淺析我國農(nóng)民工養(yǎng)老保障問題分析

淺析我國農(nóng)民工養(yǎng)老保障問題分析改革開放以來，隨著市場經(jīng)濟(jì)的深入發(fā)展，原有的我國城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)受到很大的沖擊，大量的農(nóng)村剩余勞動力從農(nóng)村向城市轉(zhuǎn)移，他們給整個城市的發(fā)展和繁榮帶來生機(jī)的同時，也給我們帶來另一個課題，農(nóng)民工保障問題尤為值得我們關(guān)注，特別是養(yǎng)老保障問題。從一定的理論角度進(jìn)行分析，以求農(nóng)民工養(yǎng)老保障的解決之道。

農(nóng)民工，顧名思義，就是指本身是農(nóng)民而又在一定時期沒有從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動，在本地鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)或者進(jìn)人城鎮(zhèn)務(wù)工的農(nóng)業(yè)戶口人員。農(nóng)民工是我國特有的城鄉(xiāng)二元體制的產(chǎn)物，是我國在特殊的歷史時期出現(xiàn)的一個特殊的社會群體.農(nóng)民工問題也成為我國現(xiàn)在政府政策所要解決的熱點(diǎn)問題，特別是農(nóng)民工的社會保障問題，尤其是養(yǎng)老保障問題更是重中之重。

一、我國農(nóng)民工養(yǎng)老的現(xiàn)狀及存在的主要問題

《中共中央國務(wù)院關(guān)于推進(jìn)社會主義新農(nóng)村建設(shè)的若干意見》(中發(fā)[2006]1號)提出，“逐步建立務(wù)工農(nóng)民社會保障制度，探索適合務(wù)工農(nóng)民特點(diǎn)的養(yǎng)老保險辦法”，對農(nóng)民工社會養(yǎng)老保險制度建設(shè)提出了明確要求;《國務(wù)院關(guān)于解決農(nóng)民工問題的若干意見》(國發(fā)[2006]5號)明確提出“要積極穩(wěn)妥地解決農(nóng)民工社會保障問題，依法將農(nóng)民工納入工傷保險范圍，優(yōu)先解決大病醫(yī)療保障問題，逐步解決養(yǎng)老保障問題”。

當(dāng)前，我國每年進(jìn)城農(nóng)民工一般保持在1.2億左右，越來越多的農(nóng)民工群體將給社會穩(wěn)定帶來巨大的沖擊，農(nóng)民工社會保障制度的建設(shè)刻不容緩。近年來，農(nóng)民工養(yǎng)老保險問題引起了政府和全社會的廣泛關(guān)注，許多地方都進(jìn)行了積極探索，但由于種種原因，農(nóng)民工的養(yǎng)老保險狀況卻不盡人意。（一）參保率低。雖然各地對農(nóng)民工參加養(yǎng)老保險作出了一些制度規(guī)定，但由于缺乏有效的監(jiān)督制約機(jī)制，企業(yè)想方設(shè)法逃避繳納養(yǎng)老保險費(fèi)的責(zé)任。根據(jù)人力資源和社會保障部統(tǒng)計(jì)，截止2008年底，全國參加基本養(yǎng)老保險的農(nóng)民工只有2416萬人，農(nóng)民工的養(yǎng)老保險參保率為17%。這意味著，在全國2億多的農(nóng)民工中，只有17％左右的人有可能享受到“老有所養(yǎng)”的保障。農(nóng)民工自我保障意識淡薄，自身不愿意參保。（二）退保率高。農(nóng)民工由于流動性大、收入低，這些特征決定了農(nóng)民工參保情況的短暫性。農(nóng)民工退保潮一浪高過一浪，有的地區(qū)農(nóng)民工退保率已達(dá)到95%以上，并且還在逐年攀升。（三）轉(zhuǎn)移困難。目前養(yǎng)老保險被分割在2000多個縣市級統(tǒng)籌單位，各地之間政策不統(tǒng)一，難以互聯(lián)互通。不同省份的城市之間,甚至同一省份的不同城市之間流動時，也可能存在政策上的障礙。養(yǎng)老保險關(guān)系難以順利實(shí)現(xiàn)異地轉(zhuǎn)移交接，充分暴露了各地政策之間的沖突性，是導(dǎo)致農(nóng)民工離開所在城市時帶來養(yǎng)老保險的高退保率的原因之一。二、對農(nóng)民工實(shí)行社會保險勢在必行農(nóng)民工年老體衰后傳統(tǒng)的養(yǎng)老方式一般有三類：一是回農(nóng)村依據(jù)承包的土地養(yǎng)老；二是靠年輕時儲蓄積累來養(yǎng)老；三是子女實(shí)行家庭養(yǎng)老。但隨著我國市場經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展、城市化進(jìn)程的加快和人口計(jì)劃生育政策的影響，這些傳統(tǒng)的養(yǎng)老方式將不能適應(yīng)上億農(nóng)民工的養(yǎng)老問題。（一）農(nóng)村土地減少，保障功能下降隨著國際農(nóng)產(chǎn)品對我國市場沖擊力的增大和城市化進(jìn)程的加快，農(nóng)業(yè)用地不斷減少，農(nóng)民人均占有耕地量少，農(nóng)民個體的收入將更加不穩(wěn)定。土地提供生活保障的可*性早已今非昔比。純粹來自土地的收入已經(jīng)越來越難以維持生計(jì)。而農(nóng)民工達(dá)到養(yǎng)老時年老體衰，且已離開農(nóng)業(yè)生產(chǎn)多年，技術(shù)落后，更難以在競爭激烈的市場中立足。何況約有15％左右的農(nóng)民工，因現(xiàn)行承包政策和婚嫁等原因已經(jīng)失去或放棄土地承包經(jīng)營權(quán)。（二）農(nóng)民工收入低，繼續(xù)養(yǎng)老有困難農(nóng)民工主要集中在勞動密集型企業(yè)、城市臟、累、差的體力活和高危行業(yè)，由于各種原因農(nóng)民工的勞動報酬很低，一般不足1000元，而農(nóng)民工往往既要在城市生活又要撫養(yǎng)子女、贍養(yǎng)父母。生活消費(fèi)的剩余還要用于自身發(fā)展需求，即使較富裕者其養(yǎng)老儲蓄也不充足，買得起商業(yè)養(yǎng)老保險的人更是少數(shù)。如果他們的養(yǎng)老依*青年時期的非強(qiáng)制性存款，那么這批為中國的現(xiàn)代化作出了巨大貢獻(xiàn)的農(nóng)民工，大部分將在老年時期成為社會最貧窮的弱勢群體。（三）農(nóng)民工子女養(yǎng)老無保障社會的變遷已經(jīng)使得我們傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老模式走向了衰落。在計(jì)劃生育政策影響下，農(nóng)民工家庭縱向結(jié)構(gòu)日益趨向“4—2”、“4—2—1”以上三個社會現(xiàn)實(shí)決定了農(nóng)民工養(yǎng)老風(fēng)險必然轉(zhuǎn)向社會，走社會化養(yǎng)老模式，這是社會發(fā)展的必然，農(nóng)民工參加社會養(yǎng)老保險是理性的選擇。三、建立農(nóng)民工養(yǎng)老保險制度的重大意義如果農(nóng)民工老年生活沒有保障，勢必影響絕大多數(shù)農(nóng)村家庭的生活，影響整個農(nóng)村的穩(wěn)定。因此，建立科學(xué)合理的農(nóng)民工養(yǎng)老保險制度，具有十分重要的現(xiàn)實(shí)意義。（一）建立農(nóng)民工養(yǎng)老保險制度，有利于推進(jìn)和諧社會建設(shè)。構(gòu)建和諧社會，其中很重要的一條就是要促進(jìn)社會公平正義，保障全體公民都能平等地享受各項(xiàng)權(quán)利。農(nóng)民工與城鎮(zhèn)職工一樣從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)勞動，也應(yīng)該享有平等的工資收入、社會保障等權(quán)利。農(nóng)民工如果被排斥在養(yǎng)老保險體系之外，陷入困境時可能會采取違法行為以獲得基本生活所需，給社會治安帶來隱患。因此，將農(nóng)民工納入養(yǎng)老保險體系，可以更好地實(shí)現(xiàn)社會公平，保障弱勢群體的合法權(quán)益。（二）建立農(nóng)民工養(yǎng)老保險制度，有利于推進(jìn)城市化進(jìn)程。近年來，我國的城市化速度明顯加快，2006年城市化率達(dá)到43.9％，按照錢納里等人的標(biāo)準(zhǔn)發(fā)展模式，人均GDP1500美元對應(yīng)的城市化率應(yīng)在60%左右，而我國2006年人均GDP已超過2000美元，因此，相對于工業(yè)化發(fā)展水平，城市化仍然滯后。而提高城市化水平最重要的措施之一，就是吸引人口。因此，建立面向農(nóng)民工的養(yǎng)老保險制度，可以消除廣大農(nóng)民工的后顧之憂，真正把農(nóng)民工吸納到城市當(dāng)中。（三）建立農(nóng)民工養(yǎng)老保險制度，有利于促進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展。我國人多地少，耕地資源非常緊張。據(jù)國土資源部統(tǒng)計(jì)，我國現(xiàn)有耕地18.27億畝，人均耕地1.39畝，不到世界人均水平的40%。而我國卻有9.4億的農(nóng)村戶籍人口，過多的農(nóng)村勞動力會排斥資本和技術(shù)對農(nóng)業(yè)的投入，農(nóng)民收入也就無法增加。如果農(nóng)民工不能在城鎮(zhèn)獲得養(yǎng)老保障，就只能依靠土地維持生活。因此，只有建立農(nóng)民工養(yǎng)老保險制度，徹底改變土地養(yǎng)老模式，才能促進(jìn)農(nóng)民工逐步放棄土地，促進(jìn)土地的規(guī)模經(jīng)營，提高農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展水平。四、制約我國農(nóng)民工養(yǎng)老保險制度建設(shè)的原因分析第一，農(nóng)民工養(yǎng)老保險的法規(guī)政策缺乏統(tǒng)一性。目前，我國尚未制定調(diào)整農(nóng)民工養(yǎng)老保險關(guān)系的行政法規(guī)或部門規(guī)章，國家只是針對農(nóng)民工的養(yǎng)老保險問題發(fā)布過一些原則性規(guī)定；勞動和社會保障部等部門盡管對農(nóng)民工的養(yǎng)老保險問題下發(fā)過一系列的通知，但也只是對各地農(nóng)民工社會保險工作提出了若干指導(dǎo)性意見。這些原則、規(guī)定和意見不但與農(nóng)民工本身的需要相脫節(jié)，而且力度不夠，權(quán)威性不足。由于缺乏全國統(tǒng)一的法律和法規(guī)政策，許多省、市只能制定相關(guān)地方性法規(guī)或地方政策，但這些地方性文件缺乏權(quán)威性，只在所在地具有效力，關(guān)于農(nóng)民工的養(yǎng)老保險關(guān)系可以在不同城鎮(zhèn)統(tǒng)籌區(qū)及城鄉(xiāng)之間轉(zhuǎn)移只是一句空話，不具有任何實(shí)質(zhì)意義。有些文件在制度的設(shè)計(jì)上沒有考慮農(nóng)民工群體本身的非凡性，將農(nóng)民工納入與城鎮(zhèn)職工統(tǒng)一的政策，缺乏針對性，實(shí)施起來難度大。第二，農(nóng)民工養(yǎng)老保險門檻太高。農(nóng)民工是一個收入極低的群體。據(jù)重慶市綦江縣政協(xié)副主席馮秀乾個人出資請人在全國范圍內(nèi)做的農(nóng)民工養(yǎng)老保險問題調(diào)查，有70％以上農(nóng)民工月收入在千元以下，還有相當(dāng)一部分遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于一千元。而許多地方的農(nóng)民工養(yǎng)老保險參照城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險甚至完全適用城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險制度，這對收入不高的農(nóng)民工來說是一個不小的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)。第三，農(nóng)民工養(yǎng)老保險接續(xù)困難。農(nóng)民工有極大的流動性，這種流動性不僅表現(xiàn)在職業(yè)及單位之間，也表現(xiàn)在城市和城鄉(xiāng)之間。雖然按照現(xiàn)行政策規(guī)定，職工跨統(tǒng)籌地區(qū)流動時，可以轉(zhuǎn)移基本養(yǎng)老保險關(guān)系和個人賬戶基金，但事實(shí)上，由于我國養(yǎng)老保險等幾項(xiàng)主要社會保險制度被分割在2000多個統(tǒng)籌單位，并且大多是縣市級統(tǒng)籌，各統(tǒng)籌單位之間政策不統(tǒng)一，難以互聯(lián)互通，對于跨省、跨地區(qū)流動的農(nóng)民工來說，養(yǎng)老保險關(guān)系往往無法轉(zhuǎn)移接續(xù)。同時，我國農(nóng)村養(yǎng)老保險制度建設(shè)的滯后甚至是缺失，使得農(nóng)村與城市養(yǎng)老保險無法接軌，農(nóng)民工在城市繳納的養(yǎng)老保險，回到農(nóng)村既無法續(xù)保也不能享受相應(yīng)的待遇，因此現(xiàn)行的養(yǎng)老保險制度對打算將往返鄉(xiāng)養(yǎng)老的農(nóng)民工而言基本上沒有什么實(shí)際的保障作用。第四，農(nóng)民工養(yǎng)老保險繳費(fèi)時間過長。目前國家政策規(guī)定，“農(nóng)民合同制職工在男年滿60周歲、女年滿55周歲，累計(jì)繳納滿15年以上，可按規(guī)定領(lǐng)取基本養(yǎng)老保險金”。由于農(nóng)民工從事的多是技術(shù)含量不高的簡單勞動，頻繁的流動使相當(dāng)一部分人在同一個社會保險統(tǒng)籌地區(qū)很難累計(jì)打工15年之久。有調(diào)查顯示，農(nóng)民工在餐飲、工廠等企業(yè)的平均工作周期是4-6年，從事建筑等純體力工作的農(nóng)民工，在一個地方的平均工作周期為2-3年。另據(jù)勞動和社會保障部調(diào)查，目前僅有20％-30％的進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民在同一個單位工作滿3年以上，2004年外出農(nóng)村勞動力中，有就業(yè)崗位但不穩(wěn)定的務(wù)工人員占到40.6％，這種狀況在2005年絲毫未見有所改善。因此，對絕大多數(shù)農(nóng)民工來說，15年繳費(fèi)年限成為難以逾越的門檻，是遙不可及的事情。五、我國農(nóng)民工養(yǎng)老對策的解析（一）加快統(tǒng)一立法。從發(fā)達(dá)國家或地區(qū)建立完善社會保障制度的經(jīng)驗(yàn)來看，一個共同的特點(diǎn)是立法先行。目前，我國各地為解決農(nóng)民工養(yǎng)老保險問題制訂了許多地方法規(guī)和政策文件，但各地的立法層次還比較低，至今還沒有一部全國統(tǒng)一的關(guān)于農(nóng)民工養(yǎng)老保險方面的法律。因此，要抓緊制訂出臺全國統(tǒng)一的《農(nóng)民工社會養(yǎng)老保險法》以及一些配套的《農(nóng)民工權(quán)益保障法》等法律法規(guī)，對農(nóng)民工的參保方式、給付方式、統(tǒng)籌轉(zhuǎn)移等方面作出明文規(guī)定，確保農(nóng)民工參加養(yǎng)老保險有法可依。（二）改革戶籍制度。長期以來，我國實(shí)行的是城鄉(xiāng)分割的戶籍二元制度，由于廣大農(nóng)民工戶籍在農(nóng)村，許多利益關(guān)系被固定在農(nóng)業(yè)戶口上，隱藏其后的是城市居民和農(nóng)村居民之間的利益對立。因此，要改革農(nóng)民工養(yǎng)老保險制度，就必須改革戶籍制度，建立一種不含身份歧視的人口登記制度。今年2月，上海已經(jīng)在全國率先推出了戶籍制度改革實(shí)施方案，進(jìn)一步放寬了農(nóng)民工進(jìn)城落戶政策，應(yīng)該說是一個非常好的開端。作為國家來說，應(yīng)該逐步取消農(nóng)業(yè)戶口和非農(nóng)業(yè)戶口，代之以以居住地來劃分城鄉(xiāng)人口，以職業(yè)確定身份，城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶籍管理制度。（三）統(tǒng)一社會保障資源的使用和管理，避免政出多門。我國社會保障的資源配置權(quán)利分散在不同的政府部門，如勞動和社會保障部負(fù)責(zé)農(nóng)民工的社會保險和農(nóng)村的養(yǎng)老保障工作，衛(wèi)生部負(fù)責(zé)農(nóng)村新型合作醫(yī)療工作，民政部負(fù)責(zé)農(nóng)村最低生活保障、社會救助和社會福利工作，人口和計(jì)劃生育委員會負(fù)責(zé)符合計(jì)劃生育條件的老人養(yǎng)老補(bǔ)助等。這種分散往往造成社會保障對象的多重界定和生活保障措施的多頭推進(jìn)，降低了社會保障資源的使用效率。擴(kuò)大農(nóng)民工的社會保障覆蓋范圍就要考慮在全國設(shè)立一個農(nóng)村社會保障體制建設(shè)的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，由勞動和社會保障部作為統(tǒng)籌部門，統(tǒng)一謀劃社會保障資源的配置，統(tǒng)一全國農(nóng)民工的社會保險管理結(jié)算工作。（四）加大財(cái)政投入。由于長期以來形成的城鄉(xiāng)二元制度結(jié)構(gòu)和政策慣性，政府的養(yǎng)老保障資金支出主要用于城市，城鎮(zhèn)職工與農(nóng)民工之間的分配沒有公平可言。因此，要把財(cái)政支出重點(diǎn)投向民生領(lǐng)域，投向養(yǎng)老保障，投向弱勢群體，進(jìn)一步加大財(cái)政對農(nóng)民工養(yǎng)老保險體系建設(shè)的扶持力度，逐步擴(kuò)大農(nóng)民工養(yǎng)老保險覆蓋范圍，加大對農(nóng)民工參保的資金支持，逐步提高享受待遇和標(biāo)準(zhǔn)。同時在堅(jiān)持安全第一的原則下，可以投資國債、不動產(chǎn)、有價證券、貨幣基金等，以實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老保險基金的保值增值。（五）完善參保政策。從當(dāng)前各地的養(yǎng)老保險政策和實(shí)踐來看，寧波實(shí)施的免費(fèi)型養(yǎng)老保險政策比較可行，受到了廣大農(nóng)民工的普遍歡迎。但由于其較低的保障水平和企業(yè)主的不自覺，也使這項(xiàng)政策在執(zhí)行中大打折扣。因此，要為廣大農(nóng)民工提供更優(yōu)質(zhì)的養(yǎng)老保障服務(wù)，在加強(qiáng)監(jiān)督檢查的同時，可再出臺一些相關(guān)配套政策，如對工作相對穩(wěn)定、已經(jīng)市民化的農(nóng)民工，可把他們納入城鎮(zhèn)社會養(yǎng)老保險體系；對工作不穩(wěn)定、流動性較大的農(nóng)民工，可實(shí)施低繳費(fèi)、低標(biāo)準(zhǔn)享受的養(yǎng)老保險政策。（六）完善養(yǎng)老保險網(wǎng)絡(luò)的信息化建設(shè)。加快研制和設(shè)置社會保險關(guān)系信息庫。在以農(nóng)民工為主題的靈活就業(yè)群體日益增多、工作崗位變換日益頻繁的情況下，勞動者社會保險關(guān)系的變動、接續(xù)和管理的工作量越來越大，只有盡快研制和建立專門的信息庫及相應(yīng)的管理制度，才能適應(yīng)這種發(fā)展趨勢。要以建立地市一級社會保險關(guān)系信息庫為基礎(chǔ)，逐步實(shí)現(xiàn)社會關(guān)系信息庫在地市間、省市間的聯(lián)網(wǎng)與信息共享，是這一系統(tǒng)能為頻繁變動就業(yè)單位的農(nóng)民工和靈活就業(yè)者建立、接續(xù)社會保險關(guān)系提供快捷、準(zhǔn)確的服務(wù)。（七）實(shí)現(xiàn)自由轉(zhuǎn)移。社會養(yǎng)老保險是按照“大數(shù)法則”籌集資金的，這樣可以通過互助互濟(jì)，分散風(fēng)險，達(dá)到最大限度的均衡。從目前的情況來看，許多地方的養(yǎng)老保險統(tǒng)籌層次偏低，政策不一，難以實(shí)現(xiàn)異地轉(zhuǎn)移交接。因此，要加快推進(jìn)養(yǎng)老保險基金的全國統(tǒng)籌步伐，在目前條件不具備的情況下，也可采取漸進(jìn)的方法，先從縣級統(tǒng)籌提升到地市級，再提高到省級，最后達(dá)到全國統(tǒng)籌，實(shí)現(xiàn)全國“一盤棋”。（八）加強(qiáng)社會保障的理念宣傳。僅有硬件制度環(huán)境上的建設(shè)是不夠的，農(nóng)民工養(yǎng)老保障制度能否建立，最終還是取決于參與主體的觀念。如果農(nóng)民工、企業(yè)、用人單位的觀念不能轉(zhuǎn)變，那么硬件的建設(shè)只會變成一種形式。所以，