農(nóng)村集體建設(shè)用地范圍及類型的演變

農(nóng)村集體建設(shè)用地范圍及類型的演變

一、按土地用途分類農(nóng)村集體建設(shè)用地是指按照法律程序申請、國家資源資源監(jiān)督管理部門批準(zhǔn)使用農(nóng)村非農(nóng)業(yè)建設(shè)用地的，主要包括農(nóng)民住宅用地、市政企業(yè)建設(shè)用地、市政或村莊公共設(shè)施和慈善企業(yè)用地。根據(jù)國家國土資源部于2001年公布的《土地分類(試行)》標(biāo)準(zhǔn),全國土地按照土地用途可分為:農(nóng)用地、建設(shè)用地及未利用地。根據(jù)我國《土地管理法》第二條規(guī)定,按照土地所有權(quán)歸屬可分為:全民所有制和勞動群眾集體所有制;按照土地空間地域又可簡單分為:城市土地和農(nóng)村土地。可見,農(nóng)村集體建設(shè)用地概念包含了以上三個方面的內(nèi)容。從時間上看,農(nóng)村集體建設(shè)用地部分形成于全國城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地資源管理制度改革之前,主要是土地管理制度變革過程中新制度對農(nóng)民住宅用地、社隊企業(yè)用地及集體公益設(shè)施用地等農(nóng)村即有土地利用形式的認(rèn)可;之后在以城市為中心的土地制度改革中,因農(nóng)村社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展所需增加集體建設(shè)用地范圍也限定在了農(nóng)民住宅用地、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地、集體公益設(shè)施用地三種用地類型上。由于國家采取限制農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的政策,農(nóng)村集體建設(shè)用地范圍及類型在全國城鄉(xiāng)統(tǒng)一土地資源管理制度改革前后并沒有大的變化,在時間上表現(xiàn)出相對的一致性。二、農(nóng)村集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)缺乏操作規(guī)范我國《憲法》第十條規(guī)定,土地的使用權(quán)可以依照法律的規(guī)定轉(zhuǎn)讓。我國《土地管理法》第六十三條也規(guī)定:農(nóng)民集體所有的土地的使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè);但是,符合土地利用總體規(guī)劃并依法取得建設(shè)用地的企業(yè),因破產(chǎn)、兼并等情形致使土地使用權(quán)依法發(fā)生轉(zhuǎn)移的除外?！锻恋毓芾矸ā返谒氖龡l還規(guī)定:任何單位和個人進(jìn)行建設(shè),需要使用土地的,必須依法申請使用國有土地。農(nóng)村集體建設(shè)用地的土地使用權(quán)雖然可以依法流轉(zhuǎn),但由于缺乏具體操作規(guī)范,相關(guān)法律并沒有形成對集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的有效指導(dǎo);在實踐中,集體所有土地更多的是通過國家征收轉(zhuǎn)為國有土地,再以國有土地使用權(quán)面目實現(xiàn)流轉(zhuǎn)。隨著社會主義市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,為了適應(yīng)城市建設(shè)、企業(yè)改革和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整的需要,城市土地的資產(chǎn)特性逐步得到體現(xiàn),即實行有償、有期限流動的使用制度,從而基本形成了較為完善的城市土地使用權(quán)市場。與此同時,由于農(nóng)村社會生產(chǎn)組織形式及農(nóng)民生活方式的特殊性,國家對集體非農(nóng)建設(shè)用地采取了限制流轉(zhuǎn)的管理方式,集體土地生產(chǎn)要素進(jìn)入更為廣闊的生產(chǎn)領(lǐng)域流通必須通過國家征用方式轉(zhuǎn)為國有土地方能實現(xiàn)。集體建設(shè)用地的職能集中在了保障農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、提高農(nóng)民社會福利上,其資產(chǎn)特性并沒有得以有效顯化?？梢哉f,現(xiàn)行農(nóng)村集體建設(shè)用地制度更多的是一種歷史沿革,是對當(dāng)前以城市建設(shè)用地為主的建設(shè)用地管理制度的一種補充。三、建設(shè)用地政策的土地流轉(zhuǎn)上個世紀(jì)90年代以來,土地資源利用的外部環(huán)境變化引致土地利用思想變革,有償、有期限、可流動的國有土地使用制度使得國有土地資產(chǎn)特性凸顯。從“同權(quán)同利”的角度出發(fā),只要得到市場需求的認(rèn)可,集體建設(shè)用地也同樣可以作為市場經(jīng)濟(jì)中的一種資源要素進(jìn)行流轉(zhuǎn),在巨大的收益勢能位差的誘惑之下,集體建設(shè)用地所有者以讓渡土地使用權(quán)獲取土地收益的思想進(jìn)一步施行,自發(fā)進(jìn)行農(nóng)村集體建設(shè)用地體制外交易。隨著交易數(shù)量及規(guī)模的不斷擴大,也就形成了相對國有土地市場的、錯綜復(fù)雜的集體建設(shè)用地隱性市場。如果說土地征用使集體所有權(quán)具有了雙重的損失,那么,建設(shè)用地自發(fā)流轉(zhuǎn)卻給土地使用者帶來了雙重收益:即無償無限期得到了土地使用權(quán)和土地增值的巨大收益。雖然農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)具有其合理性及必然性,但是,在現(xiàn)實中突破原有法規(guī)的操作卻缺乏有效制度的規(guī)范引導(dǎo),在實踐中也產(chǎn)生了諸多負(fù)面影響。因此,改革農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)制度,規(guī)范土地市場運作,促進(jìn)集體建設(shè)用地合理有序流轉(zhuǎn),已經(jīng)成為促進(jìn)土地資源優(yōu)化配置的迫切要求,也成為推動城鄉(xiāng)社會和諧發(fā)展的必然選擇,即是說,農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)制度亟待創(chuàng)新。四、農(nóng)村集體建設(shè)土地流轉(zhuǎn)模式1.現(xiàn)行農(nóng)村建設(shè)用地流轉(zhuǎn)制度安排的缺陷從系統(tǒng)論的角度看,土地利用過程也是一個土地利用系統(tǒng)平衡的不斷再構(gòu)過程。隨著生產(chǎn)技術(shù)的發(fā)展和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化升級,不同用地類型數(shù)量互為消長,各種用地類型相互關(guān)系不斷和諧。如果各種用地類型之間相互轉(zhuǎn)換途徑中斷,致使某種用地類型沉淀過量土地,而不能有效利用產(chǎn)生土地利用比較效益,這就必然會影響到土地利用系統(tǒng)的功能協(xié)調(diào),產(chǎn)生土地利用問題。當(dāng)前,農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)問題也正是因此而發(fā)生。隨著農(nóng)村的發(fā)展,農(nóng)用地和未利用地不斷轉(zhuǎn)化為農(nóng)村建設(shè)用地,農(nóng)村集體建設(shè)用地在數(shù)量上處于一個增量過程,而在現(xiàn)行土地制度安排下卻未對退出集體建設(shè)用地范圍的程序方式明確規(guī)定,集體建設(shè)用地類型向其他用地類型的合理轉(zhuǎn)移因此受阻,造成了龐大的農(nóng)村建設(shè)用地存量;可以預(yù)測,當(dāng)存量超出農(nóng)村建設(shè)用地需求時,面對城鎮(zhèn)化和工業(yè)化帶來的強勢用地需求以及耕地保護(hù)底線的逼近,現(xiàn)行土地制度不能引導(dǎo)本應(yīng)退出農(nóng)村建設(shè)用地系統(tǒng)的土地通過流轉(zhuǎn)途徑進(jìn)入其他用地領(lǐng)域,就會引發(fā)整個土地利用系統(tǒng)的用地結(jié)構(gòu)失調(diào),導(dǎo)致運轉(zhuǎn)效率降低,影響土地保障社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展功能的有效發(fā)揮。而現(xiàn)行農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)制度安排的缺陷正是制度供給或是有效制度供給的缺失。我國《憲法》規(guī)定,國家為了公共利益的需要,可以依照法律規(guī)定對土地實行征用。在實際操作中,擴大了征地范圍的集體土地征用制度雖然在制度供給上最為接近指導(dǎo)農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn),但是,制度設(shè)計目標(biāo)的偏離使得征地制度本身并不足以承擔(dān)規(guī)范集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的制度責(zé)任。而農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)制度并沒有在征地制度創(chuàng)新的深層次原因卻是現(xiàn)行法規(guī)對土地產(chǎn)權(quán)制度規(guī)定的模糊性,這也是農(nóng)村集體建設(shè)用地制度供給缺失的根本原因。2.土地的權(quán)屬屬性決定。對于土地產(chǎn)權(quán)的主要功能就在于它使人們在與他人的交換中形成明確的收益預(yù)期,……因為產(chǎn)權(quán)關(guān)系越明晰,人們的收益預(yù)期越明確,從事某項交易活動的激勵或動力越強,交易費用越低,資源的配置效率就越高。在我國,土地或?qū)儆趪宜谢驅(qū)儆诩w所有,并不是嚴(yán)格民法意義上的財產(chǎn)權(quán),而是一種制度化的權(quán)利,不可交易和轉(zhuǎn)讓。現(xiàn)行的國有建設(shè)用地流轉(zhuǎn)制度也是按照物權(quán)法一般原理與我國社會現(xiàn)實和制度現(xiàn)實相結(jié)合進(jìn)行制度創(chuàng)新的結(jié)果,在創(chuàng)設(shè)了國有土地使用權(quán)制度之后,國有建設(shè)用地進(jìn)入土地市場流轉(zhuǎn)。在這里,我們并不對土地產(chǎn)權(quán)制度設(shè)計作深入探究,只是借鑒上述思路對轉(zhuǎn)權(quán)模式和保權(quán)模式用地流轉(zhuǎn)創(chuàng)新思路進(jìn)行分析,進(jìn)而對流轉(zhuǎn)制度構(gòu)建作出方向上的選擇。3.土地供給側(cè):“雙軌制”土地流轉(zhuǎn)制度的缺失上在建設(shè)用地流轉(zhuǎn)管理上,我國實行的是一種平行于所有制的、不對等的、主副依存的雙軌制,主要表現(xiàn)為對農(nóng)村建設(shè)用地流轉(zhuǎn)制度規(guī)范的缺失上,深層次原因是土地產(chǎn)權(quán)制度供給的滯后。因此,在完善土地產(chǎn)權(quán)制度的基礎(chǔ)上,改革現(xiàn)行雙軌制為目標(biāo)的農(nóng)村建設(shè)用地流轉(zhuǎn)制度,可以按照兩種思路展開,即轉(zhuǎn)權(quán)模式和保權(quán)模式。(1)“集體所有”還是“國家”20世紀(jì)90年代初,原國家土地管理局一度推行“轉(zhuǎn)權(quán)讓利”政策,規(guī)定集體建設(shè)用地必須轉(zhuǎn)為國有以后才能進(jìn)入二級市場流轉(zhuǎn)。主要特征是先征后讓,即國家通過行使土地征用權(quán)將集體土地轉(zhuǎn)變?yōu)閲型恋?然后作為土地所有權(quán)人將原農(nóng)村集體土地出讓給其他土地使用者。這里,沿用“轉(zhuǎn)權(quán)讓利”的概念,只是對農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)模式在形式上的描述,其內(nèi)涵已經(jīng)發(fā)生了改變。首先,轉(zhuǎn)權(quán)的集體土地范圍發(fā)生了改變。農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)應(yīng)滿足依法取得、符合土地利用總體規(guī)劃、無權(quán)屬糾紛等條件,并不等同于國家為了公共利益需要實行征用的集體土地范圍。其次,將集體所有土地轉(zhuǎn)變?yōu)閲宜型恋?國家行使的不是土地征用權(quán),而是土地資源管理權(quán)。第三,國家取得土地所有權(quán)后不是出讓給新的土地使用者,而是原有集體土地所有者,即轉(zhuǎn)權(quán)后設(shè)定的國有土地使用權(quán)由原集體土地所有者取得,原集體所有建設(shè)用地以國有土地使用權(quán)形式進(jìn)入國有土地二級市場實現(xiàn)流轉(zhuǎn)。第四,還存在土地流轉(zhuǎn)收益分配上的區(qū)別。集體建設(shè)用地所有權(quán)人在轉(zhuǎn)權(quán)過程中并不獲得土地補償收益,相應(yīng)地在取得轉(zhuǎn)權(quán)后的國有土地使用權(quán)時也不需要繳納國有土地使用權(quán)出讓金,只是按照相關(guān)規(guī)定交納一定比例的稅費,原集體建設(shè)用地所有權(quán)人在轉(zhuǎn)讓取得的國有土地使用權(quán)時獲得土地流轉(zhuǎn)收益。(2)農(nóng)民集體所有建設(shè)用地如果說轉(zhuǎn)權(quán)模式是國家自上而下推動農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)制度建設(shè)的沿革,那么保權(quán)模式就是鄉(xiāng)村集體組織自下而上對構(gòu)建集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)制度自發(fā)的、積極的探索。我國《土地管理法》規(guī)定,鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、農(nóng)民住宅用地、鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共設(shè)施或公益事業(yè)用地可以使用農(nóng)民集體所有土地。農(nóng)民集體通過聯(lián)營、入股等方式轉(zhuǎn)讓集體土地使用權(quán)引資興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)及地方公益事業(yè),變土地資源優(yōu)勢為資產(chǎn)優(yōu)勢,以此來提高農(nóng)民集體福利。在利益驅(qū)動下,這一口子越開越大,最終形成了巨大的農(nóng)村集體建設(shè)用地隱形交易市場。在保權(quán)模式中,可以清晰看到集體建設(shè)用地隱形交易的痕跡:農(nóng)民集體作為土地所有權(quán)人讓渡土地使用權(quán)給集體土地使用者,在這一過程中,土地所有權(quán)人取得土地使用權(quán)出讓收益,土地使用者則取得集體土地使用權(quán),完成了集體土地使用權(quán)的設(shè)定和轉(zhuǎn)移。4.土地供給側(cè):實行轉(zhuǎn)權(quán)模式,具有創(chuàng)新性農(nóng)村建設(shè)用地流轉(zhuǎn)制度首先要解決的是兩種公有制“同權(quán)不同利”的問題。實際上,在理順集體建設(shè)用地入市時的土地資產(chǎn)性收益分配關(guān)系的前提下,將入市后的土地產(chǎn)權(quán)界定為集體出讓土地使用權(quán)還是國有出讓土地使用權(quán),只是一個形式問題,而不具有實質(zhì)性意義。因為在土地出讓進(jìn)入市場后,無論是保留為集體所有還是轉(zhuǎn)為國有,即使土地出讓年期屆滿,除非公共利益需要,國家和集體都不可能到期收回出讓土地使用權(quán),進(jìn)行具有實質(zhì)產(chǎn)權(quán)意義的再次出讓。而實行轉(zhuǎn)權(quán)模式則可以實現(xiàn)城鄉(xiāng)建設(shè)用地流轉(zhuǎn)雙軌制的合一,具有較好的制度延續(xù)性,有利于制定統(tǒng)一的土地使用權(quán)出讓規(guī)則,建立開放的、全國城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地使用權(quán)市場,保證國家土地調(diào)控政策目標(biāo)的實現(xiàn)。其制度安排的難點在于集體土地所有權(quán)轉(zhuǎn)為全民土地所有權(quán)的理論基礎(chǔ)薄弱,流轉(zhuǎn)性質(zhì)鑒定困難,而且在所有權(quán)價格的處理上較為簡單。可見,實行保權(quán)模式具有堅實的現(xiàn)實基礎(chǔ),在理論和實踐的操作上,都可采用國有土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度作為參考依據(jù),而且是在“自下而上”的推動下形成的,社會可接受性較強。但是,實行土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的雙軌制要求現(xiàn)行土地管理制度變革較大,制度整體延續(xù)性較差,對國家壟斷土地一級市場、實施土地宏觀調(diào)控政策也會造成一定沖擊。五、實施轉(zhuǎn)權(quán)模式制度創(chuàng)新要有利于提高效率、降低成本,因此,農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)制度安排應(yīng)在現(xiàn)有土地資源管理制度的框架下完成,實現(xiàn)對現(xiàn)有制度的完善。鑒于此,這里選擇轉(zhuǎn)權(quán)模式作為農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)制度創(chuàng)新的方向,并做出以下說明:一是相對于保權(quán)模式而言,轉(zhuǎn)權(quán)模式更為接近現(xiàn)有土地資源管理法規(guī),可以保持制度的延續(xù)性與一致性;在操作中,轉(zhuǎn)權(quán)模式并不排斥借鑒保權(quán)模式的有關(guān)規(guī)定,而且與征地過程也較為相似,容易為社會理解接受。二是應(yīng)尊重歷史與現(xiàn)實,在接受現(xiàn)行農(nóng)村土地管理制度的基礎(chǔ)上,實施轉(zhuǎn)權(quán)模式應(yīng)對農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)進(jìn)一步疏導(dǎo),以滿足生產(chǎn)實踐要求;轉(zhuǎn)權(quán)后的國有土地使用權(quán)進(jìn)入二級市場流轉(zhuǎn),能保證使用權(quán)“同權(quán)同質(zhì)”,即充分發(fā)揮市場機制作用,實現(xiàn)全國城鄉(xiāng)土地資源的優(yōu)化配置。三是在集體所有土地轉(zhuǎn)權(quán)上,設(shè)定集體土地在實現(xiàn)農(nóng)村社會保障功能后并軌統(tǒng)一為國有土地。農(nóng)村集體使用本集體土地資源,實現(xiàn)土地要素與其他生產(chǎn)要素結(jié)合,提高農(nóng)民集體福利,