(xiàn)為:自然資源國(guó)家所有權(quán)的公法實(shí)現(xiàn)方式與私法實(shí)現(xiàn)方式完全分離。自然資源國(guó)家所有權(quán)雙階構(gòu)造說(shuō)在國(guó)家所有權(quán)公法權(quán)能實(shí)施上不具有現(xiàn)實(shí)的解釋力。首先,現(xiàn)行社會(huì)條件下我國(guó)違憲審查欠缺制度依托,根據(jù)《立法法》第90條規(guī)定,除國(guó)務(wù)院、中央軍事委員會(huì)、最高人民法院、最高人民檢察院和各省人大及其常委會(huì)可以提出審查的“要求”以外,其它國(guó)家機(jī)關(guān)和社會(huì)團(tuán)體、企事業(yè)組織以及普通公民,如認(rèn)為行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例同憲法或法律相抵觸的,也可以向全國(guó)人大常委會(huì)書(shū)面提出進(jìn)行審查的“建議”;我國(guó)違憲審查的主體只有全國(guó)人大及其常委會(huì),違憲審查程序的啟動(dòng)較為困難,違憲審查并非約束自然資源國(guó)家公權(quán)力和保障公共利益的常態(tài)化機(jī)制;其次,《憲法》沒(méi)有規(guī)定公共利益的具體標(biāo)準(zhǔn)和范圍,涉及自然資源所有權(quán)的條款只有第9條的自然資源權(quán)屬條款和第10條的土地權(quán)屬及轉(zhuǎn)讓限制、征收補(bǔ)償規(guī)則;我國(guó)又欠缺通過(guò)司法程序確認(rèn)公共利益的法定程序。凡此種種制度缺失,使資源利用的公益性為核心的違憲審查缺乏制度運(yùn)行的依據(jù)。最后,《憲法》約束政治國(guó)家或者行政主體按照公益性行使所有權(quán)的制度配置包括:產(chǎn)權(quán)制度、經(jīng)濟(jì)體制、分配制度、宏觀調(diào)控機(jī)制,由于憲法規(guī)范的宏觀性和原則性,憲法規(guī)范不能為自然資源的公益性利用設(shè)置過(guò)于詳盡的規(guī)則,進(jìn)而妨礙了違憲審查的操作性。第六,所有權(quán)的救濟(jì)是廣義的所有權(quán)行使,是自然資源國(guó)家所有權(quán)意思表示的實(shí)施形式,依據(jù)所有權(quán)的復(fù)合性,應(yīng)以私權(quán)方式為之。我國(guó)物權(quán)法規(guī)定了所有權(quán)救濟(jì)的一般規(guī)則,但由于自然資源國(guó)家所有權(quán)性質(zhì)的立法不明,在國(guó)家所有權(quán)特殊保護(hù)的思維之下,自然資源國(guó)家所有權(quán)的救濟(jì)往往被置于行政程序,比如依照《物權(quán)法》第57條規(guī)定,履行國(guó)有資產(chǎn)管理、監(jiān)督職責(zé)的機(jī)構(gòu)和工作人員,如果濫用職權(quán)、玩忽職守而造成國(guó)有財(cái)產(chǎn)損失的,應(yīng)當(dāng)依法承擔(dān)法律責(zé)任。從形式上看,國(guó)家所有權(quán)在絕大多數(shù)情況下依靠其自身的強(qiáng)制力即可達(dá)成權(quán)力設(shè)定的目的,無(wú)需借助“官”告民的訴訟程序。但是,自然資源爭(zhēng)議行政程序下的權(quán)利救濟(jì)并非最佳的制度安排:一方面,行政程序存在著內(nèi)部性問(wèn)題,會(huì)帶來(lái)監(jiān)督的缺失;另一方面,行政處罰或者行政賠償?shù)染哂胸?cái)產(chǎn)內(nèi)容的行政責(zé)任不能達(dá)成物權(quán)回復(fù)支配力和填補(bǔ)損害的物權(quán)救濟(jì)功能。近年來(lái),國(guó)際上出現(xiàn)了自然資源國(guó)家公產(chǎn)民事救濟(jì)代替行政強(qiáng)制的立法例,如意大利民法典第823條規(guī)定,公產(chǎn)類(lèi)國(guó)家所有權(quán)的保護(hù)不僅可借助行政手段進(jìn)行,亦可根據(jù)民法典規(guī)定的對(duì)所有權(quán)保護(hù)的一般手段進(jìn)行。(二)當(dāng)前理論不足的原因分析1.公產(chǎn)類(lèi)國(guó)家所有權(quán)的法律性質(zhì)羅馬法開(kāi)創(chuàng)性地以自然資源的屬性和用途為標(biāo)準(zhǔn),區(qū)分國(guó)家“公產(chǎn)”和國(guó)家“私產(chǎn)”,并對(duì)之進(jìn)行分類(lèi)調(diào)整,從而確立了以客體為標(biāo)準(zhǔn)的國(guó)家所有權(quán)分類(lèi)規(guī)則。然而,無(wú)論國(guó)家公產(chǎn)還是國(guó)家私產(chǎn),國(guó)家自然資源所有權(quán)均具有明顯不同于私人財(cái)產(chǎn)所有權(quán)的特質(zhì),比較法中的私產(chǎn)類(lèi)國(guó)家所有權(quán)法律關(guān)系實(shí)際上受公法規(guī)范和私法規(guī)范的雙重調(diào)整,只是與公產(chǎn)類(lèi)國(guó)家所有權(quán)法律關(guān)系相比,受公法約束的程度較低、享有更大的私法上的自由而已。同時(shí),公產(chǎn)類(lèi)國(guó)家所有權(quán)也并非與私法所有權(quán)毫無(wú)聯(lián)系。根據(jù)《意大利民法典》第823條規(guī)定,公產(chǎn)類(lèi)國(guó)家所有權(quán)的保護(hù)不僅可借助行政手段,亦可適用民法典規(guī)定的對(duì)所有權(quán)保護(hù)的一般規(guī)則。作為公產(chǎn)理論起源地的法國(guó),在公產(chǎn)所有權(quán)的法律性質(zhì)問(wèn)題上曾形成兩種較有代表性的觀點(diǎn):第一種認(rèn)為,公產(chǎn)所有權(quán)就是民法上的所有權(quán),只是由于公共使用的緣故,受到行政法上很多限制,在公共使用范圍內(nèi)排除私法的適用。一旦公共使用被廢除,行政主體就恢復(fù)民法上的全部所有權(quán)。依照這種觀點(diǎn),公產(chǎn)之中包含兩個(gè)不同的因素:公共使用的使命和所有權(quán)的支配利益。第二種認(rèn)為,公產(chǎn)所有權(quán)和公共使用是一個(gè)不可分離的整體。公產(chǎn)的公共使用是所有權(quán)的一種表現(xiàn)。根據(jù)這種觀點(diǎn),公產(chǎn)所有權(quán)應(yīng)當(dāng)是與私法上所有權(quán)不同的另一種形式的所有權(quán),這種所有權(quán)來(lái)自民法,但已經(jīng)過(guò)公法的改造而具有公共使用因素,成為行政法上的公法所有權(quán)。新中國(guó)成立后,我國(guó)國(guó)家所有權(quán)立法并未采用羅馬法所有權(quán)分類(lèi)調(diào)整的技術(shù)路徑,而是在前蘇聯(lián)立法的影響下,選擇了消滅私有,建立社會(huì)主義公有制的發(fā)展方向。以前蘇聯(lián)為代表的社會(huì)主義法系國(guó)家,“強(qiáng)調(diào)國(guó)家對(duì)重要生產(chǎn)資料和自然資源的法律上的壟斷和獨(dú)占,以國(guó)家的壟斷所有(國(guó)家專(zhuān)有)制度排斥公眾在事實(shí)上和習(xí)慣上的使用利益”,2.自然資源私權(quán)化國(guó)家自然資源所有權(quán)屬性認(rèn)知的不同學(xué)說(shuō),承載了學(xué)者對(duì)公權(quán)與私權(quán)必?fù)衿湟坏亩y抉擇,方法論上體現(xiàn)了公權(quán)與私權(quán)嚴(yán)格分立的傳統(tǒng)法學(xué)思維。公權(quán)與私權(quán)的嚴(yán)格區(qū)分存在著三個(gè)假定條件:第一,通常情況下法律所調(diào)整的社會(huì)關(guān)系是單一的。當(dāng)今,公權(quán)與私權(quán)嚴(yán)格區(qū)分的分析框架已經(jīng)難以厘定自然資源國(guó)家所有權(quán)的屬性:首先,上世紀(jì)五十年代興起于德國(guó)的“雙階理論”打破了傳統(tǒng)法學(xué)對(duì)法律關(guān)系單一性質(zhì)的沉迷,提醒人們注意特殊法律關(guān)系的復(fù)合性。德國(guó)行政法學(xué)者易普森認(rèn)為,同一個(gè)生活事實(shí)中可能存在不同屬性(公法與私法)的法律關(guān)系,同一法律關(guān)系中可能存在著復(fù)數(shù)行為、復(fù)數(shù)請(qǐng)求權(quán)及復(fù)數(shù)權(quán)利義務(wù)關(guān)系;其次,現(xiàn)代公法與私法的相互滲透與彼此交融,極大地弱化了法律依據(jù)說(shuō)在公權(quán)與私權(quán)區(qū)分方面的說(shuō)服力。在我國(guó),調(diào)整自然資源歸屬與利用的法律規(guī)范不僅有憲法、自然資源單行法等公法規(guī)范,還存在著以物權(quán)法為核心的私法規(guī)范,這三種規(guī)范之中均存在著“自然資源國(guó)家所有即全民所有”或者與此相類(lèi)似的表述,但規(guī)定在私法之中的權(quán)利未必一定是私權(quán),反之亦然。一方面,從域內(nèi)外立法的實(shí)踐看,市民社會(huì)組織對(duì)國(guó)家政治的參與日益活躍,并承擔(dān)起了原由國(guó)家公權(quán)機(jī)關(guān)承擔(dān)的維護(hù)社會(huì)公共利益的部分職責(zé),其借助民事訴訟程序中的公益訴訟制度,追究破壞生態(tài)環(huán)境等危害公共利益主體的民事責(zé)任的方式,替代傳統(tǒng)公權(quán)機(jī)關(guān)的行政處罰,很難說(shuō)市民社會(huì)從事公益活動(dòng)的組織所享有的此項(xiàng)權(quán)利是一項(xiàng)純粹的私權(quán)。另一方面,法律主體與自然資源利益關(guān)系的動(dòng)態(tài)性,直接決定了法律規(guī)范對(duì)自然資源法律利用關(guān)系調(diào)整的復(fù)雜性。雖然羅馬法時(shí)期已基于對(duì)不同類(lèi)型自然資源經(jīng)濟(jì)性和公共性的考量,確立了公法和私法分類(lèi)調(diào)整的立法思路,但資本主義工業(yè)革命之后,調(diào)整自然資源歸屬與利用的立法經(jīng)歷了一個(gè)從自由利用向公法監(jiān)管的轉(zhuǎn)變:近代社會(huì),人們更多地從經(jīng)濟(jì)性的角度看待自然資源,認(rèn)為自然資源的經(jīng)濟(jì)屬性與資源的生態(tài)屬性是相容的,法律只需對(duì)其經(jīng)濟(jì)屬性作出制度性安排就可以了。最后,公共領(lǐng)域的所有權(quán)通常作為政府的政策工作和行動(dòng)工具而存在,其本身就兼具公權(quán)與私權(quán)的雙重屬性。公共領(lǐng)域的所有權(quán)最初是以“作為監(jiān)管的所有權(quán)”(Ownershipasregulation)形式而存在,是私法意義上的所有權(quán)與公法意義上的國(guó)家監(jiān)管的融合,其不僅賦予了政府內(nèi)部控制企業(yè)和資產(chǎn)的權(quán)利,并同時(shí)賦予了政府對(duì)外部與企業(yè)和資產(chǎn)相關(guān)活動(dòng)的市場(chǎng)和社會(huì)力量進(jìn)行管制的公權(quán)力。由于所有權(quán)與監(jiān)管的融合最容易涉及壟斷,因而其不可避免地讓位于更現(xiàn)代化和專(zhuān)業(yè)化的所有權(quán)與監(jiān)管合理區(qū)分的實(shí)施模式。公共領(lǐng)域的所有權(quán)從“作為監(jiān)管的所有權(quán)”(Ownershipasregulation)到“所有權(quán)和監(jiān)管”(Ownershipandregulation)的轉(zhuǎn)變,意味著公共領(lǐng)域所有權(quán)行使過(guò)程中的“掌舵”與“劃船”的分離,從而使監(jiān)管機(jī)構(gòu)本身可以全面或更集中于其工作和影響范圍。三、自然資源的“復(fù)合權(quán)利”理論(一)國(guó)家自然資源開(kāi)發(fā)利用的市場(chǎng)規(guī)制考察既有學(xué)說(shuō)的局限得知,只有更富于張力的、契合自然資源非財(cái)產(chǎn)性、財(cái)產(chǎn)性要求的理論新說(shuō),才能完整地展示自然資源國(guó)家所有權(quán)的內(nèi)在規(guī)定性。本文認(rèn)為,自然資源國(guó)家所有權(quán)是為全體社會(huì)成員利益而存在的公共所有權(quán)的類(lèi)型之一,而公共所有權(quán)則是一種由群體成員集體行使、能夠使管理規(guī)則得以發(fā)展的有組織的私人所有權(quán)安排第一,在意思形成和對(duì)國(guó)有自然資源普遍性管理的以公權(quán)力為主的實(shí)施階段,國(guó)家作為公共利益的代表者利用所有權(quán)人控制領(lǐng)土范圍內(nèi)自然資源的自主性,對(duì)自然資源開(kāi)發(fā)利用活動(dòng)進(jìn)行符合公共利益的制度安排,體現(xiàn)為自然資源保護(hù)與利用的抽象立法行為和具體的規(guī)制行為,前者包括自然資源開(kāi)發(fā)利用的總量控制規(guī)劃與計(jì)劃制度、開(kāi)發(fā)強(qiáng)度控制與分區(qū)制度、用途管制制度、節(jié)約與集約利用制度、生態(tài)環(huán)境容量控制制度等,其性質(zhì)上是國(guó)家對(duì)自然資源利用市場(chǎng)的宏觀調(diào)控過(guò)程;后者包括市場(chǎng)準(zhǔn)入制度、開(kāi)發(fā)許可制度、資源開(kāi)發(fā)權(quán)利流轉(zhuǎn)限制等制度,在性質(zhì)上是國(guó)家授權(quán)資源行政主管機(jī)關(guān)對(duì)資源利用行為的市場(chǎng)規(guī)制。其特點(diǎn)有四:一是國(guó)家以行政主體身份行使自然資源的控制權(quán),形成國(guó)家資源開(kāi)發(fā)利用的立法決策和市場(chǎng)規(guī)制;二是國(guó)家所有權(quán)人資源開(kāi)發(fā)的內(nèi)在意志即為國(guó)家意志性,以自然資源法律規(guī)則和資源開(kāi)發(fā)的行政許可行為為載體,具有事先的公定力、公開(kāi)性;三是因國(guó)家資源開(kāi)發(fā)意思的強(qiáng)制性,在此階段的國(guó)家意志只有基于公共利益才具有正當(dāng)性,管制強(qiáng)度體現(xiàn)為比例原則下的合理限度。由于國(guó)家集強(qiáng)制力與所有權(quán)于一身,公權(quán)力的行使必須與主體的財(cái)產(chǎn)行為即私益性相分離,公權(quán)力運(yùn)用的動(dòng)機(jī)只能維護(hù)自然資源的非財(cái)產(chǎn)利益;四是國(guó)家自然資源所有權(quán)的公權(quán)力行使,意味著所有權(quán)不僅僅是權(quán)力,同時(shí)也是義務(wù),資源保護(hù)、資源安全、生態(tài)安全等皆屬之。第二,在意思實(shí)行的以私權(quán)利為主的實(shí)施階段,自然資源私益性或者財(cái)產(chǎn)性由所有權(quán)人以民法物權(quán)這一私權(quán)方式實(shí)施。物權(quán)法第45條規(guī)定:“法律規(guī)定屬于國(guó)家所有的財(cái)產(chǎn),屬于國(guó)家所有即全民所有。國(guó)有財(cái)產(chǎn)由國(guó)務(wù)院代表國(guó)家行使所有權(quán);法律另有規(guī)定的,依照其規(guī)定。”第39條規(guī)定:“所有權(quán)人對(duì)自己的不動(dòng)產(chǎn)或者動(dòng)產(chǎn),依法享有占有、使用、收益和處分的權(quán)利。”立法只要能在私法領(lǐng)域明確關(guān)于自然資源權(quán)利的歸屬和邊界,就能形成常態(tài)的自然資源開(kāi)發(fā)利用的行為模式。需要特別說(shuō)明的是,雖然本文基于制度設(shè)計(jì)的操作性和可行性等方面的考慮,而將自然資源國(guó)家所有權(quán)的行使大體區(qū)分為公權(quán)行使階段和私權(quán)行使階段,但并不等于承認(rèn)公權(quán)力行使階段或者私權(quán)利行使階段的自然資源國(guó)家所有權(quán)就是完全的公權(quán)或者私權(quán),而是意在強(qiáng)調(diào)自然資源國(guó)家所有權(quán)在什么情形下公權(quán)色彩更濃、更應(yīng)當(dāng)受公法約束,又是在什么情況下私權(quán)色彩更濃、更應(yīng)當(dāng)受私法調(diào)整,并且“主要受公法”或者“私法調(diào)整”之用語(yǔ)本身就是在強(qiáng)調(diào)自然資源國(guó)家所有權(quán)應(yīng)受公法和私法雙重約束之特點(diǎn)。(二)復(fù)合權(quán)理論的理論依據(jù)1.市場(chǎng)性直接關(guān)聯(lián)的自然資源國(guó)家所有權(quán)原則按照美國(guó)學(xué)者克里斯特曼提出的控制所有權(quán)和收入所有權(quán)理論,財(cái)產(chǎn)所有權(quán)可依其功能區(qū)分為控制所有權(quán)和收入所有權(quán)?？刂扑袡?quán)與財(cái)產(chǎn)擁有者的自主性直接關(guān)聯(lián),體現(xiàn)著財(cái)產(chǎn)擁有者控制特定財(cái)產(chǎn)的利益,使其能夠享有在自己的決定與他擁有所有權(quán)的狀態(tài)之間穿行的權(quán)力;收入所有權(quán)則與市場(chǎng)性直接關(guān)聯(lián),主要是通過(guò)市場(chǎng)交易從財(cái)產(chǎn)獲得收入的權(quán)利?？刂扑袡?quán)和收入所有權(quán)理論對(duì)于自然資源國(guó)家所有權(quán)意味著自然資源的財(cái)產(chǎn)價(jià)值應(yīng)通過(guò)收入所有權(quán)的私法權(quán)能彰顯,自然資源非財(cái)產(chǎn)屬性通過(guò)控制所有權(quán)的權(quán)能加以實(shí)現(xiàn)。第一,控制所有權(quán)蘊(yùn)含著所有權(quán)客體的非財(cái)產(chǎn)功能,被分離成自然資源國(guó)家主體的權(quán)力構(gòu)造中管制功能。這一理論對(duì)于自然資源國(guó)家所有權(quán)制度的指引是,在資源稀缺的條件下國(guó)家所有者應(yīng)利用所有權(quán),確保每個(gè)社會(huì)成員對(duì)于生存對(duì)自然資源享有平等的控制權(quán),保證其作為社會(huì)存在的自主性。這種權(quán)能是所有者義務(wù)產(chǎn)生的,具有公共屬性;在法律上具有公權(quán)力效果。因?yàn)椤靶惺故杖霗?quán)的后果太不確定、太多變化(甚至在相對(duì)固定的經(jīng)濟(jì)環(huán)境中),不足以使這些權(quán)利以系統(tǒng)的方式在功能上與自主相聯(lián)系?！薄叭绻Ｕ弦粋€(gè)人的自主取決于市場(chǎng)交易的后果,自主因此就會(huì)像這個(gè)人在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中的前景一樣是流動(dòng)的、變化的和不可預(yù)測(cè)的。”2.法律至上的原則任何一種統(tǒng)治都試圖喚醒和培養(yǎng)人們對(duì)其合法性的信念,而一個(gè)國(guó)家法律制度合法性的標(biāo)準(zhǔn),主要在于其是否滿(mǎn)足了具有自然法意義上的作為社會(huì)道德集成的社會(huì)公理的要求,是否實(shí)現(xiàn)了社會(huì)認(rèn)同和遵守的一致性。而任何至高無(wú)上的權(quán)力和個(gè)人對(duì)這些自然法的挑戰(zhàn),都是對(duì)整個(gè)人類(lèi)發(fā)展中所自然形成的道德的違反和顛覆。在自然法學(xué)者格勞秀斯看來(lái),現(xiàn)代的財(cái)產(chǎn)權(quán)制度源自于對(duì)自然資源的原始共同所有(primitivecommonownership),“所有事物都為人類(lèi)共同地和未分割地占有,如同人類(lèi)占有共同遺產(chǎn)”,每個(gè)人都能立刻取其所需之物,且能消耗那些能被消耗之物。如此一來(lái),這一普遍權(quán)利的享用(enjoyment)便服務(wù)于私人所有權(quán)這一目的。由此,每個(gè)人所具有的用來(lái)滿(mǎn)足其所需之物,他人除非通過(guò)不正當(dāng)?shù)男袨?否則無(wú)法奪走。3.建立政府規(guī)制制度按照制度經(jīng)濟(jì)學(xué)原理,公共資源領(lǐng)域配置國(guó)有產(chǎn)權(quán)是實(shí)現(xiàn)公共管制的一種政策選擇,其在自然資源領(lǐng)域的法律形式就是建立資源性財(cái)產(chǎn)的國(guó)家所有權(quán)。公共規(guī)制理論認(rèn)為,國(guó)有化是政府對(duì)公共資源最徹底的一種規(guī)制形式,政府擁有公共資源的國(guó)家所有權(quán),產(chǎn)權(quán)屬于全體國(guó)民所有,國(guó)家為此能夠在制定資源經(jīng)營(yíng)策略時(shí)力圖實(shí)現(xiàn)社會(huì)福利最大化,保證資源分配的效率。國(guó)家的所有者和規(guī)制者身份結(jié)為一體,變國(guó)家對(duì)分散的個(gè)體資源所有者的間接控制為對(duì)自然資源統(tǒng)一、唯一所有者的直接控制。在所有者的支配權(quán)之下,國(guó)家能夠確定資源的市場(chǎng)供給總量、時(shí)序、定價(jià)、用途,發(fā)揮利用資源所有權(quán)調(diào)整資源配置的作用。例如,國(guó)家通過(guò)行使城市國(guó)有土地的所有權(quán),以出讓使用權(quán)方式,按照土地利用計(jì)劃和規(guī)劃對(duì)一級(jí)市場(chǎng)投放土地,通過(guò)限制建設(shè)用地供給結(jié)構(gòu)、規(guī)制招拍掛競(jìng)價(jià)方式、調(diào)控資源價(jià)格,調(diào)控土地市場(chǎng),規(guī)制土地開(kāi)發(fā)行為。國(guó)有產(chǎn)權(quán)規(guī)制自然資源的制度效率在于:第一,管制主體與被管制主體的一體化,減少了兩者分離情況下委托代理風(fēng)險(xiǎn)和制度運(yùn)行的成本。第二,實(shí)現(xiàn)自然資源壟斷利益的公共化。理論上政府以社會(huì)福利最大化為目標(biāo)進(jìn)行資源市場(chǎng)的規(guī)制,將資源競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)引發(fā)的外部性難題內(nèi)部化,即將高資源定價(jià)下的壟斷利潤(rùn)進(jìn)行全民的再分配,低定價(jià)下無(wú)效的資源配置由政府行政行為加以補(bǔ)救。前者如國(guó)有建設(shè)用地出讓金在耕地保護(hù)、保障房建設(shè)等專(zhuān)項(xiàng)用途監(jiān)管制度,后者如土地交易中的政府優(yōu)先購(gòu)買(mǎi)權(quán)制度。因此,公有制為政府提供了一些附加的政策工具,以此來(lái)修正由于商品市場(chǎng)和代理人市場(chǎng)的失靈所造成的社會(huì)報(bào)酬與私人報(bào)酬之間的偏差。第三,在一定程度上克服公共資源規(guī)制的信息不對(duì)稱(chēng)問(wèn)題。政府規(guī)制總會(huì)存在信息不對(duì)稱(chēng)問(wèn)題,以土地為載體的資源市場(chǎng)由于資源分布的地域性、資源的稀缺性形成天然的壟斷。信息經(jīng)濟(jì)學(xué)認(rèn)為,在很多情況下,克服政府規(guī)制資源市場(chǎng)的信息不對(duì)稱(chēng),“這種操作的復(fù)雜性使得公有制成為了更完善的問(wèn)題解決框架”。因?yàn)橘Y源國(guó)家所有的實(shí)質(zhì)是政府將市場(chǎng)的外部規(guī)制問(wèn)題轉(zhuǎn)變?yōu)閲?guó)有企業(yè)的內(nèi)部治理問(wèn)題,通過(guò)所有權(quán)的直接介入能減輕市場(chǎng)上私人所有者隱藏信息的問(wèn)題。第四,自然資源國(guó)家所有權(quán)的代表者作為公共經(jīng)理人可以按照政治支持的最大化來(lái)行動(dòng),使得所有人的市場(chǎng)行為更符合公共利益的要求。例如,《土地管理法》規(guī)定了各級(jí)政府承擔(dān)的耕地保護(hù)職責(zé),按照《基本農(nóng)田保護(hù)條例》的要求,中央政府將基本農(nóng)田保護(hù)的指標(biāo)任務(wù)以行政計(jì)劃的方式下達(dá)各省級(jí)政府,并實(shí)行耕地保護(hù)“行政一把手負(fù)責(zé)制”。國(guó)有產(chǎn)權(quán)規(guī)制功能意味著自然資源國(guó)家所有權(quán)能夠發(fā)揮公法的公共利益維護(hù)職能,這是社會(huì)本位下社會(huì)所有權(quán)理念的典型,因?yàn)椤皣?guó)有企業(yè)由于承擔(dān)全體社會(huì)主義勞動(dòng)者的總體權(quán)益與利益,承擔(dān)著重大的社會(huì)責(zé)任”,4.自然資源國(guó)家所有權(quán)配置的歷史趨勢(shì)制度經(jīng)濟(jì)學(xué)認(rèn)為,產(chǎn)權(quán)配置與產(chǎn)權(quán)客體的公共程度密切關(guān)聯(lián)。制度可以通過(guò)產(chǎn)權(quán)類(lèi)型的配置協(xié)調(diào)價(jià)值、利益的沖突。按照該理論,如果所有權(quán)的客體與社會(huì)公共利益毫無(wú)關(guān)聯(lián)或者關(guān)聯(lián)不大,則該客體對(duì)于大眾福祉及其對(duì)行政主體自身需要的滿(mǎn)足缺乏施加影響的能力,財(cái)產(chǎn)之上應(yīng)配置私人產(chǎn)權(quán);如果物上設(shè)立私人所有權(quán)足以對(duì)公共利益的實(shí)現(xiàn)造成現(xiàn)實(shí)的威脅或者危害,制定法通常以國(guó)家保留所有權(quán)的方式排斥此類(lèi)客體之上的個(gè)人所有權(quán)。產(chǎn)權(quán)與客體公共性關(guān)聯(lián)理論的歷史驗(yàn)證是,傳統(tǒng)物權(quán)制度之所以將個(gè)人所有權(quán)歸屬于私權(quán),最根本的原因是認(rèn)為個(gè)人所有權(quán)客體與公共利益欠缺必要的關(guān)聯(lián)。而當(dāng)所有權(quán)的客體與社會(huì)公共利益密切相關(guān)時(shí),權(quán)利的行使則可能要遭遇個(gè)人利益與公共利益博弈,立法者就面臨難以兼顧多元利益的艱難抉擇,國(guó)家自然資源所有權(quán)在兼具財(cái)產(chǎn)價(jià)值與非財(cái)產(chǎn)價(jià)值時(shí),產(chǎn)權(quán)的配置應(yīng)體現(xiàn)多元的屬性。從歷史發(fā)展來(lái)看,產(chǎn)權(quán)配置的法律主體與自然資源利益關(guān)系呈現(xiàn)動(dòng)態(tài)性趨勢(shì)。早在古羅馬時(shí)期,某些自然資源的經(jīng)濟(jì)性和公共性已受到人們的重視,并開(kāi)始依據(jù)物的權(quán)利能力對(duì)其進(jìn)行分類(lèi)調(diào)整:可作為私人財(cái)產(chǎn)所有權(quán)客體的物為可有物,反之則為不可有物,海洋、河川、牧場(chǎng)、公共土地等自然資源皆屬之,此類(lèi)物因其較強(qiáng)的公用性而被排除在私人所有權(quán)的客體之外,成為國(guó)家所有權(quán)的客體,由國(guó)家按照公共信托的原則對(duì)其管理和使用,保障社會(huì)公眾對(duì)特定自然資源的自由利用。進(jìn)入資本主義時(shí)期,人們更多地從經(jīng)濟(jì)性的角度看待自然資源,認(rèn)為自然資源的經(jīng)濟(jì)屬性與生態(tài)屬性是相容的,法律只需對(duì)其經(jīng)濟(jì)屬性作出財(cái)產(chǎn)法上的制度安排。四、“復(fù)合權(quán)利論”在自然資源的國(guó)家所有權(quán)理論模式中的作用(一)主框架的理論功能在大陸法系國(guó)家,所有具有權(quán)利義務(wù)主體地位的組織體都被稱(chēng)之為法人,但法人有公法人和私法人之區(qū)分,(二)自然資源國(guó)家所有權(quán)復(fù)合權(quán)利屬性的法定性自然資源國(guó)家所有權(quán)復(fù)合權(quán)利說(shuō)對(duì)客體的理論范式功能主要體現(xiàn)在自然資源國(guó)家所有權(quán)客體范圍的確定以及確定調(diào)整國(guó)有自然資源開(kāi)發(fā)利用法律關(guān)系的準(zhǔn)據(jù)法兩個(gè)方面:第一,自然資源國(guó)家所有權(quán)的公權(quán)屬性要求作為其客體的“自然資源”的范圍必須“有限”和“法定”?；谙拗茋?guó)家公權(quán)和保障私權(quán)的公法制度邏輯,自然資源國(guó)家所有權(quán)客體的范圍必須由包括憲法、自然資源單行法在內(nèi)的公法予以確定,即自然資源國(guó)家所有權(quán)的客體范圍的確定必須按照“法無(wú)明文授權(quán)即禁止”的公法原則予以處理。第二,自然資源國(guó)家所有權(quán)作為“物權(quán)”的對(duì)世效力以及自然資源“不動(dòng)產(chǎn)”登記的法律構(gòu)造亦要求作為客體的“自然資源”的范圍必須“有限”。從純私法的角度看,自然資源國(guó)家所有權(quán)既然為物權(quán),就要具有物權(quán)的對(duì)世效力,至少應(yīng)當(dāng)在社會(huì)觀念以及意識(shí)層面“具體”、“確定”。結(jié)合當(dāng)前我國(guó)試點(diǎn)地區(qū)正在推進(jìn)的國(guó)有自然資源資產(chǎn)不動(dòng)產(chǎn)登記的改革趨勢(shì)看,國(guó)有自然資源登記必然意味著作為自然資源國(guó)家所有權(quán)客體的國(guó)有自然資源資產(chǎn)的有限性。第三,自然資源國(guó)家所有權(quán)的復(fù)合權(quán)利屬性決定了對(duì)自然資源之上法律關(guān)系調(diào)整的公、私法交融性。自然資源國(guó)家所有權(quán)的公權(quán)屬性和私權(quán)屬性決定了國(guó)有自然資源之上必然要衍生出公法秩序和私法秩序,客觀上要求對(duì)這兩種法律秩序進(jìn)行相應(yīng)的公法和私法調(diào)整。(三)確立自然資源國(guó)家所有權(quán)的管理權(quán)能長(zhǎng)期以來(lái),在所有權(quán)問(wèn)題的研究方法上存在著一個(gè)觀念性的誤區(qū),即人們習(xí)慣把所有權(quán)看成是一個(gè)凝聚的點(diǎn),而不是一個(gè)可調(diào)整的構(gòu)造存在。對(duì)于存在多個(gè)主體的所有權(quán),人們往往仍然把它當(dāng)成是一個(gè)凝聚的點(diǎn),“共同所有權(quán)”與“單一所有權(quán)”