民辦高校內(nèi)部治理模式的比較研究

民辦高校內(nèi)部治理模式的比較研究

改革開放以來，特別是改革開放以來，私立高等教育迅速發(fā)展，為社會培養(yǎng)了許多實用人才，解決了高等教育發(fā)展的資金問題，有效地促進(jìn)了高等教育的大眾化進(jìn)程。如果這些資金都由財政提供，我國的高等教育發(fā)展可能滯后很多年一、經(jīng)濟和文化體系內(nèi)治理是組織內(nèi)權(quán)力分配及其與外部利益相關(guān)者互動的過程高等教育實踐中，治理作為一種學(xué)術(shù)和政策話語十分流行。大學(xué)總是嵌于一定的政治、經(jīng)濟和文化體系內(nèi)。要想真正理解大學(xué)的治理，需要將大學(xué)行政權(quán)力同其所根植的國別及時代背景結(jié)合起來作為社會組織治理的重要組成部分，近年來私立高等教育治理備受學(xué)界關(guān)注。國內(nèi)外學(xué)者探討了不同政治和經(jīng)濟背景下的私立高等教育治理及政府和大學(xué)間的權(quán)力博弈。在葡萄牙，高等教育系統(tǒng)的急劇擴張和生育率的下降加劇了高等教育機構(gòu)間的競爭，部分大學(xué)為實現(xiàn)自身利益而犧牲公共利益，政府通過各種措施予以干預(yù)二、研究設(shè)計（一）基于其他省份的民辦高校治理模式研究采用質(zhì)性研究方法，通過了解學(xué)校的發(fā)展路徑和軌跡，分析影響民辦高校內(nèi)部治理模式的因素。根據(jù)民辦高等教育現(xiàn)行管理體制，各省教育部門基于國家法規(guī)政策，結(jié)合地方社會經(jīng)濟發(fā)展水平，制定各省民辦高校規(guī)章制度，不同省份間的政策呈現(xiàn)一定差異?？紤]到政策、社會經(jīng)濟發(fā)展水平等外部因素可能影響學(xué)校的內(nèi)部治理模式，研究選擇位于同一省份的三所學(xué)校收集數(shù)據(jù)。截至2020年底，該省共有普通高校100余所，民辦高校占學(xué)?？倲?shù)的三分之一。該省民辦高校的治理模式總體上包括三種類型，即董事會參與學(xué)校日常管理、董事會不參與日常管理和家族治理三種模式。研究將不同治理形式作為選擇個案的基本標(biāo)準(zhǔn)，并最大限度地選擇具有不同辦學(xué)特征的學(xué)校，包括區(qū)域位置、建校時間、學(xué)生規(guī)模、辦學(xué)層次等，分別為A、B、C三所學(xué)校。學(xué)校概況如表1所示。（二）數(shù)據(jù)分析方法如表2所示，研究的訪談對象包括董事會成員及學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)?？紤]到政府是民辦高校治理宏觀政策的制定者，研究也訪談了教育行政部門的領(lǐng)導(dǎo)。為搜集更多來自第三方的評價，研究還訪談了部分從事民辦高等教育研究的學(xué)者及非個案民辦高校的領(lǐng)導(dǎo)。訪談數(shù)據(jù)采用主題分析法。通過數(shù)據(jù)，分析出與研究相關(guān)的主題，簡潔有力地反映數(shù)據(jù)內(nèi)容。主題分析分為五個階段，包括熟悉數(shù)據(jù)、產(chǎn)生初始編碼、產(chǎn)生初始主題、合并主題及形成報告研究通過Nvivo數(shù)據(jù)分析軟件，從數(shù)據(jù)轉(zhuǎn)錄文本中生成系列后驗編碼數(shù)據(jù)收集和分析是一個動態(tài)過程。第一輪數(shù)據(jù)分析結(jié)果展示了學(xué)校內(nèi)部治理的多樣性和復(fù)雜性。數(shù)據(jù)收集結(jié)束后，三所學(xué)校的內(nèi)部治理模式發(fā)生了不同程度的變化，包括更換董事長和校長、增加學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)及修改章程。為進(jìn)一步了解學(xué)校內(nèi)部治理模式調(diào)整的過程、原因及其對學(xué)校發(fā)展的影響，筆者于兩年后重訪了所有被訪者和新增的學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)。兩輪共計進(jìn)行了48人（次）訪談。此外，研究梳理和分析了自20世紀(jì)80年代以來關(guān)于民辦高等教育發(fā)展和內(nèi)部治理的系列政策文件32份，包括國家教委1987年頒布的《關(guān)于社會力量辦學(xué)的若干暫行規(guī)定》，中共中央、國務(wù)院1997年頒布的《社會力量辦學(xué)條例》以及國務(wù)院2021年頒布的《民辦教育促進(jìn)法實施條例》等。個案比較研究的優(yōu)勢在于深入討論每一個具體的個案。研究選取的三所學(xué)校處于同一外部政策環(huán)境，有著不同的發(fā)展軌跡和治理模式，并處于不同的發(fā)展階段?？紤]到我國東部、西部和中部之間社會經(jīng)濟發(fā)展水平存在一定差異，三個個案學(xué)校并不能代表全國民辦高校的內(nèi)部治理情況。盡管如此，該研究有助于我們理解民辦高校內(nèi)部治理模式的多樣化及影響民辦高校內(nèi)部治理的因素。三、學(xué)校的創(chuàng)建和不同的發(fā)展階段（一）民辦高校的發(fā)展歷程20世紀(jì)90年代，全國不少地方涌現(xiàn)出公辦高校與校外機構(gòu)聯(lián)合舉辦的民辦二級學(xué)院。A學(xué)校的前身是公辦高校下設(shè)的民辦二級學(xué)院。受訪者表示：“此種形式的辦學(xué)，教育部門既沒說同意，也沒說不同意。我們認(rèn)為政府不表態(tài)就是默許，就開始做了?！?006年，教育部要求公辦高校停止舉辦民辦二級學(xué)院。A學(xué)校董事會合并了該公辦高校下屬的另外三所民辦學(xué)院，成立了獨立舉辦的民辦院校。B學(xué)校成立于1997年，也是公辦高校的二級學(xué)院，2003年設(shè)立獨立學(xué)院，2013年脫離母體高校。受訪者表示：“申報獨立學(xué)院時，董事會猶豫不決，因為看不清政策前景，院長堅決申報獨立學(xué)院；當(dāng)時觀望的很多學(xué)校很后悔，想看看情況再說，結(jié)果錯過了機會。”“政策出來時不抓緊，說不定很快就會調(diào)整，機會可能轉(zhuǎn)瞬即逝?！闭呤菍W(xué)校改革發(fā)展的重要推手，但學(xué)校對政策的解讀是學(xué)校是否實施改革的重要因素。C學(xué)校源于80年代初的農(nóng)村廣播電視學(xué)校，90年代初轉(zhuǎn)型為中等職業(yè)學(xué)校，培養(yǎng)進(jìn)入城市的農(nóng)村務(wù)工人員，2011年設(shè)立了高等職業(yè)技術(shù)學(xué)院。民辦高校在發(fā)展過程中經(jīng)歷了不同階段。一般情況下，作為法人機構(gòu)，學(xué)校在注冊為獨立法人前，通過多種形式的運行，在實踐中積累發(fā)展經(jīng)驗，研究把這一階段稱為學(xué)校的發(fā)展初期。學(xué)校作為獨立法人注冊備案，進(jìn)入穩(wěn)定發(fā)展階段，研究把這一階段稱為學(xué)校的運行期。（二）學(xué)校的內(nèi)部治理模式學(xué)校設(shè)立初期，舉辦者和學(xué)校的日常管理團(tuán)隊、內(nèi)部治理模式、學(xué)校未來的發(fā)展均處于不穩(wěn)定階段。在A學(xué)校，第一個舉辦者終止與公辦高校的合作后，公辦高校重新引進(jìn)舉辦者，重建學(xué)校的管理團(tuán)隊和內(nèi)部治理模式。B學(xué)校在成立的第二年，主要舉辦者撤回資本，現(xiàn)任舉辦者接管了學(xué)校的債權(quán)債務(wù)，重組董事會和校務(wù)委員會，直接管理學(xué)校的日常運行，并招聘了富有高等教育管理經(jīng)驗的校長，學(xué)?，F(xiàn)有內(nèi)部治理模式初具雛形。C學(xué)校在辦學(xué)初期由8名個體法人分別出資，舉辦者的辦學(xué)思想不統(tǒng)一，學(xué)校一度面臨關(guān)閉的風(fēng)險，而后學(xué)校的現(xiàn)任舉辦者即董事長購買了其他7名出資者的股份，成為單一舉辦者，并直接負(fù)責(zé)學(xué)校的日常運行。變化和不穩(wěn)定是學(xué)校發(fā)展初期內(nèi)部治理模式的主要特征。學(xué)校成立之時，民辦高等教育處于發(fā)展初期，行業(yè)發(fā)展無既有經(jīng)驗可循，學(xué)校面臨的外部政策環(huán)境不穩(wěn)定。學(xué)校發(fā)展的不確定性及不同利益主體的利益訴求，都可能影響舉辦者對學(xué)校發(fā)展的信心。在此階段，舉辦者、學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)以及內(nèi)部治理模式出現(xiàn)調(diào)整的可能性比較大。（三）運營期間1.學(xué)校治理模式的穩(wěn)定性學(xué)校經(jīng)歷了發(fā)展初期的調(diào)整后，可分為穩(wěn)定發(fā)展和鞏固調(diào)整兩個時期。在穩(wěn)定發(fā)展階段，學(xué)校規(guī)模不斷擴大。在A學(xué)校，學(xué)生人數(shù)從2009年的2000人增加到2015年的15000人。董事會與管理團(tuán)隊間分工明確：董事會由舉辦者及其任命的代表組成，董事會成員不參加學(xué)校的日常管理；管理團(tuán)隊執(zhí)行董事會的決議，對董事會負(fù)責(zé)。舉辦者與管理團(tuán)隊在工作中不斷增進(jìn)了解，建立了良好的互動關(guān)系，學(xué)校治理模式趨于穩(wěn)定。在B學(xué)校，學(xué)生人數(shù)從2004年的2000人增加到2015年的24000人，學(xué)校董事會、校務(wù)委員會和黨委高度整合，董事長由舉辦者擔(dān)任，直接參與學(xué)校的日常管理，和校長形成了學(xué)校日常運行的最高決策層。在C學(xué)校，學(xué)生人數(shù)由2011年的700人增加到2014年的3400人，學(xué)校黨委書記由舉辦者擔(dān)任，負(fù)責(zé)學(xué)校的日常管理。在穩(wěn)定發(fā)展階段，學(xué)校的辦學(xué)規(guī)模迅速擴大，穩(wěn)定和發(fā)展是這一階段學(xué)校內(nèi)部治理的基本特征?？傮w上，這一階段的治理模式受學(xué)校發(fā)展初期治理模式的影響較大。由熟悉高等教育管理的團(tuán)隊負(fù)責(zé)學(xué)校運行，出資主體與管理團(tuán)隊間良性互動，對于學(xué)校這一階段的發(fā)展較為重要。2.民辦高校內(nèi)部治理模式的變化隨著學(xué)校的發(fā)展，學(xué)生和教職工規(guī)模不斷擴大，學(xué)校內(nèi)部治理過程中的矛盾逐漸凸顯，內(nèi)部治理模式進(jìn)入新一輪的調(diào)整階段，以應(yīng)對新的挑戰(zhàn)。常見的方式包括調(diào)整董事會和管理團(tuán)隊的職責(zé)和權(quán)利、增加董事會和管理團(tuán)隊成員以及修訂章程等。這一階段，A學(xué)校成立了新一屆董事會。學(xué)校的發(fā)展經(jīng)驗證明了既有內(nèi)部治理模式的優(yōu)勢。新一屆董事會在保留既有治理模式的基礎(chǔ)上，增設(shè)了獨立外部成員，修訂了學(xué)校章程，細(xì)化了董事會和管理團(tuán)隊的分工，并授予管理團(tuán)隊更多的獨立自主權(quán)。B學(xué)校脫離母體學(xué)校，轉(zhuǎn)設(shè)為獨立舉辦的民辦高校后，董事會不再設(shè)立代表公辦高校的成員，但增聘了兩名富有高等教育管理經(jīng)驗的成員，并提拔了兩名中層干部擔(dān)任學(xué)校的副校長。C學(xué)校的舉辦者在辦學(xué)實踐中認(rèn)識到家族治理模式的不足，調(diào)整了董事會的成員結(jié)構(gòu)，包括董事會的家族成員退出董事會、董事會設(shè)立校長和教職工代表席位；董事長退出學(xué)校的日常管理，并聘任了富有高等教育管理經(jīng)驗的校長，授權(quán)其組建專業(yè)管理團(tuán)隊。基于既有模式的調(diào)整是這一階段內(nèi)部治理呈現(xiàn)出的基本特征。如表5所示，通常情況下，民辦高校的內(nèi)部治理模式呈現(xiàn)出動態(tài)調(diào)整的過程。這一過程中，每一階段的模式與前一階段緊密相連。全面的調(diào)整常見于大學(xué)的發(fā)展初期；隨著學(xué)校的發(fā)展，調(diào)整速度放緩，呈現(xiàn)出漸進(jìn)式調(diào)整的模式。受不斷變化的內(nèi)外部環(huán)境影響，學(xué)校處于不同發(fā)展階段的時間長短也不同。內(nèi)部治理模式受組織發(fā)展生命周期的影響，當(dāng)既有模式不適應(yīng)組織發(fā)展需求時，治理模式將發(fā)生變化四、學(xué)校的內(nèi)部治理模式第一，舉辦者的辦學(xué)目的影響著學(xué)校的內(nèi)部治理模式。受訪者指出：“舉辦者可能希望獲得經(jīng)濟回報，可能希望獲得社會聲譽和認(rèn)可，或可能只是想為社會做點貢獻(xiàn)，或者兼而有之?！比绻e辦者的辦學(xué)目的是快速獲得經(jīng)濟回報，學(xué)校內(nèi)部治理模式圍繞這一辦學(xué)目的設(shè)置的可能性較大。例如，舉辦者可以直接參與日常管理，減少教職工人員數(shù)量，盡可能地降低辦學(xué)成本。如果舉辦者認(rèn)識到通過辦學(xué)獲得經(jīng)濟回報是一個長期過程，學(xué)校將更有可能建立長期發(fā)展戰(zhàn)略，聘任專業(yè)的管理團(tuán)隊，推動學(xué)校的長期可持續(xù)發(fā)展。第二，舉辦者的數(shù)量影響著大學(xué)的內(nèi)部治理模式。如果學(xué)校有多名舉辦者，或舉辦者由個人和機構(gòu)組成，舉辦者間需要建立清晰的責(zé)權(quán)利分配機制。董事會內(nèi)部以及董事會與學(xué)校管理團(tuán)隊之間在日常管理過程中清晰的責(zé)任和權(quán)利分配機制，可以增強舉辦者出資辦學(xué)的信心。此種情況下，如果舉辦者本身不具備參與日常管理的條件，比如缺乏高等教育管理經(jīng)驗或高等教育行業(yè)的從業(yè)背景，舉辦者可能聘請專業(yè)的管理團(tuán)隊負(fù)責(zé)學(xué)校的日常運行管理。第三，舉辦者或董事長是否直接參與大學(xué)日常管理，影響著學(xué)校的內(nèi)部治理模式。當(dāng)舉辦者具有高等教育領(lǐng)域的工作經(jīng)驗，或有充足的時間和精力時，參與學(xué)校日常管理的可能性較大。例如，在A學(xué)校，舉辦者工作于不同城市，忙于不同事務(wù)；B學(xué)校的舉辦者有豐富的辦學(xué)經(jīng)驗，熟悉行業(yè)發(fā)展動態(tài)；C學(xué)校的舉辦者有豐富的職業(yè)教育管理經(jīng)驗。受訪者表示：“舉辦者在非教育行業(yè)有企業(yè)，規(guī)模很大，無暇顧及學(xué)校的管理，聘請專業(yè)團(tuán)隊是最有效的方法”；“舉辦者在職業(yè)教育方面有經(jīng)驗，也希望降低辦學(xué)成本，學(xué)校沒有聘任專門的管理團(tuán)隊”。如果舉辦者參與學(xué)校的日常管理，舉辦者成為學(xué)校決策和日常管理的權(quán)力中心的可能性較大，從而直接影響著學(xué)校的治理模式。五、對學(xué)校發(fā)展的影響第一，校長的專業(yè)能力影響著學(xué)校的治理模式。一般情況下，學(xué)校日常管理中，校長有足夠的話語權(quán)，通過系列決策影響著學(xué)校發(fā)展。A學(xué)校受訪者表示：“重大決定校領(lǐng)導(dǎo)要統(tǒng)一意見，決策在執(zhí)行過程中遇到抵制時，校長的態(tài)度和能力直接影響著決策推行的進(jìn)度”；“校長行政能力強，對學(xué)院當(dāng)前和未來的發(fā)展有很多想法”；“校長是董事會成員，董事會的決策校長都參與”。B學(xué)校受訪者表示：“校長內(nèi)心很強大，他在學(xué)校發(fā)展過程中發(fā)揮了決定性的作用”；“此前的幾次爭議，校長都堅持自己的觀點并說服大家采取了他的觀點，從學(xué)校的發(fā)展情況看，他的堅持是對的”。C學(xué)校在發(fā)展初期沒有聘任專業(yè)的全職校長，受訪者表示：“我們對學(xué)校的發(fā)展方向、如何辦大學(xué)比較困惑，艱難地運行了幾年，大家都認(rèn)識到必須請懂行的校長”；“學(xué)校需要一個經(jīng)驗豐富的校長，帶來好的發(fā)展理念和管理方法，建立專業(yè)的管理團(tuán)隊”。作為學(xué)校日常運行的負(fù)責(zé)人，校長的話語權(quán)和專業(yè)能力對學(xué)校的發(fā)展發(fā)揮著重要影響。第二，舉辦者對校領(lǐng)導(dǎo)的認(rèn)同度影響著學(xué)校的治理模式。董事會和校長的溝通交流在民辦高校內(nèi)部治理中發(fā)揮著重要作用。好的治理模式要求董事會、校長和學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)間相互尊重和信任第三，成就感和動機影響著學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)的工作積極性。A學(xué)校受訪者表示：“我們?nèi)绻槐M心盡責(zé)做好工作，就是對學(xué)生不負(fù)責(zé)”；“看到學(xué)校一批既懂專業(yè)又懂管理的中層干部成長起來，他們可以去影響更多的老師，很有成就感”。B學(xué)校受訪者表示：“我過去20年的時光都在學(xué)校，為學(xué)校的發(fā)展盡力了”；“過去這些年，我的個人發(fā)展和學(xué)校的發(fā)展早已融為一體”。C學(xué)校受訪者表示：“盡最大努力服務(wù)于學(xué)生和學(xué)校，這是對一名教育工作者的基本要求”；“我大學(xué)畢業(yè)后的幾十年都在這個校園里，對這里的一草一木充滿了感情”。學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)在工作中體現(xiàn)了極強的責(zé)任感，服務(wù)學(xué)校發(fā)展的同時，也實現(xiàn)了自我價值。六、關(guān)于政治建議（一）強化黨組織在民辦學(xué)校的領(lǐng)導(dǎo)核研究表明，學(xué)校黨組織通過發(fā)揮政治核心作用，確保了民辦高校的社會主義辦學(xué)方向。尤其在宣傳和執(zhí)行黨的路線、方針、政策，全面領(lǐng)導(dǎo)學(xué)校黨建、思政和德育工作，以及化解管理人員間的矛盾等方面，黨組織發(fā)揮了重要作用。研究發(fā)現(xiàn)，在監(jiān)督學(xué)校堅持教育公益性原則、依法治教、規(guī)范辦學(xué)等方面，需要進(jìn)一步加強黨組織的作用。2017年印發(fā)的《關(guān)于加強民辦學(xué)校黨的建設(shè)工作的意見（試行）》指出：“要建立健全黨組織參與決策和監(jiān)督的機制，保證黨組織在重大事項決策、監(jiān)督、執(zhí)行各環(huán)節(jié)有效發(fā)揮作用”；“民辦學(xué)校黨組織書記應(yīng)通過法定程序進(jìn)入學(xué)校董（理）事會”。民辦教育進(jìn)入分類登記管理時代后，民辦高校需進(jìn)一步發(fā)揮黨委的政治核心作用，確保民辦高校始終堅持社會主義辦學(xué)方向和教育公益性原則。近年來，浙江、湖南、黑龍江等多省市，由省委統(tǒng)一組織選拔，向民辦高校派駐黨委書記，切實加大黨組織的建設(shè)力度。一方面，在辦學(xué)過程中，民辦高校的舉辦者應(yīng)進(jìn)一步為黨建工作提供充足條件，充分落實黨組織負(fù)責(zé)人進(jìn)入學(xué)校的決策機構(gòu)和監(jiān)督機構(gòu)，確保黨組織在重大事項決策、監(jiān)督、執(zhí)行各環(huán)節(jié)發(fā)揮作用。另一方面，需要通過學(xué)習(xí)、培訓(xùn)等方式，不斷提高民辦高校黨組織負(fù)責(zé)人和干部的能力，以應(yīng)對分類管理后，民辦高校在發(fā)展過程中遇到的新問題和新挑戰(zhàn)。（二）基于文件的監(jiān)督，完善民辦高校章程的功能本研究中，部分受訪者強調(diào)了章程的重要性；另一部分受訪者認(rèn)為章程在學(xué)校日常運行中并未完全發(fā)揮作用。依法治校是民辦高校內(nèi)部治理的基本要求。章程是指導(dǎo)民辦高校內(nèi)部治理的綱領(lǐng)性文件，既是學(xué)校內(nèi)部治理的準(zhǔn)則，也是處理學(xué)校與政府、社會等外部利益相關(guān)者關(guān)系的依據(jù)?！秾嵤l例》強調(diào)：“民辦學(xué)校應(yīng)當(dāng)將章程向社會公示，修訂章程應(yīng)當(dāng)事先公告，征求利益相關(guān)方意見?！碑?dāng)前，民辦高校都建立了章程，也通過章程明確了不同治理主體和利益相關(guān)者的責(zé)權(quán)利關(guān)系。但是，章程在實踐中的內(nèi)涵和功能需要進(jìn)一步完善，提升依法治校水平，切實發(fā)揮章程的法律效力和權(quán)威性，并據(jù)此規(guī)范和約束各方權(quán)力主體的行為。同時，學(xué)校內(nèi)部的日常運行中，需要建立與章程相適應(yīng)的配套制度體系，并健全和落實章程實施的監(jiān)督及問責(zé)機制，確保章程落地生效。（三）以科學(xué)的制度規(guī)范參與公司治理《實施條例》指出，民辦學(xué)校需定期召開董事會會議，所有重大事項表決須征得三分之二以上董事同意。這對民辦高校決策機構(gòu)的議事程序提出了具體要求。民辦高校需要尊重教育發(fā)展規(guī)律，兼顧各方利益主體的權(quán)利，健全學(xué)校的決策機構(gòu)設(shè)置，明確董事會的責(zé)任和權(quán)利，完善董事會運行的制度規(guī)范，建立有效的運行監(jiān)督機制和科