政府自利性的合理性及其理性反思

政府自利性的合理性及其理性反思

在傳統(tǒng)意義上，公共性一直被認為是政府的唯一屬性。政府權力來源于公眾的讓渡,其產(chǎn)生與存在的目的在于提供公共物品和公共服務、滿足公共需求、實現(xiàn)公共利益,只有這樣,政府才具有其存在的合法性。然而公共選擇理論從“經(jīng)濟人”假設出發(fā),認為在政治領域活動的主體同樣遵循“經(jīng)濟人假設”,會不斷地追求自身利益的最大化,任何形式的政府都必然具有自利性的要求和沖動。過度擴張的政府自利性將會導致一系列問題,因此需要采取一些措施對政府不合理的自利性進行控制和矯正。一、從公共選擇理論的角度來看，政府的自利和表現(xiàn)形式(一)目的和目的的內在聯(lián)系關于什么是政府自利性,學者們從多種角度進行了界定。有的學者認為政府自利性是指政府并不總是追求公共目的,在公共目的的背后隱藏著對自身利益的追求;有的學者認為政府的自利性是指政府除了具有管理公共事務的屬性外,所具有的為自身組織生存和發(fā)展創(chuàng)造有利條件的屬性;還有的學者認為政府自利性就是政府追求自身利益最大化的屬性。綜合以上觀點,我認為政府自利性是指政府自我服務的傾向和追求自身利益最大化的屬性。(二)政府官員的利他性主要表現(xiàn)為盧梭認為:“在行政官個人身上,我們可以區(qū)分三種本質上不同的意志:首先是個人固有的意志,它僅只傾向于個人的特殊利益;其次是全體行政官的意志,這一團體的意志就其對政府的關系而言則是公共的,就其對國家——政府構成國家的一部分的關系而言則是個別的;第三是人民的意志或主權者的意志,這一意志無論對被看作是全體的國家而言,還是對被看作是全體的一部分的政府而言,都是公意”。從這段話中我們可以看出政府的自利性主要來自三個方面:第一,政府中官員及工作人員對個人利益的追求。作為一個社會的人,政府官員及工作人員也具有自身的利益取向。如個人價值的實現(xiàn)、職位的升遷、個人經(jīng)濟利益的增進、對舒適生活的追求等。布坎南指出,在行政領域或“政治市場”上,個人是嚴格按照經(jīng)濟人的方式行動的……當人們改變角色時,并沒有變?yōu)槭ト?。官員在做出公共決策和執(zhí)行公共意志的過程中,并不完全受利他性的支配,官員首先是他自己,其次才是政府官員,作為他自己他必然受理性的支配。斯蒂格勒在分析政府官員的自利性時認為,“一個理性的人必然受到對其行動有影響的刺激機制的支配。無論他自己的個人欲望是什么,如果某種活動將帶來懲罰,他必然會取消這種活動;如果能帶來較大利益,將會吸收他趨于這種活動?！钡诙?政府團體的自利性。政府團體的自利性包括地方各級政府的自利性和政府職能部門的自利性。地方各級政府在中央政府的領導下,履行本地行政管理職能。中央政府更多地考慮全國的利益,全社會的整體利益,而地方政府主要考慮地方利益。金太軍教授總結了地方各級政府自利性的五種表現(xiàn):一是不同地區(qū)政府利益之爭;二是上下級政府的利益之爭;三是地方政府為了實現(xiàn)政府目標而為本地企業(yè)爭利;四是地方政府為了吸收外資而無原則地讓利;五是地方政府為實現(xiàn)本地的經(jīng)濟社會管理職能而與中央爭利。伴隨著各級地方政府謀求自身利益的同時,地方各級職能部門也在不斷尋求部門利益。韋伯設計的科層制有利于實現(xiàn)政府高效、權威、精確、連續(xù)性的目的,但在部門規(guī)劃的過程中也產(chǎn)生了部門利益和部門意志。不同職能部門之間實際權限的大小和管理對象的不同造成了利益差別,形成了“肥水部門”與“清水衙門”說。這種利益分配的差別更強化了對部門利益的追求。第三,政府整體的自利性。政府整體的自利性來源于某一階級的意志。統(tǒng)治階級的意志因為其和全社會的意志的差別從而導致政府的自利性,這個層次的自利性意味著政府代表統(tǒng)治階級利益,用暴力消滅敵對階級和敵對勢力,鎮(zhèn)壓被統(tǒng)治階級和敵對分子的反抗,鞏固和保衛(wèi)國家政權。馬克思指出“國家是文明社會的概括,它在一切典型時期毫無例外地都是統(tǒng)治階級的國家,并且在一切場合在本質上都是鎮(zhèn)壓被壓迫被剝削階級的機器”。二、過度擴張的政府自利性損害(一)政府公共性的基本保障途徑從政府的起源上來看,政府權力來源于人民的授權,是一種社會契約的結果。公共性是政府最基本的屬性,實現(xiàn)和維護公共利益是實現(xiàn)政府公共性的基本途徑。政府動用公共權力維護政府官員、政府部門和各級政府的利益,而不是致力于實現(xiàn)公共利益,有時甚至不惜損害公共利益,將自身利益置于公共利益之上,政府價值受到扭曲,人民對政府認同感下降,政府合法性受到危及。(二)政府的利益考量學術界一般認為政府的公共政策只能以公共利益為價值取向。美國學者戴維·伊斯頓認為,公共政策是對全社會的“價值”作權威性的分配。我國學者陳慶云經(jīng)過分析之后將戴維·伊斯頓的定義改為公共政策是對全社會的“利益”作權威性的分配,這一改動深刻揭示了公共政策的有效性最根本的基礎就是維護和增進公共利益。而實際上,政府系統(tǒng)在制定和執(zhí)行政策的過程中,更多的是從部門利益或政府成員的利益考慮。主要表現(xiàn)在以下幾個方面:(1)在行政程序的設計上,政府不是從方便群眾的角度而是從方便政府機構的角度考慮問題,群眾辦事往往手續(xù)繁雜,政府部門官僚習氣嚴重。(2)在政策制定上,政府從自身利益出發(fā),制定有利于政府的公共政策,以“合法”手段從社會中攫取財富,出現(xiàn)公共政策的“商品化”,使公共政策成為政府的“私有財產(chǎn)”在市場上交易,政府要么受金錢驅使以政策來設租和尋租,要么就是把理應出臺的政策向受益者巧立名目謀取利益,從而破壞了公共政策的嚴肅性和公平性,導致公共政策的制定發(fā)生扭曲。(3)在公共政策的執(zhí)行上,政府會根據(jù)自身利益對公共政策加以取舍,對其有利的政策就盡力執(zhí)行,對其自身不利的政策則采取“上有政策、下有對策”或拖延推諉的辦法消極抵抗,甚至可能出于自身利益考慮,人為地增加政策的靈活性和隨意性,損害公共政策的嚴肅和公平。(三)政府主導社會的權力是制約與監(jiān)督的政治資源追逐自利的政府會把國家公權力當作獲取私利的工具,忽視其責任和義務,從而引發(fā)權力膨脹。政府權力的膨脹不僅使政府權力難以被社會制約,而且會出現(xiàn)政府權力的過度使用或不作為。政府的權力實際成了極具彈性的東西,既有權超越職能,又有權不履行職責。政府在自利性的強烈驅使下,從自身利益出發(fā)對市場和社會進行全面直接的干預,主要表現(xiàn)在政府用行政手段代替市場規(guī)則;政府與社會的關系是“大政府,小社會”,抑制社會組織的健康發(fā)展。這種政企不分、政社不分的現(xiàn)象,實際上是政府自身利益滲透和過度膨脹的結果。(四)政府設租、尋租問題政治權力成為政府及其成員追逐自身利益的理性工具。從官員及政府工作人員個人層面來看,買官賣官,貪污腐敗等現(xiàn)象屢禁不止。從政府部門來看,設租、尋租現(xiàn)象普遍存在。設租、尋租問題產(chǎn)生于政府行為范圍的擴大化和政府干預過程中對其他經(jīng)濟活動和其他經(jīng)濟主體的限制以及政府提供公共物品方式的多樣性和非市場化。設租、尋租的機會是普遍存在而難以完全消除的,然而,把機會變?yōu)楝F(xiàn)實的動力來自于政府自利性的膨脹。三、自利性的限制政府自利性的矯正就是在滿足合理的政府自利性的前提下,對政府不合理的自利性進行限制。矯正政府自利性的措施是建立完善的責任機制并努力使政府的激勵機制和約束機制結合起來。(一)建立責任政府，履行區(qū)長職能政府公開的內容行政過程不公開,政府行為暗箱操作為政府擴張性自利提供了可能性。由于政府缺乏透明度,公眾就缺乏必要的信息,信息不對稱的情況下,公眾很難對政府不合理的自利行為進行約束。政務公開不是一個口號,在不涉及國家機密的情況下,政府的一切活動都要公開,包括:行政權力的獲得要公開;行政權力的運作過程要公開;公共資源的獲得要公開;決策過程及決策結果要公開。政府自利行為才消極對抗政府自利的擴張最大的受害者是人民群眾,但是人民群眾缺乏控制政府的有效手段,在強大的行政權力面前,分散的人民顯得軟弱無力,人民群眾對政府自利行為只能消極對抗。因此,必須拓展公民對政府過程的參與深度和廣度,特別是不僅在實體法上而且也在程序法上保證公民參與公共行政的權利,使公民在政府的公共管理活動中,能夠比較充分地表達自己的合法權益意愿。審計機關存在“政府失靈”是存在的原因監(jiān)督主體應包括社會組織、公眾、新聞媒體、政府監(jiān)督機構等。同時,我國現(xiàn)行的審計制度要逐步過渡到社會化?，F(xiàn)行的審計制度是一種內部監(jiān)督制度,有著無法克服的缺陷,審計機關出現(xiàn)“政府失靈”是常有的事。其原因在于,審計機關也是行政機關,從屬于地方政府。地方各級審計機關由地方各級政府管轄,地方各級審計機關與地方各級政府有著很大的利益共同性,即使審計出了問題,沒有地方政府的首肯,也很難依法依職權對被審計者做出處罰,地方政府對符合地方利益的被審計者的問題,可能會采取保護、遷就甚至縱容的態(tài)度,最后不了了之。(二)激勵與約束的結合加強對政府的約束是毫無疑問的,為使政府是負責任的、為人民服務的,必須加強對政府的約束,以防止其把自身利益強加于公民,以自身利益代替社會利益。但另一方面,公民需要一個高效的政府。這個政府能自覺地回應公民的需求,積極主動地實現(xiàn)社會公共利益,而不是一個在約束下的被動的行動者。因此,社會在約束政府的同時,要給予政府足夠的激勵以滿足其合理的自利性。沒有約束的激勵會激起政府更多的貪欲