農村宅基地使用權流轉的立法思考

農村宅基地使用權流轉的立法思考

居住區(qū)的使用是中國《基本法》規(guī)定的一種獨特的使用權，與農民的切身利益有關。長期以來,由于法律的限制,導致宅基地使用權缺乏流動性。同時在實際生活中,宅基地使用權非法流轉現象普遍存在。鑒于法律與現實的沖突,研究宅基地使用權流轉的立法變革具有重要意義。一、農村居民點所有權轉讓制度的發(fā)展新中國成立以來,我國農村土地經歷了從農民個人所有到農村集體所有的過程,而宅基地使用權流轉也在土地制度發(fā)展過程中發(fā)生變化。1.農民所有權階段19491958年新中國成立之初,我國封建土地制度依然占據主導地位,嚴重阻礙我國農村經濟的發(fā)展。為了改變這種局面,國家迅速展開土地改革,廢除封建土地所有制,將沒收和征收的土地分配給農民所有。1950年頒布《中華人民共和國土地改革法》充分體現了這一時期的要求,其中第1條規(guī)定:“廢除地主階級封建剝削的土地所有制,實行農民土地所有制,借以解放農村生產力,發(fā)展農業(yè)生產,為新中國的工業(yè)化開辟道路?！睆闹锌煽闯?這一時期,我國對于農村土地實行的是農民土地所有制,農民對于土地享有所有權。但國家只是承認農民土地私有,農民對土地享有所有權;相關法律對于農民土地所有權并無其他規(guī)定,對于宅基地及其流轉等概念,法律并沒有涉及。但農村宅基地作為農村土地的一種,農民當然對其享有所有權并可以任意處置和流轉。在這一時期的土地改革中,土地進行分配后,由政府頒發(fā)土地證,最終以法律的形式予以確認。1950年《土地改革法》第30條規(guī)定:“土地改革完成后,由人民政府發(fā)給土地所有證,并承認一切土地所有者有自由經營、買賣及出租其土地的權利。土地制度改革以前的土地契約,一律作廢?！奔热弧罢氐男再|是農民土地私有制”,農民當然有權流轉。2.對宅基地使用權流轉是在財產地和在農民所有土地改革后,我國為了確立社會主義制度而進行了社會主義改造,其中包括對農業(yè)的社會主義改造。1954年制定的《高級農業(yè)合作社示范章程》第13條明確規(guī)定:“入社農民必須把私有的土地和耕畜、大型農具等主要生產資料轉為合作社集體所有?！钡菍τ谡卦撜鲁虆s做了專門規(guī)定,并沒有沿用土地改革中對農地“一刀切”的做法。其中第16條第2款規(guī)定:“社員原有的墳地和房屋地基不必入社?！痹撜鲁痰谝淮翁岢觥胺课莸鼗边@一概念,開始了宅基地真正的歷史演變。它明確規(guī)定房屋地基仍然作為農民私有財產。盡管土地所有制發(fā)生了變化,但農民對宅基地依然享有所有權并可自由流轉。1963年中共中央下發(fā)的《關于各地對社員宅基地問題作一些補充規(guī)定的通知》對宅基地問題做了進一步闡明,其中第(二)款規(guī)定:“宅基地上的附著物,如房屋、樹木、廠棚、豬圈、廁所等永遠歸社員所有,社員有買賣或租賃房屋的權利。房屋出賣以后,宅基地的使用權即隨之轉移給新房主,但宅基地的所有權仍歸生產隊所有?！边@一規(guī)定,明確了對宅基地使用權的買賣實行“地隨房走”原則,允許農民對宅基地使用權以買賣的形式流轉。至此,“在農地集體化過程中,形成宅基地使用權流轉的基本制度”。3.對宅基地使用權流轉限制的限制“這一時期,宅基地所有權制度沒有變動,其變化主要是宅基地使用權方面的發(fā)展和微調”。在改革開放的影響下,宅基地需求急劇增加,出現農村建房侵占耕地現象,宅基地非法買賣比較普遍。為此,1982年國務院出臺了《關于制止農村建房侵占耕地的緊急通知》,明確規(guī)定:農村公社土地都歸集體所有,分配給社員的宅基地、自留地(自留山)和承包的耕地,社員只有使用權,既不準出租、買賣和擅自轉讓,也不準在承包地和自留地上建房、葬墳、開礦、燒磚瓦等。它明確禁止宅基地流轉、非法變農村土地為宅基地建房。同時,1982年《國務院關于發(fā)布村鎮(zhèn)建房用地管理條例的通知》中規(guī)定,出賣、出租房屋的,不得再申請宅基地。這些法律法規(guī)對于宅基地使用權流轉的限制最終在1986年的《土地管理法》中得到全面總結?！捌浣箍瞻渍厥褂脵嗟牧鬓D,但允許宅基地使用權‘地隨房屋’的流轉而轉移”。同時該法第41條對宅基地使用權流轉做了進一步細化,允許城鎮(zhèn)非農業(yè)戶口居民擁有宅基地使用權,而沒有將農村宅基地使用權限制在農村集體內部成員。農地集體所有制確立時期的宅基地使用權流轉在1986年《土地管理法》的調整下,以法律的形式有了相對全面的規(guī)定?？傮w上,這一時期的宅基地使用權流轉,依然以農地集體化時期的宅基地使用權流轉為基礎,其流轉受到很大限制,只有地隨房走的情況下才可以流轉,并且在流轉之后不得再申請審批宅基地。但是此時對于地隨房走的買入者來說,依然可以充分享有其使用權。4.立法與法律沖突現今,我國宅基地使用權流轉延續(xù)了集體化形成和確立時期的立法精神,對宅基地使用權流轉進行限制,而且這種限制更加嚴格。2004年修改的《土地管理法》第63條規(guī)定:“農民集體所有的土地使用權不得出讓、轉讓或者出租用于非農業(yè)建設?！倍?3條第4款規(guī)定:“農村村民出賣、出租住房后,再申請宅基地的,不予批準?！边@表明農村宅基地使用權可隨房屋出賣或出租,允許其流轉,但是一旦流轉,就不能再申請宅基地。1999年國務院辦公廳發(fā)布的《關于加強土地轉讓管理嚴禁炒賣土地的通知》第2條第2款規(guī)定:“農民的住宅不得向城市居民出售,也不得批準城市居民占用農民集體土地建住宅,有關部門不得為違法建造和購買的住宅發(fā)放土地證和房產證。”2004年國務院發(fā)布的《關于深化改革嚴格土地管理的決定》第2條第2款規(guī)定:“改革和完善宅基地審批制度,加強農村宅基地管理,禁止城鎮(zhèn)居民在農村購置宅基地?！倍呔鶑娬{不允許農民向城鎮(zhèn)居民流轉出售自己的住宅,城鎮(zhèn)居民也不能購買宅基地使用權,法律對宅基地使用權流轉的限制更加嚴格。但對于農村集體經濟組織內部成員來說,宅基地使用權流轉并沒有被禁止,根據地隨房走的原則可以對其進行流轉。2007年《物權法》設專章將宅基地使用權作為用益物權加以調整,但是對其流轉并沒有予以明確規(guī)定,只是在第153條規(guī)定:“宅基地使用權的取得、行使和轉讓,適用土地管理法等法律和國家有關規(guī)定?！睂@一問題予以回避,而沒有突破原有法律的限制。從我國宅基地使用權流轉法律制度演變過程可以看出,宅基地使用權流轉立法相對混亂,法律、法規(guī)和部門規(guī)章效力等級模糊不清,“這是由于我國宅基地使用權制度是基于政策和法律共同演變沉淀下來的結果”。不過從中依然可以看出法律加強了宅基地所有權的控制,而宅基地使用權流轉經歷了一個從允許流轉到限制流轉再到更加嚴格限制流轉的過程,形成了我國宅基地使用權流轉法律制度的基本框架。二、現行宅基地使用權流轉制度存在的問題過去宅基地使用權流轉制度對農村發(fā)展起到了促進作用,而在市場化的今天,現有的宅基地使用權流轉制度已不能滿足需求,存在諸多問題亟待解決。1.對宅基地使用權流轉限制的物權理論首先,通過分析《土地管理法》可知,宅基地使用權主體必須是集體經濟組織內部成員,流轉只能在非城鎮(zhèn)居民之間進行,前提必須是地隨房走。但作為用益物權,用益物權人對所用之物充分享有占有、使用和收益的權利。既然《物權法》將宅基地使用權作為用益物權的一種,宅基地使用權就應與用益物權相當。但是法律對流轉加以嚴格限制,宅基地使用權人不能隨意將宅基地使用權流轉,這顯然與用益物權相沖突,違反了物權基本理論。其次,《土地管理法》明確禁止宅基地使用權用于非農建設。從立法者的角度來說,這種限制可以有效保護農民的利益,因為宅基地使用權帶有濃厚的人身依附性,使其具有社會保障功能。但是從物權的角度分析,用益物權主體可以對標的物享有使用、收益的權利。法律明確禁止宅基地使用權用于非農建設顯然違背了物權的價值追求。2.對宅基地使用權流轉限制的立法滯后從我國農村宅基地使用權流轉法律制度的演變來看,現有的法律制度主要延續(xù)了農地集體化確立時期的宅基地使用權流轉法律制度,通過對其發(fā)展而沿用至今。當時我國正處于改革開放初期,通過大力發(fā)展生產力,農村經濟取得了長足的進步,農村出現了宅基地使用權大量流轉和占用耕地現象,嚴重破壞了農村土地秩序。因此,立法者為了保護土地和秩序而對宅基地使用權實行相對嚴格的限制。然而,這種對宅基地使用權流轉采取嚴格限制的立法現在已經不能適應客觀形勢,致使宅基地大量閑置,隱性交易時常發(fā)生,必須更新相關立法。另外,我國宅基地使用權流轉相關法律在一定程度上是比較匱乏的,主要存在于《土地管理法》、《物權法》、《憲法》中。但是這些法律相對比較分散且規(guī)定較少,只是延續(xù)了歷史上的立法,缺乏突破和創(chuàng)新,這與國有土地使用權流轉完備的局面形成鮮明對比。立法資源的缺失導致農村宅基地使用權流轉無序、混亂,農民權益無法得到有效保障。三、集體經濟組織內部成員之間的地位不清國內對于農村宅基地使用權能否流轉主要有兩種觀點。一種觀點認為農村的宅基地使用權可以流轉,其主要代表學者為梁慧星教授。另一種觀點認為宅基地使用權流轉必須限定在集體經濟組織內部成員之間,主要代表學者為王衛(wèi)國教授。筆者傾向于宅基地使用權自由流轉,因此在這里有必要對宅基地使用權流轉進行可行性分析。1.對宅基地使用權流轉限制的認識不足首先,宅基地使用權流轉是實現法的價值的需要?！稗r村宅基地使用權流轉以及怎樣流轉已經成為社會關注的重要問題,宅基地使用權流轉制度的歷史發(fā)展,終歸要受到農村乃至整個社會經濟制度的變遷和發(fā)展的影響”。我國過去對宅基地使用權流轉進行嚴格限制,把宅基地使用權當做一種社會保障,滿足了當時的需要。但是現今,國家大力支持農村發(fā)展,實施農村社會保障制度和戶籍制度改革,從而加快了城鄉(xiāng)一體化進程,農民對土地尤其是宅基地的人身依附性逐步減弱,如果仍然嚴格限制流轉,將打擊農民流動的積極性,土地資源將不能合理配置和有效流動,因而不能滿足現實需要?，F代市場經濟講求效率,必須將宅基地使用權納入土地市場調整范圍內,對宅基地使用權進行合理、充分的利用。因此,必須改變二元結構時期嚴格限制宅基地使用權流轉的立法傾向,重新建立宅基地使用權自由流轉的法律制度,實現法的價值需要。其次,宅基地使用權流轉是物權理念的追求。我國農村宅基地使用權流轉被限制,完全是農地集體化形成和確立時期土地權屬由土地私有變?yōu)榧w所有造成的,當時為了鞏固農地集體所有,立法更加強調土地的權屬。《物權法》將宅基地使用權納入用益物權調整范圍,將其作為一項獨特的用益物權,農村宅基地使用權必然受到物權理念的影響。市場經濟下,物權更加強調主體對其合理有效地利用和滿足現實需要,物權發(fā)展正經歷從歸屬到利用的變化,以充分挖掘物權的利用價值。從物權理念來看,我國農村的宅基地使用權流轉法律制度必須由強調歸屬轉變?yōu)閺娬{物權的利用。一味強調歸屬,其使用權只會受到限制。為了實現有效利用,必須將宅基地使用權流轉到真正需要它的主體手中,做到物盡其用。因此,“需要對宅基地使用權在制度上進行從歸屬發(fā)展到利用上來,這樣,農村宅基地使用權就不再是一個靜態(tài)的概念,具有可轉讓性將是新制度的靈魂,進而實現由最有能力利用宅基地的人以最佳方式合理利用資源”。2.對宅基地使用權流轉社會主體的界定為保證農村宅基地使用權流轉能夠規(guī)范、合理、有序地運轉,必須在以下幾個方面進行改革和完善。首先,要明確農村宅基地所有權主體和使用權主體。農村宅基地使用權流轉的改革必須先從明確宅基地所有權和使用權的主體入手,如果這兩個主體弄不清楚就會陷入困境。現行《土地管理法》將農民集體所有宅基地所有權的管理者界定為:村集體經濟組織、村民委員會和村民小組,這種界定比較模糊,因而有必要對農民集體所有的經營、管理者進一步加以界定。目前對這一問題存在兩種觀點:“一種是認為村民小組應作為農民集體所有的主體,另一種觀點則認為目前三種農民集體所有的管理、經營者應改為村民集體所有?！逼鋵?經營、管理者是誰并不重要,重要的是需要對這一概念進行明確的界定并確定由誰管理。筆者認為,如果將村委會界定為宅基地的管理者、經營者,就比較清晰,因為一般人對村委會這一概念的認識較為清楚。同時,要明確宅基地使用權的主體。宅基地使用權主體被《土地管理法》第62條解釋為“戶”,但“戶”這一概念過于籠統(tǒng)。我國法律嚴格限制宅基地使用權流轉,很大程度上是因為其有人身屬性,顯然“戶”這個擬定的主體不具有人身性,而且法律對戶也沒有給出清晰的概念。宅基地使用人可以不限于自然人,但是必須為法律上承認的主體。其次,必須有償使用宅基地,限定使用期限。我國農村宅基地使用權具有明顯的人身性和無償性。但是隨著城鎮(zhèn)化的逐步深入和農民社會保障體系的建立,農民對于宅基地使用權的人身依附性已經漸漸分離,社會保障性也變得越來越弱。宅基地使用權有償使用已成為不可逆轉的趨勢,而宅基地使用權流轉有償使用必然牽涉到宅基地使用權流轉的收益分配。為了照顧農民利益,宅基地使用權的原始取得應該依然具有無償性。但是,宅基地使用權如果發(fā)生了流轉,無論是發(fā)生在集體內部還是外部都應該有償使用。首先宅基地使用權在流轉雙方之間肯定是有償的,除非使用權是無償贈與。但是買受人除了需要支付流轉費用之外,還必須向宅基地所有者支付必要的出讓金(P661)。對于宅基地使用權流轉買受人因其主體身份是否為集體內部成員的不同而區(qū)別對待,集體成員交納的出讓金應相對較少,且有優(yōu)先買受的權利。宅基地使用權流轉有償使用制度可以有效地解決宅基地使用權閑置和浪費問題,保證宅基地資源的合理配置。再其次,要建立宅基地使用權流轉強制登記制度。物權登