準公益性傳媒的法律性質(zhì)

準公益性傳媒的法律性質(zhì)

隨著國有企業(yè)改革，中國傳統(tǒng)業(yè)務(wù)的體制改革也揭開了差距。根據(jù)2005年中共中央、國務(wù)院出臺的《中共中央、國務(wù)院關(guān)于深化文化體制改革的若干意見》(以下簡稱《意見》),我國傳媒體制改革的總體方向是在區(qū)分公益性傳媒和經(jīng)營性傳媒的基礎(chǔ)上實行分類管理。分類管理模式打破了將所有傳媒都統(tǒng)一納入事業(yè)單位管理體制的傳統(tǒng)做法,有利于平衡商業(yè)性與公益性、文化安全與產(chǎn)業(yè)競爭的矛盾,對此值得肯定。但在實踐操作中,也存在一些困惑,其中較為突出的就是有關(guān)黨報、黨刊、電臺、電視臺等傳媒的制度建構(gòu)問題。根據(jù)上文所提《意見》的規(guī)定,目前被劃入到公益性傳媒的主要包括黨報、黨刊、電臺、電視臺、通訊社、重點新聞網(wǎng)站和時政類報刊,少數(shù)承擔政治性、公益性出版任務(wù)的出版單位等。這些傳媒都承擔著為社會提供公共服務(wù)的職能,其公益性無需質(zhì)疑。但如果對它們的業(yè)務(wù)發(fā)展情況作細致考察的話,會發(fā)現(xiàn)其公益性的程度多有不同,大致可以分為兩類:一是純粹的公益性傳媒。此類傳媒不以營利為目的,承擔著特殊的政治和文化職能,其不進行經(jīng)營活動,經(jīng)費主要來源于國家財政補貼。我國承擔外宣任務(wù)的中國國際廣播電臺、具有教育職能的教育電視臺就屬于此類傳媒。二是兼具營利目標的傳媒。此類傳媒雖然以提供社會公共服務(wù)為目的,但同時也具有組織收入的條件或能力,因此可以進行特定經(jīng)營活動。而由于國家不能對此類傳媒提供充足的財政補貼,故對這種經(jīng)營活動也予以承認并鼓勵。我國目前的黨報、黨刊,以及多數(shù)電臺、電視臺,重點新聞網(wǎng)站和時政類報刊等就屬于此種情況。上述傳媒都可以從事廣告經(jīng)營,多數(shù)黨報投資創(chuàng)辦了商業(yè)性質(zhì)的子報、子刊,有的廣播電臺、電視臺還將具有產(chǎn)業(yè)化運作條件的頻道打造成頻道公司,一些傳媒已經(jīng)開始進行股份制改造、并購、股票上市等資本運營活動等等。后一類傳媒顯然具有公益性和營利性的雙重性質(zhì),這決定了它既不同于以營利為目的的企業(yè),也不同于完全以社會公益為目的的事業(yè)單位。對于此類傳媒,如果對其采取與純粹的公益性傳媒相同的管理模式,仍將其納入傳統(tǒng)的事業(yè)單位法人框架予以管理的話,則無法體現(xiàn)其特點,也就無法實現(xiàn)改革的目標。因此,必須在制度上予以創(chuàng)新。為區(qū)別起見,筆者將此類傳媒稱為“準公益性傳媒”,并選擇法人制度建構(gòu)這一切入點進行研究。一、準公益性媒體的法人屬性(一)“事業(yè)單位法人”的定位及其缺陷準公益性傳媒具有法人資格,這已經(jīng)為我國相應(yīng)的法律法規(guī)所承認,對此無須贅述。需要探討的只是此類傳媒的法人屬性問題。根據(jù)我國《事業(yè)單位登記管理暫行條例》以及《民法通則》的規(guī)定,傳媒通常被界定為事業(yè)單位法人。在筆者看來,這種定位存在一定的缺陷。就我國目前對法人的理解而言,“事業(yè)單位法人”的定位意味著準公益性傳媒是一個能夠獨立享受民事權(quán)利,承擔民事義務(wù),并獨立承擔民事責任的社會組織。但這只能表明準公益性傳媒在私法上的地位,并不能說明其在公法上的地位,即不能確定其與政府之間的關(guān)系。如果在分類管理模式確立之后仍然沿襲舊有的事業(yè)單位體制的話,則會導(dǎo)致雖然在表面上看準公益性傳媒是一個獨立于政府的機構(gòu),但實際上其仍然具有相應(yīng)的行政級別,無論在人事上、業(yè)務(wù)上,還是財產(chǎn)上均依賴于政府,其后果是使準公益性傳媒成為政府機關(guān)的附屬機構(gòu),其獨立的主體地位難以得到保證。這樣,重新界定準公益性傳媒的法人屬性就成為必要。(二)準公益性媒體法人實體屬性的重新定位1.法人體系的類型關(guān)于法人的概念和分類,主要體現(xiàn)在我國《民法通則》中。該法第36條明確規(guī)定,法人是具有民事權(quán)利能力和民事行為能力,依法獨立享有民事權(quán)利和承擔民事義務(wù)的組織。并將其分為企業(yè)法人、機關(guān)法人、事業(yè)單位法人以及社會團體法人四類。這種規(guī)定存在的最大問題在于其將“法人”僅作為一個民法上的概念使用,而并不考慮國家機關(guān)、事業(yè)單位這類公共機構(gòu)在公法上的地位,但對于此類機構(gòu)而言,公法上的地位不解決,欲使其獲得私法上的獨立地位是不可能的。以國家機關(guān)為例,雖然《民法通則》將其定位于獨立的法人組織,但由于我國的行政組織并沒有實行分權(quán)制,而采取權(quán)力下放制,在此種體制下,下級機關(guān)只是作為上級機關(guān)的地方機關(guān)而被授權(quán)處理事務(wù),自己不是一個獨立的行政主體,當然也就談不上能夠獨立地承擔民事責任。欲突破這一理論困境,大陸法系國家的法人理論或許能夠給我們一些啟示。大陸法系的法人理論通說將法人分為公法人和私法人。所謂私法人是依據(jù)私法(包括《民法》、《公司法》等)設(shè)立,經(jīng)登記取得法人資格的組織體;而公法人則是基于公法或公法授權(quán),為公共任務(wù)執(zhí)行所設(shè)立的具有權(quán)利能力的組織體。承認公法人這一概念的意義主要在于:能夠使得那些既負有公共任務(wù)又不宜由政府來直接經(jīng)營的機構(gòu)獲得完全獨立于政府且又不同于企業(yè)的獨立地位。使其能夠在公法的拘束下,透過內(nèi)部多元化的組織結(jié)構(gòu)成為一個自我負責的組織。這就較好地解決了一個公共機構(gòu)在公法上的地位,并能夠?qū)τ谠O(shè)置公法人有關(guān)特別制度(如公法人設(shè)立之特別程序、國家對包括公共機構(gòu)在內(nèi)的公法人的財產(chǎn)及其活動進行監(jiān)督控制的特別措施等)提供理論依據(jù)。筆者認為,這一分類體系值得我國借鑒。事實上,法人這一概念意味著一個組織能夠作為權(quán)利義務(wù)的歸屬者出現(xiàn)。私法人是私法權(quán)利義務(wù)和歸屬者,而公法人則是公法權(quán)利義務(wù)的最終歸屬者,是適宜作為獨立公法主體的組織。因此,我國的法人體系完全可以考慮分為公法人與私法人。其中公法人不僅包括那些具有獨立公法地位的國家機關(guān)和兼有行政管理職能的事業(yè)單位,也包括那些雖然不具有行政管理職能,但其事業(yè)關(guān)系到國民生活及社會安定等公共利益,如完全交由私法組織恐難以實施的法人組織(如公立醫(yī)院、公立高等院校等)。2.準公益性傳媒的內(nèi)涵基于以上分析,筆者認為,準公益性傳媒應(yīng)當界定為一種特殊的公法人。理由如下:首先,準公益性傳媒并非依《民法通則》或《公司法》等私法設(shè)立,而是基于公法(如《廣播電視管理條例》、《出版管理條例》等)或行政機關(guān)根據(jù)行政行為而設(shè)立,其不具有私法人的設(shè)立基礎(chǔ)。其次,準公益性傳媒是為了有效完成國家特定的公共任務(wù)(即為人民提供符合黨和國家的輿論導(dǎo)向的公共傳播服務(wù)、保障人民的言論自由)而設(shè)立的,這既不同于以實現(xiàn)自身經(jīng)濟利益為目的的營利性私法人,也不同于以從事公益事業(yè)為目的的公益性私法人。再次,準公益性傳媒的行為受到公法的約束。一方面,準公益性傳媒的變更、終止以及內(nèi)部運行規(guī)則均由《廣播電視管理條例》、《出版管理條例》等行政法規(guī)規(guī)定,而不受《公司法》等私法的約束。另一方面,基于準公益性傳媒的“喉舌”地位,國家無論在人事上,還是行為上都對其保持著較大程度的控制和監(jiān)督的權(quán)力,這與私法人有著本質(zhì)的不同。最后,雖然準公益性傳媒屬于公法人,但其本身并不具有行政管理職能,只是為了完成特定的公共任務(wù)而存在。因此,其與行使國家公權(quán)力的行政法人這類公法人并不相同,屬于特殊的公法人。綜上所述,將準公益性傳媒定位于公法人的意義在于:一方面,可以使準公益性傳媒與政府的關(guān)系得到合理界定。準公益性傳媒作為獨立的公法人,將獲得真正意義上的自治。它不再是國家機關(guān)的附屬機構(gòu),其所享有的行政級別也將隨其徹底退出國家機關(guān)系列而消失。另一方面,明確準公益性傳媒的公法人地位,還可以使其理所當然地接受公法的約束,以保證準公益性傳媒高質(zhì)量地完成公共任務(wù),并確保其宣傳符合黨和國家的輿論導(dǎo)向。二、準公共企業(yè)的自治權(quán)及其限制(一)準公益性傳媒的法律定位不可否認,雖然準公益性傳媒目前被定位于事業(yè)單位,但由于長期以來實行“事業(yè)單位人,企業(yè)化管理”的模式,傳媒實際已經(jīng)獲得了相當?shù)淖灾鳈?quán)。但這種自主權(quán)多體現(xiàn)在傳媒的經(jīng)營業(yè)務(wù)領(lǐng)域,至于宣傳、人事、財務(wù)以及內(nèi)部組織方式等仍要受到政府主管部門嚴格的管理。而對于基于自由而存在的公法人而言,自治是其基本權(quán)能。因此,在將準公益性傳媒定位于公法人的基礎(chǔ)上,其應(yīng)當比作為事業(yè)單位的傳媒享有更大的自治權(quán)。這主要表現(xiàn)在以下幾個方面:其一,業(yè)務(wù)自主權(quán)。即準公益性傳媒可以自主實施政府主管部門制定的業(yè)務(wù)目標,政府主管部門只是通過事前制定目標任務(wù)、事后績效監(jiān)督等途徑確保準公益性傳媒的行為不偏離政府目標,而不再直接干預(yù)傳媒的事務(wù)。其二,人事自主權(quán)。即準公益性傳媒的人事安排不再受到政府編制的控制。除主要負責人由政府主管部門任命外,法人機構(gòu)可制定用人準則,自主決定一般工作人員的任免等。其三,財產(chǎn)權(quán)。即準公益性傳媒對其依法占有的國有財產(chǎn)以及其自有財產(chǎn)享有依法占有、使用、收益及處分的權(quán)利。有關(guān)準公益性傳媒的財產(chǎn)歸屬問題較為復(fù)雜,筆者將在后文詳述。此外,需要說明的是,雖然準公益性傳媒具有一定的經(jīng)營目標,但畢竟其活動的基本目標是提供公共產(chǎn)品或公共服務(wù),因此,政府在要求準公益性傳媒獨立核算、獨立運作,并對其經(jīng)營活動實行嚴格控制和管理的同時,也要對其運營提供必要的財政支持。(二)準公益性傳媒的經(jīng)營必須受到政府雖然準公益性傳媒在公法人制度的架構(gòu)下能夠獲得較大的自主權(quán),但必須強調(diào)的是,其作為公法人,執(zhí)行的是與國家以及公共利益相關(guān)的公共任務(wù),在擴大自主權(quán)的同時,必須確保其行為不偏離政府目標。因此,準公益性傳媒終究不能完全如普通企業(yè)法人那樣具有完全或充分的獨立性和自主權(quán),它的權(quán)限與活動要比一般的企業(yè)法人受到國家更為嚴格的控制和掌握。這不僅表現(xiàn)在其活動要服從和服務(wù)于國家社會經(jīng)濟發(fā)展的整體利益的需要,并為貫徹、配合政府社會經(jīng)濟政策和意圖服務(wù);也表現(xiàn)在其需接受政府主管機關(guān)在人事、業(yè)務(wù)范圍、事業(yè)計劃、投資、融資、財務(wù)預(yù)算和決算等方面不同程度的管理。尤其需要強調(diào)的是,雖然準公益性傳媒可以從事一定的經(jīng)營行為,但其經(jīng)營目標主要是為了更好地實現(xiàn)公益目的,因此不能像純粹的營利性企業(yè)那樣追求利潤的最大化,故其經(jīng)營行為要受到較大程度的監(jiān)督和控制。這主要表現(xiàn)在:一方面,準公益性傳媒的經(jīng)營行為原則上應(yīng)當限制在與其宗旨相關(guān)的特定領(lǐng)域內(nèi),以防止其過多注意和追逐營利,偏離公益目標;另一方面,準公益性傳媒所進行的經(jīng)營活動應(yīng)當可以促進對財產(chǎn)的利用,而不能夠損害其所提供的公益服務(wù)的質(zhì)量、范圍和可利用性,不能有損于其社會信譽。三、涉及到產(chǎn)權(quán)問題的產(chǎn)權(quán)問題在我國,無論是國有企業(yè)改革還是傳媒體制改革,都不可避免地要涉及到產(chǎn)權(quán)問題。對于準公益性傳媒而言,這主要涉及兩個問題:一是如何界定準公益性傳媒法人的財產(chǎn)歸屬?二是準公益性傳媒與其經(jīng)營的子報、子刊以及廣告公司、發(fā)行公司等是何種法律關(guān)系?(一)由國家授權(quán)的取得的權(quán)利在把準公益性傳媒定性為一般事業(yè)單位的基礎(chǔ)上,其對它直接占有支配的財產(chǎn)很難說享有所有權(quán)。因為根據(jù)《物權(quán)法》第54條規(guī)定,國家舉辦的事業(yè)單位對其直接支配的不動產(chǎn)和動產(chǎn),享有占有、使用以及依法律和國務(wù)院的有關(guān)規(guī)定收益、處分的權(quán)利。該條未賦予事業(yè)單位所有者的身份,其只是根據(jù)作為所有者的國家的授權(quán)取得占有、使用上述財產(chǎn)的權(quán)利。但在將準公益性傳媒塑造為公法人的前提下,其財產(chǎn)歸屬應(yīng)當重新予以界定。核心問題在于:考慮到其獨立人格的實現(xiàn),應(yīng)當允許其擁有一部分自有財產(chǎn),以彰顯其獨立的主體資格。在以上認識的基礎(chǔ)上,筆者建議將準公益性傳媒的財產(chǎn)分為兩部分:一是基于政府給予的財政預(yù)算或補助形成的財產(chǎn)以及政府提供使用的財產(chǎn)。這部分財產(chǎn)屬于國有財產(chǎn),傳媒單位對其只享有占有、使用以及依照法律或國務(wù)院的有關(guān)規(guī)定收益、處分的權(quán)利。二是其他財產(chǎn),包括準公益性傳媒依法經(jīng)營或投資所獲得的收入或通過接受捐贈等方式所得財產(chǎn)等。這部分財產(chǎn)除依法向政府繳納相關(guān)費用或收益外,剩余的應(yīng)當屬于媒體的自有財產(chǎn)。對這部分財產(chǎn)的使用應(yīng)當由傳媒單位依照法律或國務(wù)院的有關(guān)規(guī)定自行擬定使用方案并報有關(guān)主管部門批準后實施。(二)準公益性傳媒的經(jīng)營與匯編關(guān)于準公益性傳媒與其所屬經(jīng)營性公司的關(guān)系,依國務(wù)院辦公廳2003年頒布的《文化體制改革試點中支持文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展的規(guī)定(試行)》第9條的規(guī)定,應(yīng)當采取剝離改制的方式實行事企分離。即黨報、黨刊、電臺、電視臺等重要新聞媒體的經(jīng)營部分剝離轉(zhuǎn)制為企業(yè),而編輯出版業(yè)務(wù)仍保留事業(yè)體制。目前的通常做法是在原屬事業(yè)單位性質(zhì)的傳媒集團下成立傳媒集團(股份)有限公司,傳媒集團將內(nèi)部產(chǎn)業(yè)經(jīng)營性資產(chǎn)全部劃歸到集團(股份)有限公司,并轉(zhuǎn)制為企業(yè)法人,或者將經(jīng)營性資產(chǎn)剝離后吸收社會資本成立企業(yè)法人。這種做法雖然在形式上廓清了事業(yè)單位與企業(yè)組織,但在實際操作中則存在著諸多困惑。從傳媒產(chǎn)業(yè)的角度來看,經(jīng)營與采編是傳媒產(chǎn)業(yè)鏈上不可分割的兩部分。二者的關(guān)系正如學(xué)者所說的那樣:“在現(xiàn)代傳媒業(yè)的經(jīng)營中,編輯部門和經(jīng)營部門是兩個權(quán)責分離又相互依存的重要部分,它們的勞動最后通過發(fā)行量和廣告額一起得到驗證,二者互為資源,互為因果,缺一不可,本質(zhì)上不能截然分開”。而從法律的角度來看,一個突出的問題在于:剝離轉(zhuǎn)制的企業(yè)與作為事業(yè)單位的傳媒單位之間是何種關(guān)系?它們雖然在法律上都具有獨立的人格,但在業(yè)務(wù)上彼此之間相互依賴,無法分割,這勢必會產(chǎn)生一些糾纏不清的產(chǎn)權(quán)糾紛,從而成為法律上的難題。因此,從傳媒產(chǎn)業(yè)的發(fā)展規(guī)律來看,試圖將準公益性傳媒的經(jīng)營部分與采編部門徹底分離,從而保持一個“單純”事業(yè)性質(zhì)的傳媒和“單純”經(jīng)營性質(zhì)的企業(yè)是不可行的。那么,在法律上應(yīng)如何界定準公益性傳媒與這些剝離出來的傳媒企業(yè)的關(guān)系?筆者認為,這一問題需從產(chǎn)權(quán)關(guān)系入手予以解決。現(xiàn)在的問題在于,雖然剝離出來的企業(yè)是準公益性傳媒利用國有資產(chǎn)和自有資產(chǎn)創(chuàng)辦的,但在將準公益性傳媒界定為事業(yè)單位的前提下,其無法獲得授權(quán)經(jīng)營國有資產(chǎn),其與剝離改制企業(yè)的產(chǎn)權(quán)關(guān)系也就無從談起。而在將準公益性傳媒界定為特殊的公法人的基礎(chǔ)上,這一問題則可以得到妥善解決。具體而言,我們完全可以借鑒企業(yè)集團國有資產(chǎn)授權(quán)經(jīng)營的做法,由國有資產(chǎn)管理部門將準公益性傳媒中的國有資產(chǎn)統(tǒng)一授權(quán)給準公益性傳媒經(jīng)營管理,將其改造成經(jīng)授權(quán)經(jīng)營國有資產(chǎn)的傳媒集團公司(當然,此類公司在性質(zhì)上仍屬于公法人或特殊的法人企業(yè),不同于依《公司法》設(shè)立的公司),這樣,那些剝離出來的傳媒企業(yè)就可以成為集團公司的全資子公司或控股子公司(這些子公司則是依據(jù)《公司法》設(shè)立的公司,屬于私法人),從而建立起傳媒集團公司與成員傳媒企業(yè)之間的產(chǎn)權(quán)紐帶關(guān)系。在這種制度下,傳媒集團公司與其所屬子公司就是母子公司的關(guān)系。集團公司作為母公司,可以通過股權(quán)控制,對子報或子刊等成員企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營活動進行控制,以獲得最大化的資本增值。但同時子公司也可以依《公司法》的相關(guān)規(guī)定保護自己的合法權(quán)益,防止母公司對其進行過度控制或利益剝奪。四、準公益性媒體法人管理結(jié)構(gòu)(一)領(lǐng)導(dǎo)體制的探索:“經(jīng)營型”需要改革所謂法人的治理結(jié)構(gòu),是指為保證法人正常有效地運營,由法律規(guī)定的有關(guān)法人組織機構(gòu)之間權(quán)力分配與制衡的制度體系。準公益性傳媒的法人治理結(jié)構(gòu),就是指法律對準公益性傳媒內(nèi)部所有的權(quán)力主體構(gòu)建的一種有效的制衡關(guān)系,其目的在于保證準公益性傳媒法人的有效運作。長期以來,我國傳媒一直是作為黨的“喉舌”發(fā)揮作用,其內(nèi)部管理也是一種行政機關(guān)式的領(lǐng)導(dǎo)體制,談不上法人治理結(jié)構(gòu)的問題。2001年8月《中央宣傳部、國家廣電總局、新聞出版總署關(guān)于深化新聞出版廣播影視業(yè)改革的基本意見》出臺,其中要求新聞出版廣播影視業(yè)“健全黨委領(lǐng)導(dǎo)下與法人治理結(jié)構(gòu)相結(jié)合的領(lǐng)導(dǎo)體制”。這使得傳媒的法人治理結(jié)構(gòu)問題提上了日程。為貫徹此精神,各傳媒在改革中進行了多種嘗試。目前比較通行的做法是分兩步走。第一步,剝離轉(zhuǎn)制。通常做法是在原屬事業(yè)單位性質(zhì)的傳媒集團下成立傳媒集團(股份)有限公司,傳媒集團將內(nèi)部產(chǎn)業(yè)經(jīng)營性資產(chǎn)全部劃歸到集團(股份)有限公司,并轉(zhuǎn)制為企業(yè)法人。第二步,在形式上劃清傳媒集團與傳媒集團公司的職責,前者總體把握集團報刊的輿論導(dǎo)向和集團資產(chǎn)的保值增值,后者則管理傳媒的經(jīng)營性資產(chǎn),并按《公司法》的要求建立規(guī)范的公司體制法人治理結(jié)構(gòu)。但集團與集團公司的領(lǐng)導(dǎo)層多系一套班子,兩塊牌子。同時為了突出黨委對集團公司的控制,集團的黨委會和集團公司的董事會也多系一套班子,兩塊牌子。上述模式的突出特點在于堅持了黨對傳媒的領(lǐng)導(dǎo),對此值得肯定。但與此同時,我們也應(yīng)當看到該模式存在的問題:其一,這種模式是建立在試圖將傳媒的經(jīng)營業(yè)務(wù)與采編業(yè)務(wù)徹底分離的基礎(chǔ)上的,但基于前文所述的原因,這實際上難以實現(xiàn);其二,管理層的權(quán)力過于集中,而有關(guān)監(jiān)督機制的建立未能得到充分重視。這種情況容易導(dǎo)致很難通過體制內(nèi)的監(jiān)督制約機制對最后決定權(quán)的“一把手”予以約束;其三,黨委會和董事會一套班子,兩塊牌子,在實際操作中容易導(dǎo)致政、事、企不分。(二)法人治理結(jié)構(gòu)—我國準公益性傳媒法人治理結(jié)構(gòu)的重構(gòu)關(guān)于準公益性傳媒法人的治理結(jié)構(gòu),學(xué)者們提出了許多有價值的建議。如有的學(xué)者建議分為最高權(quán)力機構(gòu)(由宣傳部、上級主管機關(guān)、國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會等代表組成)、日常經(jīng)營決策機構(gòu)(即社委會或董事會)、執(zhí)行層(即社長)、監(jiān)事會。有的學(xué)者則提出了“一拖四”的治理模式,其中“一”是指傳媒集團黨委會,是最高