農(nóng)村居民宅基地現(xiàn)狀分析與建議-世界銀行項(xiàng)目-研究簡(jiǎn)報(bào)-jb06-15

IAE世界銀行“中國(guó)農(nóng)業(yè)政策實(shí)驗(yàn)室”項(xiàng)目IAE中國(guó)農(nóng)業(yè)科學(xué)院農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)與發(fā)展研究所InstituteofAgriculturalEconomicsChineseAcademyofAgriculturalSciencesInstituteofAgriculturalEconomicsChineseAcademyofAgriculturalSciences2006年第15期（總第157期）2006年9月20日農(nóng)村居民宅基地現(xiàn)狀分析與建議劉劍/yanjiudt/jjjb/doc/jb06-15.doc一、農(nóng)村居民宅基地制度的變遷農(nóng)村居民宅基地制度的變遷主要有兩個(gè)大的變動(dòng)（一）農(nóng)村居民宅基地所有權(quán)由私有轉(zhuǎn)為公有1950年6月頒布實(shí)施了《中華人民共和國(guó)土地改革法》，廢除了封建的土地制度，實(shí)行耕者有其田、居者有其屋的土地制度，每個(gè)農(nóng)民均擁有一份土地所有權(quán)，當(dāng)然也擁有一份宅基地。50年代社會(huì)主義改造時(shí)期，中共中央先后作出了若干有關(guān)合作化的決議提倡在土地私有制的基礎(chǔ)上，根據(jù)農(nóng)民自愿和互利，實(shí)行以土地入股為特點(diǎn)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社或稱土地合作社。自此開(kāi)始了從土地私有向公有的過(guò)渡。1962年9月中共中央八屆十次全會(huì)通過(guò)了《農(nóng)村人民公社工作條例修正草案》（又稱《六十條》）宣布了宅基地“歸生產(chǎn)隊(duì)所有”，“一律不準(zhǔn)出租和買賣”，“社員的房屋，永遠(yuǎn)歸社員所有，社員有買賣或者租賃房屋的權(quán)利?！?963年3月20日中共中央《關(guān)于社員宅基地問(wèn)題作一些補(bǔ)充規(guī)定的通知》提出：“社員的宅基地，包括有建筑物和沒(méi)有建筑物的空白基地，都?xì)w生產(chǎn)隊(duì)集體所有，一律不準(zhǔn)出租和買賣。但仍歸各戶長(zhǎng)期使用，長(zhǎng)期不變。”通過(guò)上述規(guī)范性文件，確立了社員宅基地屬集體公有的體制資料來(lái)源：農(nóng)村住宅法律地位評(píng)析資料來(lái)源：農(nóng)村住宅法律地位評(píng)析浙江昌碩律師事務(wù)所王義（二）農(nóng)村居民宅基地的流轉(zhuǎn)由允許轉(zhuǎn)為禁止1982年2月13日國(guó)務(wù)院發(fā)布《村鎮(zhèn)建房用地管理?xiàng)l例》規(guī)定：“回鄉(xiāng)落戶的，建房需要宅基地的，可以向所在生產(chǎn)隊(duì)申請(qǐng)”，“集鎮(zhèn)內(nèi)非農(nóng)業(yè)戶建房需要用地的，也可以提出申請(qǐng)”。廢除人民公社制度后，1986年通過(guò)，1988年修改的《中華人民共和國(guó)土地管理法》規(guī)定：“城鎮(zhèn)非農(nóng)業(yè)戶口建住宅，需要使用集體土地的，必須經(jīng)縣級(jí)人民政府批準(zhǔn)，其用地面積不得超過(guò)省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)，并參照國(guó)家建設(shè)征用土地的標(biāo)準(zhǔn)支付補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)償費(fèi)?！鄙鲜龇梢?guī)定都允許非農(nóng)業(yè)戶口有償或者無(wú)償方式使用農(nóng)村集體所有的宅基地來(lái)建房。1998年8月29日第九屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第四次會(huì)議修訂《中華人民共和國(guó)土地管理法》，取消了修訂前關(guān)于“城鎮(zhèn)非農(nóng)業(yè)戶口建住宅，需要使用集體所有的土地的，必須經(jīng)縣級(jí)人民政府批準(zhǔn)……”的規(guī)定，城鎮(zhèn)居民不再獲準(zhǔn)使用集體土地建房。2004年10月國(guó)務(wù)院出臺(tái)《國(guó)務(wù)院關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》再次提出“嚴(yán)禁城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村購(gòu)置宅基地”。接著11月國(guó)土資源部為切實(shí)落實(shí)國(guó)務(wù)院的《決定》又發(fā)布了《關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村宅基地管理的意見(jiàn)》并且規(guī)定：“嚴(yán)禁為城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村購(gòu)買和違法建造的住宅發(fā)放土地使用證”，意思是宅基地所有權(quán)不能給城鎮(zhèn)居民，使用權(quán)也不能給。嚴(yán)格限制了農(nóng)村宅基地的流轉(zhuǎn)和房屋的買賣。二、農(nóng)村住宅的法律地位相對(duì)城鎮(zhèn)住宅完善、系統(tǒng)的法律規(guī)定而言，農(nóng)村住宅法律地位主要有以下幾方面的特點(diǎn)：（一）村民對(duì)房屋沒(méi)有完全的收益權(quán)、不能自由的出租房屋，《土地管理法》規(guī)定出租房屋的就不能再申請(qǐng)宅基地。（二）村民不能自由買賣房屋。這也是根據(jù)《土地管理法》的規(guī)定，每戶村民只能申請(qǐng)一處宅基地，買方必須是沒(méi)有宅基地的，并且出賣房屋的一方不能再申請(qǐng)新的宅基地。（三）農(nóng)村房屋不能設(shè)置抵押。國(guó)家土地管理局1995年9月11日發(fā)布實(shí)施的《農(nóng)村集體土地使用權(quán)抵押登記的若干規(guī)定》及1997年1月3日發(fā)布實(shí)施的《關(guān)于土地使用權(quán)抵押登記有關(guān)問(wèn)題的通知》中，在有關(guān)農(nóng)村土地使用權(quán)抵押登記方面，規(guī)定了可用于抵押的集體土地使用權(quán)，只有兩種情況即“鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村企業(yè)廠房等建筑物抵押涉及集體土地使用權(quán)抵押的”和“以承包方式取得的荒山、荒溝、荒丘、荒灘等荒地的集體土地使用權(quán)”，而且，上述土地抵押均須經(jīng)被抵押土地的集體土地所有者同意，并出具書(shū)面證明。由此可見(jiàn)村民房屋是排除在集體土地使用權(quán)可抵押范圍內(nèi)的資料來(lái)源：農(nóng)村住宅法律地位評(píng)析資料來(lái)源：農(nóng)村住宅法律地位評(píng)析浙江昌碩律師事務(wù)所王義三、現(xiàn)行宅基地使用、管理過(guò)程中存在的問(wèn)題（一）農(nóng)村宅基地歸集體組織所有，房屋歸村民所有，村民需要宅基地可以無(wú)償?shù)叵蚣w組織申請(qǐng)取得，導(dǎo)致的宅基地取得上的“大鍋飯”現(xiàn)象。由于上述的情況存在，農(nóng)村村民在取得宅基地上存在“不要白不要”的心理，加之在宅基地審批制度上的缺陷，許多村干部自己在申請(qǐng)宅基地使用時(shí)，存在大量宅基地超標(biāo)準(zhǔn)占地、亂占耕地的現(xiàn)象。雖然國(guó)家和地方有相應(yīng)的法律法規(guī)來(lái)加以約束上述情況，但是實(shí)際上依然普遍存在，不能從根本上解決問(wèn)題。如：北京市青云店鎮(zhèn)戶均宅基地1.2畝，超標(biāo)準(zhǔn)占地面積占宅基地總面積的59%資料來(lái)源：新形勢(shì)下農(nóng)村宅基地管理殛需加強(qiáng)資料來(lái)源：新形勢(shì)下農(nóng)村宅基地管理殛需加強(qiáng)中國(guó)土地勘測(cè)規(guī)劃院地政研究中心魏西云（二）農(nóng)村宅基地規(guī)劃的滯后。在《土地管理法》中對(duì)集體組織土地的利用規(guī)劃有詳細(xì)的規(guī)定，但是在實(shí)際操作中卻往往只停留在數(shù)字層面上，難以落實(shí)到現(xiàn)實(shí)的農(nóng)村土地開(kāi)發(fā)利用上或者與實(shí)際情況相脫節(jié)，從而導(dǎo)致的農(nóng)村宅基地在使用規(guī)模、管理上的混亂。（三）農(nóng)村宅基地私下流轉(zhuǎn)現(xiàn)象的存在，導(dǎo)致宅基地的產(chǎn)權(quán)糾紛增多。在許多經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的地區(qū)農(nóng)村宅基地私下流轉(zhuǎn)現(xiàn)象很普遍，但是相關(guān)宅基地流轉(zhuǎn)的法律法規(guī)的空白和滯后，由此產(chǎn)生的宅基地產(chǎn)權(quán)糾紛也日漸增多，擾亂了土地市場(chǎng)的正常秩序。據(jù)2004年《北京農(nóng)民宅基地與房產(chǎn)制度研究》課題組對(duì)北京市朝陽(yáng)、昌平和懷柔三個(gè)區(qū)各選擇的1～3個(gè)村的典型調(diào)查看，宅基地流轉(zhuǎn)已占宅基地總數(shù)的10%左右，有的甚至高達(dá)40%以上資料來(lái)源：新形勢(shì)下農(nóng)村宅基地管理殛需加強(qiáng)資料來(lái)源：新形勢(shì)下農(nóng)村宅基地管理殛需加強(qiáng)中國(guó)土地勘測(cè)規(guī)劃院地政研究中心魏西云（四）農(nóng)村集體土地置換中存在的一些問(wèn)題。根據(jù)2004年10月21《國(guó)務(wù)院關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》明確了集體所有建設(shè)用地使用權(quán)可以依法流轉(zhuǎn)。國(guó)土資源部2006年3月27日發(fā)布了《關(guān)于堅(jiān)持依法依規(guī)管理節(jié)約集約用地，支持社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的通知》，提出“穩(wěn)步推進(jìn)城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加和農(nóng)村建設(shè)用地減少相掛鉤試點(diǎn)和集體非農(nóng)建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)試點(diǎn)”兩個(gè)試點(diǎn)的工作。在此以前，農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)的情況就大量存在，根據(jù)廣東省國(guó)土資源部門估計(jì)，珠江三角洲地區(qū)農(nóng)村集體建設(shè)用地占全部建設(shè)用地總量的50％以上。比如，佛山市南海區(qū)2002年工業(yè)用地共15萬(wàn)畝，其中保持集體所有性質(zhì)的有7.3萬(wàn)畝，幾乎占了一半資料來(lái)源：評(píng)論：農(nóng)村集體土地直接入市值得期待資料來(lái)源：評(píng)論：農(nóng)村集體土地直接入市值得期待鄧聿文（五）缺乏宅基地使用權(quán)的強(qiáng)制登記制度。由于土地登記費(fèi)的取消，宅基地登記發(fā)證失去經(jīng)費(fèi)支持，登記制度嚴(yán)重缺失?，F(xiàn)在由于登記制度的缺失，使受讓方與轉(zhuǎn)讓方權(quán)利不明確，導(dǎo)致目前農(nóng)村出現(xiàn)了大量因出賣房屋同時(shí)轉(zhuǎn)讓宅基地使用權(quán)引起的糾紛。（六）一些地方存在以新農(nóng)村建設(shè)的名義，通過(guò)村莊整治和舊村改造，盲目動(dòng)用農(nóng)民宅基地，推行農(nóng)宅公寓化、建設(shè)農(nóng)村社區(qū)等侵害農(nóng)民權(quán)益的做法；以農(nóng)村城鎮(zhèn)化和居民郊區(qū)化為名義，地方政府與開(kāi)發(fā)商聯(lián)手在農(nóng)民宅基地上進(jìn)行房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)，通過(guò)村莊整治和舊村改造，一方面騰退宅基地作為建設(shè)用地指標(biāo)，規(guī)避了建設(shè)用地指標(biāo)的審批和管理；另一方面，因未理順土地騰退后產(chǎn)權(quán)歸屬及收益分配關(guān)系，在宅基地騰退中農(nóng)民也未充分享受到騰退土地收益。四、針對(duì)上述問(wèn)題的幾點(diǎn)建議（一）加強(qiáng)宅基地立法體系建設(shè)，規(guī)范宅基地管理加快宅基地理發(fā)體系建設(shè)，盡快出臺(tái)具體的宅基地管理、集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)法律法規(guī)。明確宅基地產(chǎn)權(quán)、流轉(zhuǎn)、收益分配等問(wèn)題，做到有法可依，對(duì)宅基地超占、亂占、私搭亂建等違反宅基地相關(guān)法律法規(guī)的要嚴(yán)格管理，該拆除的拆、該罰款的罰、該退還的退，做到執(zhí)法必嚴(yán)。（二）完善宅基地規(guī)劃與審批制度完善現(xiàn)有農(nóng)村宅基地規(guī)劃和用地管理，結(jié)合本地農(nóng)村建設(shè)用地發(fā)展實(shí)際情況制定詳細(xì)的村莊土地利用總體規(guī)劃方案，上級(jí)主管部門要認(rèn)真把關(guān)，控制村莊建設(shè)用地及宅基地用地規(guī)模和布局，優(yōu)化農(nóng)村土地利用率。完善宅基地審批制度，市、縣加強(qiáng)農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批的規(guī)劃和計(jì)劃審查，對(duì)符合規(guī)劃，符合農(nóng)村宅基地占用農(nóng)用地計(jì)劃指標(biāo)的，由市、縣人民政府分年度一次性批準(zhǔn)農(nóng)用地轉(zhuǎn)用，報(bào)省級(jí)人民政府備案。對(duì)存量宅基地的原址翻建改建，只要符合土地利用總體規(guī)劃和村鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃，由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府批準(zhǔn)，縣級(jí)人民政府實(shí)行備案制。（三）建立宅基地流轉(zhuǎn)制度建立合理的宅基地流轉(zhuǎn)制度，就必須調(diào)整現(xiàn)在的宅基地產(chǎn)權(quán)設(shè)置，打破宅基地權(quán)利主體的特定性，允許城鄉(xiāng)間宅基地的相互流轉(zhuǎn)，改革城鄉(xiāng)二元土地利用機(jī)制，并且相應(yīng)的建立出與農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)配套的一系列財(cái)稅制度和集體土地產(chǎn)權(quán)制度。（四）支持農(nóng)村集體組織自主置換宅基地，保障農(nóng)民權(quán)益合理定位政府在集體土地置換過(guò)程中扮演的角色，讓集體組織帶領(lǐng)農(nóng)民自主進(jìn)行宅基地置換，而不是一味地將集體土地征收征用變?yōu)閲?guó)有土地，把宅基地置換演變?yōu)槁訆Z集體土地的“土地置換”，要尊重農(nóng)村集體土地所有權(quán)。同時(shí)，政府還要加強(qiáng)對(duì)集體組織在宅基地置換中財(cái)政和信貸的支持。嚴(yán)格貫徹執(zhí)行現(xiàn)有政策法規(guī)，通過(guò)規(guī)范流轉(zhuǎn)實(shí)現(xiàn)土地的市場(chǎng)價(jià)值。在就業(yè)和社會(huì)保障方面給置換農(nóng)民提供與城市居民平等的或優(yōu)惠的待遇，在宅基地置換后，土地開(kāi)發(fā)后的收益分配，要最大限度的保護(hù)農(nóng)民的利益。（五）建立農(nóng)村宅基地使用權(quán)的強(qiáng)制登記制度根據(jù)物權(quán)法的原理，不動(dòng)產(chǎn)的物權(quán)的公示為登記，未經(jīng)登記的不動(dòng)產(chǎn)不產(chǎn)生法律效力或不能對(duì)抗善意第三人。因此建立完善的農(nóng)村宅基地使用權(quán)登記制度是非常必要的，這一制度的建立，可以使宅基地使用權(quán)人的權(quán)利得到明確，同時(shí)在宅基地使用權(quán)發(fā)生流轉(zhuǎn)時(shí)，可以保障交易雙方的安全和善意第三人的利益。與此同時(shí)，還可以對(duì)農(nóng)村宅基地進(jìn)行一次普查，建立完整全面的宅基地地籍信息檔案，便于宅基地的管理和開(kāi)發(fā)利用。（六）推進(jìn)農(nóng)村宅基地整理、促進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)積極推進(jìn)農(nóng)村宅基地的整理，將城鎮(zhèn)建設(shè)用地的增加與農(nóng)村建設(shè)用地的減少相互優(yōu)化，把城鎮(zhèn)建設(shè)用地所取得的收益用于農(nóng)村土地的治理和新農(nóng)村建設(shè)，從而解決農(nóng)村土地建設(shè)和新農(nóng)村建設(shè)的資金來(lái)源。并且明確農(nóng)村土地整理、改造中土地的產(chǎn)權(quán)、使用及收益分配的關(guān)系，考慮對(duì)農(nóng)民土地的補(bǔ)償與農(nóng)民退房的收益，使農(nóng)民在宅基地整理中受益。通過(guò)農(nóng)村宅基地的整