國(guó)家權(quán)力與政府規(guī)模

國(guó)家權(quán)力與政府規(guī)模

關(guān)鍵詞:政府規(guī)模/行政管理體制/改革

內(nèi)容提要:中國(guó)政府的規(guī)模是龐大的，原因在于其復(fù)雜的無所不包的職能和缺乏制約的行政權(quán)力。龐大的政府規(guī)模既造成了沉重的財(cái)政負(fù)擔(dān)，也是人民群眾對(duì)政府不滿的原因之一，而要保持合適的讓人民滿意的政府規(guī)模，就要進(jìn)行必要的行政管理體制和更加深入的政治體制的改革，限制和約束黨政機(jī)構(gòu)的權(quán)力。

一

政府規(guī)模是個(gè)形象卻又模糊的概念，主要應(yīng)該指政府機(jī)構(gòu)的數(shù)量、政府組成人員即官員的數(shù)量、政府運(yùn)行的成本等。政府的規(guī)模由很多因素決定，比如國(guó)土的面積、人口的數(shù)量、國(guó)家的政治傳統(tǒng)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展的程度、社會(huì)的組織程度等，但政府的職能和權(quán)力范圍以及政府的執(zhí)政能力還是其中最重要的因素。

從本質(zhì)上說，政府的規(guī)模問題體現(xiàn)了國(guó)家與社會(huì)、政府與民眾的關(guān)系，這從國(guó)家產(chǎn)生以來就是一直存在的，孟子的一些思考揭示了這一點(diǎn)。

孟子善于講故事來諷喻君王，大概是因?yàn)榫鮽儾豢赡芾斫?、也因?yàn)樗麄冞^于急功近利沒時(shí)間理解那些深?yuàn)W的治國(guó)之道，只能用通俗的方法啟發(fā)他們。在孟子看來，政府規(guī)模的大與小是個(gè)很辨證的問題，它不取決于政府規(guī)模本身，而是取決于政府的職能或者目的，取決于政府和百姓的關(guān)系。

孟子到開封去見梁惠王，王正在新修的池塘邊看著鳥獸玩樂，他問孟子："賢明的君主也會(huì)這么快樂嗎？"孟子說："君主賢明之后才有快樂，那些昏君即使有了這些設(shè)施也不會(huì)快樂。比如周文王能夠與民同樂，所以他快樂，百姓也愿意幫助他修舞臺(tái)，修池塘，因?yàn)檫@些設(shè)施百姓也可以享受。而夏桀獨(dú)自享受，獨(dú)自玩樂，百姓恨他說，你哪天死了，我和你一起死吧。你想老百姓恨他都到了想和他一起死的地步了，他雖然有池塘舞臺(tái)和鳥獸，還能自己享受多久呢？"[1]

這個(gè)故事說明當(dāng)時(shí)的中國(guó)社會(huì)正在經(jīng)歷巨大的變化-從"天下為公"向"天下為家"過渡，這是一個(gè)國(guó)家逐漸成長(zhǎng)的時(shí)期，國(guó)家作為組織和管理社會(huì)經(jīng)濟(jì)的政治力量正在從社會(huì)中分化并獨(dú)立出來，漸漸居于社會(huì)之上。在周文王時(shí)期還是"山林藪澤之利所以與民共也"，說明政府的權(quán)力還是很有限的，其獨(dú)自占有的公共資源并不多。但到了春秋的時(shí)代，政府開始以強(qiáng)制力把一部分公共物品占為己有，在激烈的國(guó)家間競(jìng)爭(zhēng)的政治格局下，為了生存和發(fā)展以及兼并的目的，國(guó)家的權(quán)力急劇擴(kuò)張，以便取得更多的資源來擴(kuò)充軍隊(duì)，進(jìn)行戰(zhàn)爭(zhēng)，這樣，政府開始與民爭(zhēng)利，統(tǒng)治者和被統(tǒng)治者的矛盾就不可避免地出現(xiàn)了。

孟子的意思是說政府可以使用民力建設(shè)其設(shè)施，但這些設(shè)施不能被政府官員獨(dú)自享用，只有百姓也能夠從這些設(shè)施里得到快樂，政府的統(tǒng)治才能長(zhǎng)久，官員和帝王的快樂才是可持續(xù)的。進(jìn)一步說，政府是依靠百姓的稅收和力量建立起來的，應(yīng)該是公共產(chǎn)品，百姓也有消費(fèi)它的權(quán)利，如果政府壟斷了這些公共產(chǎn)品，甚至把公共產(chǎn)品變成了自己的特權(quán)，就會(huì)招來百姓的怨恨，它的統(tǒng)治壽命就不會(huì)長(zhǎng)久。

如果說這個(gè)故事還有點(diǎn)虛的話，那么下一個(gè)故事在說明政府的規(guī)模方面就很具體了。孟子又到山東去見齊宣王。宣王問："聽說周文王有個(gè)很大的獵場(chǎng)，方圓七十多里，

有這回事嗎？"孟子說："有啊，史料上有記載。"宣王說："那規(guī)模也太大了吧？"孟子說："老百姓還認(rèn)為小呢！"宣王不理解了："我的那個(gè)獵場(chǎng)才方圓四十里，百姓就認(rèn)為太大了，怎么回事呢？"孟子解釋說："文王的獵場(chǎng)方圓是七十里，但百姓割草的打獵的都可以去，和百姓一起使用，百姓當(dāng)然認(rèn)為它小了。但聽說你的獵場(chǎng)就不這樣，誰殺了里面的麋鹿，就如同犯了殺人罪，這方圓四十里對(duì)百姓來說就和陷阱差不多了，百姓認(rèn)為它太大了，不也是應(yīng)該的嗎？"[2]

這里的道理是淺顯而又深刻的：政府的職能和目的是為百姓謀利益，政府的權(quán)力如果是名副其實(shí)的公共權(quán)力，為民服務(wù)而不是與民爭(zhēng)利，它的規(guī)模再大，百姓也認(rèn)為小，因?yàn)檫€不能為百姓提供滿意的服務(wù)和完善的公共產(chǎn)品。反之，政府的目的如果是為了自身的特殊利益，為了少數(shù)人的奢侈享受，政權(quán)的權(quán)力被攫取成了一部分人謀取私利的工具，那政府的規(guī)模越大對(duì)百姓的傷害就越大，它再小，百姓也認(rèn)為它大。

孟子的政府與民同樂才能長(zhǎng)治久安的政治思想在那個(gè)時(shí)代是不合時(shí)宜的---在那個(gè)群雄爭(zhēng)霸、你死我活的年代，君主們需要的是盡快富國(guó)強(qiáng)兵以便生存和兼并的策略，是實(shí)用主義和功利主義的，要盡快見效的，而孟子的思想不可能很快見到實(shí)效，君主們?cè)诩ち业膰?guó)際競(jìng)爭(zhēng)中等不起，所以他的思想也沒人采納。適應(yīng)那個(gè)年代思想的是以商鞅和韓非子為代表的法家思想---最實(shí)用的富國(guó)強(qiáng)兵的方法，獎(jiǎng)罰為主，功利至上，秦國(guó)最先進(jìn)行這樣的改革，也最先強(qiáng)大起來，終于完成了霸業(yè)。但秦把法家的思想推到了極端，百姓成了國(guó)家權(quán)力任意侵凌魚肉的對(duì)象，如賈誼所說："商君遺禮義，棄仁恩，并心于進(jìn)取，行之二歲，秦俗日敗。。。。秦王置天下于法令刑罰，德澤無一有，而怨毒盈于世，下憎惡之如仇讎，禍幾及身，子孫誅絕，此天下之所共見也。"[3]

這說明，孟子的思想雖然不適合戰(zhàn)國(guó)時(shí)代，但對(duì)統(tǒng)一以后的大國(guó)的長(zhǎng)期統(tǒng)治卻是有意義的-國(guó)家與社會(huì)、政府和民眾的關(guān)系應(yīng)該保持適當(dāng)?shù)慕缦藓捅匾钠胶?，超?qiáng)大的國(guó)家機(jī)器和政府規(guī)模勢(shì)必破壞這種平衡，阻礙社會(huì)的發(fā)展進(jìn)步。儒家的所謂"仁政"，無非是勸告君主在沒有外在權(quán)力制約的條件下，自覺地收斂和限制權(quán)力，施惠于民，但能夠成功地用儒家的觀念約束自己和整個(gè)官僚機(jī)構(gòu)的欲望的好皇帝太少了。一般在新建王朝的初期，政府的權(quán)力和規(guī)模還是比較適當(dāng)?shù)?，能夠與民休息，促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，但到了王朝末期，一切約束都廢弛了，中國(guó)歷史上那些不斷擴(kuò)大政府的規(guī)模，不知節(jié)制地濫用自己權(quán)力的朝代都不能逃脫迅速腐敗以至滅亡的宿命。如果按照奧爾森的國(guó)家理論，把那些處于動(dòng)蕩不安、激烈競(jìng)爭(zhēng)中的小國(guó)稱為"流寇"而把統(tǒng)一后的大帝國(guó)稱為"坐寇"的話，那些眼光長(zhǎng)遠(yuǎn)的統(tǒng)治者就應(yīng)該放棄侵漁百姓的短期行為，而應(yīng)該保護(hù)臣民的財(cái)產(chǎn)，不斷擴(kuò)大"共容利益"，把"破壞性權(quán)力"轉(zhuǎn)變?yōu)?建設(shè)性權(quán)力"，才能保證國(guó)家的長(zhǎng)期繁榮。[4]否則，政府的規(guī)模沒有限度地?cái)U(kuò)大，政府運(yùn)行的成本日漸高昂，政府的權(quán)力無限膨脹，社會(huì)和個(gè)人的權(quán)利必然受到抑制，國(guó)家與社會(huì)失去了應(yīng)有的平衡，社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展停滯，國(guó)家走向崩潰。

二

對(duì)于當(dāng)代中國(guó)政府的規(guī)模究竟有多大，還沒有一個(gè)準(zhǔn)確的令人信服的數(shù)字。但我們可以根據(jù)孟子的思想來比較一下中國(guó)和美國(guó)的政府規(guī)模的大小以及百姓的感受。

1998年，中國(guó)政府的行政官員有800萬人，按照人口比例推算，官民之比為1000：6，即每千人有6名政府官員。而美國(guó)的官民之比則遠(yuǎn)高于中國(guó)，大約為1000：12，即同樣規(guī)模的人口，美國(guó)政府的規(guī)模是中國(guó)的一倍。[5]

到了2003年，美國(guó)聯(lián)邦政府的雇員269萬，占總?cè)丝诒壤坏?%，而同期中國(guó)中央國(guó)家機(jī)關(guān)有公務(wù)員近48萬，占全國(guó)人口總數(shù)的比例僅為%，仍然大大少于美國(guó)的政府規(guī)模。[6]

這樣看來，不能說中國(guó)政府的規(guī)模大，為什么我們卻覺得它大呢？原因就在于，政府沒有做到孟子說的"與民同樂"，政府的規(guī)模與它所提供的服務(wù)不成比例。美國(guó)政府的規(guī)模大，人員多，但主要的功能都是服務(wù)，是決策的執(zhí)行機(jī)構(gòu)，權(quán)力是有限的，盡管如此，美國(guó)傳統(tǒng)的對(duì)政府警惕和敵意的觀念下還認(rèn)為它大。中國(guó)政府的權(quán)力范圍幾乎是無限的，政府職能主要是管制，而不是服務(wù)。

政府規(guī)模的擴(kuò)大意味著政府機(jī)構(gòu)的擴(kuò)充、政府官員的膨脹、政府權(quán)力的擴(kuò)大以及財(cái)政收入的增加，如果政府在這些方面的增長(zhǎng)和涉及國(guó)民福利、教育、醫(yī)療、就業(yè)等方面民生的增長(zhǎng)是同步的話，百姓就不會(huì)認(rèn)為政府規(guī)模大，還會(huì)認(rèn)為它小。反之，如果政府規(guī)模的擴(kuò)充大部分是為了滿足少數(shù)特殊利益的掌權(quán)者---譬如全國(guó)各地那些競(jìng)相拔地而起的豪華政府辦公大樓----而不是為了大多數(shù)人民的利益，它即使不擴(kuò)充規(guī)模，人民也認(rèn)為它大。

近年來，媒體津津樂道于政府稅收和財(cái)政收入的連年增加，似乎成了政績(jī)的象征，但看看政府的巨額財(cái)政收入都干了什么，就知道人民為什么感覺政府大了。

1998年，中國(guó)政府的財(cái)政收入約為1萬億元，到2006年，則增加到4萬億元，是1998年的4倍。

這么多的錢都來自百姓的納稅，都用到哪里去了呢？大部分不是用于民生的改善，而是用在政府自身：據(jù)統(tǒng)計(jì)，改革開放近30年來，中國(guó)政府的行政費(fèi)支出增長(zhǎng)了近90倍。在1978年，行政管理費(fèi)用占財(cái)政支出總額的比重僅為%，到了2004年，這一比重就增加到%，而同期美國(guó)的這項(xiàng)支出的數(shù)字僅為%。再看民生方面的支出，2004年，中國(guó)政府財(cái)政預(yù)算中的公共服務(wù)及社會(huì)管理支出，我國(guó)為25%，美國(guó)為75%。更有學(xué)者指出，中國(guó)政府的財(cái)政收入中基本民生方面的投入占GDP的比例，在全世界排名倒數(shù)第一。[7]

從稅收占國(guó)民收入的比例來看，中國(guó)要遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于美國(guó)。2007年，國(guó)家財(cái)政稅收猛增了31%，達(dá)到萬億元，占GDP的21%，而2007年美國(guó)聯(lián)邦政府的財(cái)政稅收為萬億美元，占GDP的18%[8]。從這個(gè)角度看，中國(guó)政府的規(guī)模自然遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于美國(guó)，它的稅收汲取能力也是一流的。

因此，2005年，《福布斯》雜志把中國(guó)列為世界上稅率第二高的國(guó)家，而2007年在該雜志發(fā)布的"全球稅負(fù)痛苦指數(shù)"排行榜上，中國(guó)名列世界第三。[9]

差別是巨大的，一方面是稅收和財(cái)政收入的暴漲，一方面是民生方面的支出全世界倒數(shù)第一。政府越來越富裕，控制的資源越來越多，權(quán)力越來越大，民眾的福利和收益卻呈現(xiàn)相反的走勢(shì)。其原因自然在于政府的權(quán)力沒有人民的實(shí)質(zhì)性制約，政府可以自己設(shè)立機(jī)構(gòu)，自行增加人員，自行決定稅收，這樣大的權(quán)力，政府的規(guī)模能不膨脹嗎？看來，要控制政府的規(guī)模，就必須對(duì)目前的財(cái)政體制進(jìn)行必要的改革，財(cái)政的支出大權(quán)不能掌握在政府手里，而應(yīng)該由人大來決定財(cái)政收入的投資走向和分配結(jié)構(gòu)，政府充當(dāng)執(zhí)行的角色，而不能集決策和執(zhí)行的大權(quán)于一身。這是體現(xiàn)政府的公平正義的重要制度安排。

三

進(jìn)一步說，政府管制太多，服務(wù)太少，也讓人民感覺到政府的大，并因此產(chǎn)生不滿。對(duì)那些社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、文化等領(lǐng)域可以交給法律交給社會(huì)自主經(jīng)營(yíng)的事業(yè)政府管制過多、過細(xì)、過嚴(yán)，政府嚴(yán)重越位，而在那些教育、醫(yī)療、衛(wèi)生、環(huán)境、法治、公平等領(lǐng)域本來應(yīng)該由政府管理的領(lǐng)域卻又缺乏有效的到位的管理，出現(xiàn)嚴(yán)重的缺位。這種現(xiàn)象在日常生活里司空見慣，而在突發(fā)事件或者自然災(zāi)害來臨的時(shí)候更加顯得政府應(yīng)付的被動(dòng)和處理措施方面的捉襟見肘，2003年的非典和2008年的雪災(zāi)當(dāng)中都暴露出政府工作中的諸多弊端和漏洞。

這里的關(guān)鍵問題還是政府的職能---和西方國(guó)家政府相比，中國(guó)政府的職能相當(dāng)復(fù)雜且分工模糊，這既有歷史傳統(tǒng)的遺留，也有現(xiàn)實(shí)因素的影響。歷史上，中國(guó)政府就是全能型的政府，政府與社會(huì)、經(jīng)濟(jì)之間沒有明確的權(quán)限劃分，政府的權(quán)力無遠(yuǎn)弗屆，無所不包。新中國(guó)的政府不可能擺脫這一幾千年政治傳統(tǒng)的約束。而在中國(guó)共產(chǎn)黨又革命黨轉(zhuǎn)型為執(zhí)政黨的過程中，黨組織進(jìn)入各級(jí)政權(quán)系統(tǒng)，形成獨(dú)特的黨政合一的政府體制，不但如此，黨的權(quán)力還深入了社會(huì)和經(jīng)濟(jì)組織的各個(gè)層面和環(huán)節(jié)，掌握了主要的權(quán)利，這樣，黨、政府、社會(huì)、經(jīng)濟(jì)之間就形成一種混雜的相互滲透相互疊加的架構(gòu)，你中有我，我中有你，職能交叉，相互之間的角色獨(dú)立性模糊和淡化了，形成一種以黨政為主的整體性和板快性的社會(huì)政治結(jié)構(gòu)，其具體的社會(huì)實(shí)現(xiàn)形態(tài)則是單位制，政府的公共職能被分解到行政、事業(yè)、企業(yè)等單位，無法統(tǒng)一，自然造成政府的公共服務(wù)能力和執(zhí)政能力的低下。而另一方面，政府又因?yàn)檫M(jìn)入了社會(huì)和經(jīng)濟(jì)組織，掌握了本來不屬于政府的權(quán)利，也造成社會(huì)和經(jīng)濟(jì)組織自身發(fā)育不良。

在這樣一種復(fù)雜的政治社會(huì)結(jié)構(gòu)沒有根本改變的前提下，改革開放和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的飛速發(fā)展帶來了前所未有的社會(huì)經(jīng)濟(jì)問題，要求政府去管理和協(xié)調(diào)，政府的規(guī)模也隨之不斷擴(kuò)充，但又不能滿足人民群眾的需要，形成政府規(guī)模不斷擴(kuò)大和人民群眾日益對(duì)政府不滿的矛盾。

從這個(gè)角度看，要解決政府規(guī)模的問題，僅僅進(jìn)行政府機(jī)構(gòu)四

政府規(guī)模的不斷膨脹，起碼帶來兩個(gè)后果：一是行政成本的高昂，一是對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的壓制。

九三學(xué)社最近提供了一組數(shù)據(jù)：我國(guó)的行政成本高出世界平均水平25%，當(dāng)前吃財(cái)政飯的總?cè)藬?shù)已達(dá)4000多萬人，還有500多萬人依賴于政府的權(quán)力實(shí)行自收自支，相當(dāng)于二十多人就有一個(gè)是吃財(cái)政飯的，目前約有350萬輛以上的公車，包括司勤人員在內(nèi)年耗用人民幣3000億元。[10]

這個(gè)數(shù)字從一個(gè)側(cè)面解釋了為什么近年來公務(wù)員招考越演越烈，成為青年人就業(yè)的最佳選擇。一旦進(jìn)入了公務(wù)員隊(duì)伍不但收入穩(wěn)定，還意味著大量的優(yōu)厚福利和各種額外的待遇、好處，還不必說權(quán)力本身帶來的租金收益，人們趨之若騖是自然的。

政府規(guī)模的擴(kuò)張帶來權(quán)力的擴(kuò)張，一系列的審批和收費(fèi)窒息了個(gè)人的創(chuàng)造力、企業(yè)的發(fā)展和經(jīng)濟(jì)的活力。

據(jù)前審計(jì)署長(zhǎng)李金華披露，目前中央國(guó)家機(jī)關(guān)31個(gè)部門有5000多個(gè)下屬單位160多萬人，資產(chǎn)總額4500億，讓人吃驚和感到諷刺的是這些單位的三分之一竟然都是1998年那次聲勢(shì)浩大的號(hào)稱政府機(jī)構(gòu)砍一半的機(jī)構(gòu)改革之后成立的。那些應(yīng)該剝離出去的審批、監(jiān)督、管理職能并沒有真的消失，而是交給了部位的兒子或者孫子單位，照樣行使，照常收費(fèi)。[11]

多如牛毛的審批和收費(fèi)使得創(chuàng)業(yè)者步履唯堅(jiān)，望而卻步，沒有個(gè)人創(chuàng)造力的發(fā)揮和企業(yè)的自由，就沒有了經(jīng)濟(jì)發(fā)展的動(dòng)力，失業(yè)和經(jīng)濟(jì)蕭條是必然的結(jié)果。喊了很多年的政府轉(zhuǎn)型并沒有實(shí)現(xiàn)，政府依然使用計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的手段和行政命令的方式細(xì)致入微地管制著社會(huì)和經(jīng)濟(jì)，向服務(wù)型政府的過渡將是十分艱難的。在主流輿論宣揚(yáng)中國(guó)已經(jīng)超越了印度的同時(shí)，國(guó)際社會(huì)的另一種聲音則認(rèn)為，中國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展雖然速度驚人，但在經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型方面卻落在了印度的后面，德國(guó)的貝塔斯曼基金會(huì)一份最新的研究報(bào)告在對(duì)125個(gè)國(guó)家和地區(qū)的資料匯總之后認(rèn)為，印度在經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型和政治決策方面走到了中國(guó)前邊，印度在這份研究報(bào)告中排名第25,而中國(guó)僅僅被排在了第85的位置上。[12]

五

在一定意義上說，政府的規(guī)模和政府的權(quán)力成正比例，政府的權(quán)力越大，其規(guī)模必然就大，所以，政府的規(guī)模的大小最終取決于政府的權(quán)力的大小。如果政府不能完成從全能型的管制型的政府向有限責(zé)任的服務(wù)型政府的轉(zhuǎn)變，就會(huì)成為實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展和建設(shè)小康社會(huì)的制度性障礙，而沒有對(duì)政府權(quán)力的真正制約，就不能完成政府職能的轉(zhuǎn)換，限制政府的規(guī)模。所以，十七大提出的行政管理體制改革的目標(biāo)任重而道遠(yuǎn)，如果沒有政治體制其他部門如人大制度、黨政關(guān)系制度、選舉制度、稅收制度、財(cái)政制度等方面的重大的突破和配合，政府本身的自我革命難以達(dá)到目的?？紤]到中國(guó)悠久的政治傳統(tǒng)的現(xiàn)實(shí)復(fù)雜的政治條件，要在短期內(nèi)完成行政管理體制的任務(wù)是困難的，也是不客觀的，但在現(xiàn)有的政治格局下，還是應(yīng)該、也可以在權(quán)力的制約方面有所突破，比如：把政府機(jī)構(gòu)改革方案制訂的權(quán)力、設(shè)立政府機(jī)構(gòu)及其編制的權(quán)力、征稅的權(quán)力從政府剝離出來，交給人大。

孟子說："民為貴，社稷次之，君為輕。"[13]要保持一