農(nóng)村集體土地建設(shè)用地不直接進入土地流轉(zhuǎn)的一級市場

農(nóng)村集體土地建設(shè)用地不直接進入土地流轉(zhuǎn)的一級市場

自20世紀90年代5月國務(wù)院發(fā)布《辦法》有關(guān)城市公共土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓和轉(zhuǎn)讓的規(guī)定以來，中國國有土地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓和轉(zhuǎn)讓已受到法律的依靠。因此，我國城市土地的所有權(quán)及其實現(xiàn)形式發(fā)生了重大變化。然而,與此相應(yīng),我國農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)制度的改革,至今尚未取得突破性的進展,農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)始終被嚴格限制甚至禁止。而隨著國家對土地供給宏觀調(diào)控的不斷加強,城鎮(zhèn)國有土地可供量日益減少,為充分利用農(nóng)村集體建設(shè)用地,我國一些地區(qū)的集體建設(shè)用地特別是城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)的集體建設(shè)用地的交易卻顯得非?；钴S。實踐表明,限制、禁止農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)不僅不利于土地的集約利用,同時還會給土地管理和執(zhí)法帶來困難,有時甚至?xí)璧K地方經(jīng)濟的發(fā)展。因此,讓集體建設(shè)用地入市,用法律保障集體建設(shè)用地的有序流轉(zhuǎn),不僅有利于解決“三農(nóng)”問題,更有利于土地的集約利用,促進國民經(jīng)濟持續(xù)發(fā)展。一、我國農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)立法現(xiàn)狀與問題分析(一)“使用”或“放權(quán)”的“農(nóng)我國《物權(quán)法》第61條規(guī)定:“城鎮(zhèn)集體所有的不動產(chǎn)和動產(chǎn),依照法律、行政法規(guī)的規(guī)定由本集體享有占有、使用、收益和處分的權(quán)利”;第128條規(guī)定:“土地承包經(jīng)營權(quán)人依照農(nóng)村土地承包法的規(guī)定,有權(quán)將土地承包經(jīng)營權(quán)采取轉(zhuǎn)包、互換、轉(zhuǎn)讓等方式流轉(zhuǎn)。流轉(zhuǎn)的期限不得超過承包期的剩余期限。未經(jīng)依法批準,不得將承包地用于非農(nóng)建設(shè)”;第151條規(guī)定:“集體所有的土地作為建設(shè)用地的,應(yīng)當依照土地管理法等法律規(guī)定辦理?！鄙鲜鲆?guī)定表明,《物權(quán)法》所調(diào)整的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的對象僅限于土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn),且其流轉(zhuǎn)不得改變承包土地的農(nóng)業(yè)用途,對于集體非農(nóng)建設(shè)用地流轉(zhuǎn)問題則無具體規(guī)制。①適用于農(nóng)村集體建設(shè)用地管理的立法主要是1998年修訂的《土地管理法》。該法第43條規(guī)定:“任何單位和個人進行建設(shè),需要使用土地的,必須依法申請使用國有土地;但是,興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和村民建設(shè)住宅經(jīng)依法批準使用本集體經(jīng)濟組織農(nóng)民集體所有的土地的,或者鄉(xiāng)(鎮(zhèn))村公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)經(jīng)依法批準使用農(nóng)民集體所有的土地的除外。”由此條款可以看出,立法者通過強行規(guī)定將建設(shè)用地的范圍絕大部分限制在國有土地上,只留極少一部分適用集體土地,以避免農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地,從而達到保護耕地的目的。該法第63條規(guī)定:“農(nóng)民集體所有的土地的使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè);但是,符合土地利用總體規(guī)劃并依法取得建設(shè)用地的企業(yè),因破產(chǎn)、兼并等情形致使土地使用權(quán)依法發(fā)生轉(zhuǎn)移的除外?！贝藯l規(guī)定旨在限制農(nóng)民集體所有的土地中農(nóng)用地轉(zhuǎn)變?yōu)榉寝r(nóng)建設(shè)用地。結(jié)合《土地管理法》第43條和第63條的規(guī)定,并聯(lián)系《物權(quán)法》第183條②或《擔(dān)保法》第36條③的規(guī)定可以看出,農(nóng)村集體經(jīng)濟組織興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)或者與其他單位、個人以土地使用權(quán)入股、聯(lián)營等形式共同舉辦企業(yè)的,在符合鄉(xiāng)(鎮(zhèn))土地利用總體規(guī)劃的條件下,可以使用本集體經(jīng)濟組織農(nóng)民集體所有的土地,從而使其鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)獲得集體建設(shè)用地使用權(quán)。而該鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的建設(shè)用地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)受到嚴格的限制,除非存在以下兩種情況:(1)當該鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)破產(chǎn)、被兼并等情形出現(xiàn)時,其建設(shè)用地使用權(quán)才能依法隨之移轉(zhuǎn)。(2)以鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村企業(yè)的廠房等建筑物抵押的,其占用范圍內(nèi)的建設(shè)用地使用權(quán)一并抵押;當其抵押權(quán)實現(xiàn)時,其建設(shè)用地使用權(quán)得以流轉(zhuǎn)。《土地管理法》第61條規(guī)定:“鄉(xiāng)(鎮(zhèn))村公共設(shè)施、公益事業(yè)建設(shè),需要使用土地的,經(jīng)鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民政府審核,向縣級以上地方人民政府土地行政主管部門提出申請,按照省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的批準權(quán)限,由縣級以上地方人民政府批準;其中,涉及占用農(nóng)用地的,依照本法第44條的規(guī)定辦理審批手續(xù)?！睆摹锻恋毓芾矸ā返?3條、第61條、第63條的規(guī)定可以得出,任何單位或個人進行鄉(xiāng)(鎮(zhèn))村公共設(shè)施、公益事業(yè)建設(shè),可以申請使用屬于農(nóng)民集體所有的土地。但其建設(shè)用地的使用權(quán)并不移轉(zhuǎn)給投資興建的公共設(shè)施、公益事業(yè)的單位或個人,仍保留歸農(nóng)民集體所有。當公共設(shè)施、公共事業(yè)因滅失、搬遷等事由致使其所占用的集體建設(shè)用地閑置時,農(nóng)民集體也不能直接使其發(fā)生移轉(zhuǎn)。該法第62條規(guī)定:“農(nóng)村村民一戶只能擁有一處宅基地,其宅基地的面積不得超過省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的標準。農(nóng)村村民建住宅,應(yīng)當符合鄉(xiāng)(鎮(zhèn))土地利用總體規(guī)劃,并盡量使用原有的宅基地和村內(nèi)空閑地。農(nóng)村村民住宅用地,經(jīng)鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民政府審核,由縣級人民政府批準;其中,涉及占用農(nóng)用地的,依照本法第44條的規(guī)定辦理審批手續(xù)。農(nóng)村村民出賣、出租住房后,再申請宅基地的,不予批準。”從《土地管理法》第43條與第62條的規(guī)定可以得出:村民建設(shè)住宅可以申請使用經(jīng)依法批準的屬于集體經(jīng)濟組織農(nóng)民集體所有的土地,并且村民可以通過出賣、出租住房的方式出賣、出租宅基地使用權(quán),只是以這種方式致使宅基地使用權(quán)發(fā)生轉(zhuǎn)移后再申請宅基地的,不予批準。當然,立法是禁止單獨轉(zhuǎn)讓或轉(zhuǎn)租宅基地使用權(quán)的。(二)集體建設(shè)用地通過以上例舉可以看出,現(xiàn)行法律對集體所有建設(shè)用地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)進行了嚴格的限制。而現(xiàn)實情況是,受經(jīng)濟利益的驅(qū)動,在一些地區(qū),集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)已經(jīng)相當普遍。如在深圳市寶安區(qū),截止到2000年6月底,其工業(yè)用地中有85%是集體建設(shè)用地;在東莞市石碣鎮(zhèn)10平方公里的建成區(qū)中,集體建設(shè)用地占66%;蘇州已有一半的集體建設(shè)用地進入市場流轉(zhuǎn),涉及土地面積超過10萬畝。④由于沒有統(tǒng)一的法律加以規(guī)范,集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)主體、流轉(zhuǎn)形式多種多樣。在流轉(zhuǎn)主體(轉(zhuǎn)讓方、出租方)上,既有鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、村、組集體經(jīng)濟組織,也有鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民政府、村民委員會和村民小組,甚至還有原使用權(quán)人;作為受讓方的主體早已突破了本集體經(jīng)濟組織和個人的范圍,主要是集體經(jīng)濟組織以外的企業(yè)或個人。流轉(zhuǎn)的形式主要是出租、一定年限使用權(quán)的出讓以及作價入股。由于法律、法規(guī)的禁止,集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)過程其實是在法律框架外、無序狀態(tài)下運行的,由此可能而引發(fā)一系列的問題。1.與國家法律相沖突的地方實踐難以得到更好的理解我國《土地管理法》和《城市房地產(chǎn)管理法》對集體所有建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)和使用作出了明確限定。依照法律規(guī)定,農(nóng)村土地原則上不得轉(zhuǎn)為建設(shè)用地,除非依法征收為國有后再出讓國有土地使用權(quán)。可見,國內(nèi)各試點地區(qū)允許農(nóng)村集體組織自行流轉(zhuǎn)農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)的做法是和上述法律規(guī)定相沖突的;而農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)試點主要是各地方根據(jù)國家的政策以及地方的實際需要自行開展的,試點工作的主要依據(jù)是各省、市以及縣級人民政府所頒布的地方政府規(guī)章或其他規(guī)范性文件。這些規(guī)范性文件效力等級較低,缺乏統(tǒng)一性和穩(wěn)定性,難以保證集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的安全與效率。隨著我國法制的不斷健全,這種明顯與國家法律相沖突的地方實踐已經(jīng)越來越難以得到人們的共識。有批評者認為,這種公然“挑戰(zhàn)國法權(quán)威”的做法應(yīng)當立即廢止。也有批評者認為,這種出于良好目的的做法必將對我國法治建設(shè)產(chǎn)生一些負面影響,它對于現(xiàn)行法治秩序的不良影響也是不容忽視的。⑤2.特定情形下,應(yīng)當把建設(shè)用地使用權(quán)土地是一種具有商品屬性的資源,只有進行充分合理的利用才能夠發(fā)揮其應(yīng)有的經(jīng)濟價值。在現(xiàn)行法律體制下,集體建設(shè)用地使用權(quán)原則上不能轉(zhuǎn)讓、出讓、出租和抵押,不能享有普通用益物權(quán)的處分權(quán)能,只有在出資入股、聯(lián)營等特定情況下才能發(fā)生權(quán)利轉(zhuǎn)移。⑥在交易主體和范圍方面,只有破產(chǎn)或兼并的企業(yè)才可以轉(zhuǎn)移土地使用權(quán),普通企業(yè)、個人以建設(shè)用地使用權(quán)為客體的交易行為無效,導(dǎo)致集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)市場長期處于封閉狀態(tài)。盡管一些地方制訂了相關(guān)的政策來規(guī)范流轉(zhuǎn)的運行,但流轉(zhuǎn)主體對政策的時效性和權(quán)威性把握不定,難以建立穩(wěn)定持久的利益預(yù)期,大部分有實力的企業(yè)不愿使用集體土地,農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展受到制約;銀行作為貸款方,為防范風(fēng)險,不愿意接受集體土地資產(chǎn)作為抵押財產(chǎn),集體土地的融資功能難以實現(xiàn);國有建設(shè)用地和集體建設(shè)用地的“統(tǒng)一市場”難以建立,城鎮(zhèn)建設(shè)用地緊張與農(nóng)村建設(shè)用地閑置、城市化進程加快與農(nóng)民收入增長緩慢之間矛盾突出。3.配置管理不到位當前集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)及其收益分配缺乏統(tǒng)一規(guī)范管理,比如私下交易,既沒有合同文本,也沒有經(jīng)過報批。這種協(xié)議缺乏必要的法律法規(guī)支持,執(zhí)行沒有保障。大多數(shù)集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的去向、用途、收益、年限等事項,未按程序經(jīng)過村民大會或村民代表大會討論通過;缺乏完善的監(jiān)督體系,農(nóng)民的知情權(quán)、參與權(quán)、決策權(quán)得不到保障;土地流轉(zhuǎn)收益由少數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部和村干部支配的現(xiàn)象比較普遍。⑦各地在集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)收益分配中的做法不同,不同地方往往根據(jù)各自需要出臺管理辦法和條例。各地的管理也有明顯的差異,造成全國流轉(zhuǎn)收益分配混亂,各權(quán)利主體的利益均未得到保障。政府權(quán)益受損主要表現(xiàn)在土地資產(chǎn)流失以及基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)所帶來的收益受損,同時還體現(xiàn)在土地用途控制、耕地保護、生態(tài)環(huán)境保護等方面的權(quán)利也在很大程度上受損。農(nóng)民集體利益不能得到充分保障往往是由于政府借口基礎(chǔ)設(shè)施投資而獲取過高比例的收益分配,或者是由于地方村干部的非法行為等造成的。農(nóng)民利益問題主要表現(xiàn)在農(nóng)民應(yīng)得收益比例往往過低,失地農(nóng)民的就業(yè)和社會保障等問題沒有得到徹底解決,農(nóng)民的經(jīng)濟收入不穩(wěn)定。4.社會違法事件頻發(fā)由于我國目前尚未制定規(guī)范集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)行為的相關(guān)法律,實踐中集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的條件、用途、權(quán)益等都無法可依,難以進行土地登記,土地權(quán)屬關(guān)系混亂;加之流轉(zhuǎn)主體法律地位不明確,流轉(zhuǎn)程序失范,流轉(zhuǎn)主體之間的權(quán)利義務(wù)僅僅依據(jù)合同的約定,或者地方政府的“地方政策”,致使交易中的違約風(fēng)險增加,糾紛頻頻發(fā)生。一旦訴至法院,雙方的交易行為極有可能被認定為違法,已經(jīng)流轉(zhuǎn)的集體土地被認定為無效,雙方的利益得不到保護,一旦調(diào)處失當,極易釀成重大社會事件。⑧此外,在沒有法律明確授權(quán)情況下,受流轉(zhuǎn)利益驅(qū)動,集體經(jīng)濟組織和農(nóng)民不愿意承擔(dān)耕地保護義務(wù),未經(jīng)批準隨意占用耕地并出讓、轉(zhuǎn)讓、出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè),或低價出讓、轉(zhuǎn)讓和出租農(nóng)民集體土地,交易行為扭曲,工業(yè)用地以聯(lián)營為名行轉(zhuǎn)讓、出租之實,住宅用地則借房屋出租或私自轉(zhuǎn)讓進行市場交易,造成隱形市場活躍、耕地保護受到?jīng)_擊、國有土地市場被擾亂、政府控制土地市場能力被削弱等嚴重后果。5.征收農(nóng)村集體土地的土地,能夠造成土地征收目的或《物權(quán)法》第39條規(guī)定,所有權(quán)人對自己的不動產(chǎn)或者動產(chǎn),依法享有占有、使用、收益和處分的權(quán)利?！段餀?quán)法》第61條規(guī)定,城鎮(zhèn)集體所有的不動產(chǎn)或者動產(chǎn),依照法律、行政法規(guī)的規(guī)定由本集體享有占有、使用、收益和處分的權(quán)利。嚴格限制農(nóng)村集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn),實際上造成國家土地所有權(quán)和農(nóng)村集體土地所有權(quán)的不平等。《物權(quán)法》第42條規(guī)定,為了公共利益的需要,依照法律規(guī)定的權(quán)限和程序可以征收集體所有的土地。實際情況是,集體土地被征收為國有之后,只有部分土地用于公益目的,大多數(shù)是用于贏利性的房地產(chǎn)開發(fā)。對于此類征收,農(nóng)民集體雖然可獲得土地補償費和青苗補助費等,但這些補償與政府出讓土地獲得的出讓金相比,完全不成比例,由市場決定的土地出讓金遠遠高于土地補償費、青苗補助費等費用。此與黨的十七屆三中全會提出的“著力破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu),形成城鄉(xiāng)經(jīng)濟一體化新格局”的指導(dǎo)思想相背離。二、土地流轉(zhuǎn)的主要模式由于現(xiàn)行土地管理制度的種種弊端,國家目前在許多地方開始了農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)制度試點,試點是在保留農(nóng)村集體土地所有權(quán)的前提下,允許農(nóng)村集體組織自行出讓建設(shè)用地使用權(quán)。各地試點工作的重心在于,允許農(nóng)村集體建設(shè)用地直接進入市場進行交易,打破了農(nóng)村土地非經(jīng)政府征為國有不得用于非農(nóng)用途的限制。這種做法使農(nóng)民可以直接和農(nóng)村建設(shè)用地使用權(quán)人進行市場交易,突破了國家對建設(shè)用地一級市場的壟斷,因此被稱為“農(nóng)地入市”,更有學(xué)者稱其為繼“土地革命”、“人民公社”、“土地家庭承包”之后的中國農(nóng)村“第四次土地革命”。⑨目前,我國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)試點的模式大致有以下幾類。⑩1.成都“聯(lián)建房”模式。成都市的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革的目標就是建立城鄉(xiāng)產(chǎn)權(quán)“同證、同權(quán)、同價”。具體方式有:第一,農(nóng)民將自己確權(quán)的宅基地交給有經(jīng)濟實力的投資方參加聯(lián)建,聯(lián)建方全額出資為農(nóng)民修建住房,并按一定標準租用農(nóng)民土地。第二,在原址重建中,農(nóng)戶也可向金融機構(gòu)申請建房貸款,最多6萬元,最長8年。農(nóng)戶用合法的宅基地使用權(quán)和擬建房產(chǎn)證抵押,可在信用社貸款。第三,土地經(jīng)營權(quán)入股合作經(jīng)營方式。如以農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán)和整理出來的宅基地使用權(quán)作為個人股;將整理出來的林盤地、荒山等非耕地的使用權(quán)作為集體股入股,組建農(nóng)民股份合作社,合法流轉(zhuǎn)農(nóng)民宅基地用于市場開發(fā)和建設(shè)。2.南海模式。南海模式的特點在于由股份合作組織直接出租土地或修建廠房再出租,村里的農(nóng)民出資入股,憑股權(quán)分享土地非農(nóng)化的增值收益。南海土地股份制中農(nóng)戶的股權(quán)是其土地承包權(quán)的延伸。股份合作組織一般是規(guī)定原集體組織的承包農(nóng)戶才有權(quán)入股分紅,承包制下農(nóng)民擁有的土地轉(zhuǎn)讓權(quán)只限于農(nóng)業(yè)用途,而股份制則將農(nóng)民的土地轉(zhuǎn)讓權(quán)延伸到非農(nóng)用途,農(nóng)民可以憑借股權(quán)分享土地農(nóng)轉(zhuǎn)非帶來的增值收益,農(nóng)民收入顯著提高。股份合作組織控制著土地非農(nóng)用途的轉(zhuǎn)讓權(quán),占據(jù)了大部分土地增值收益,股民對管理者的監(jiān)督比較困難。3.寧陽模式。寧陽縣“股份+合作”模式所采用的是“底金+分紅+勞務(wù)收入”的土地流轉(zhuǎn)分配方式?！肮煞?合作”流轉(zhuǎn)模式有以下特點:一是農(nóng)戶以土地經(jīng)營權(quán)為股份共同組建合作社。村里按照“群眾自愿、土地入股、集約經(jīng)營、收益分紅、利益保障”的原則,引導(dǎo)農(nóng)戶以土地承包經(jīng)營權(quán)入股;二是合作社按照民主原則對土地統(tǒng)一管理,不再由農(nóng)民分散經(jīng)營;三是合作社掛靠龍頭企業(yè)進行生產(chǎn)經(jīng)營;四是合作社實行按土地保底和按效益分紅的方式。年度分配時,首先支付社員土地保底收益每股(畝)700元,留足公積公益金、風(fēng)險金,然后再按股進行二次分紅。4.甘肅的土地股份合作社模式。這種股份合作社以土地入股為主要方式,農(nóng)戶攜地入股,由合作社集中使用,由種田能手或外商承包租種,雙方簽訂合同,合作社統(tǒng)一管理。加入合作社時,農(nóng)民要有書面入社申請,準入后,農(nóng)民以土地和現(xiàn)金兩種方式入股,土地每畝為1股,參與農(nóng)業(yè)收入分紅;現(xiàn)金股用于建辦企業(yè),每股為500元,以100股封頂,參與企業(yè)利潤分紅。入現(xiàn)金股的農(nóng)戶必須入土地股,否則不予確認。5.溫州的創(chuàng)新耕地流轉(zhuǎn)模式。溫州各地農(nóng)村近年來積極創(chuàng)新耕地流轉(zhuǎn)模式的主要內(nèi)容為農(nóng)戶把承包田有償轉(zhuǎn)包給大戶集中經(jīng)營,模式包括“招投標式轉(zhuǎn)包”、“中轉(zhuǎn)站式轉(zhuǎn)包”、“中介機構(gòu)合同轉(zhuǎn)包”等三種。溫州的三種土地流轉(zhuǎn)方式的廣泛運用,已經(jīng)收到了遏止耕地拋荒、穩(wěn)定糧食生產(chǎn)的預(yù)期效果。作為溫州土地流轉(zhuǎn)的主要模式,目前種糧大戶轉(zhuǎn)包模式承擔(dān)著全市40%以上的早稻生產(chǎn)任務(wù)。此外,還有廣州的以土地直接入市交易的模式、安徽小崗的新型合作化模式、合肥的土地流轉(zhuǎn)模式、河南西萬農(nóng)地“整村流轉(zhuǎn)”模式、重慶九龍坡模式與長壽模式等。我國農(nóng)村集體所有建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的改革目標是大力培育農(nóng)地使用權(quán)市場,這是促進農(nóng)地使用權(quán)健康、合理、有序流轉(zhuǎn)和集中的關(guān)鍵。通過以上試點模式的考察不難發(fā)現(xiàn)它們各具特色,但不可否認的是,上述試點模式也存在不少弊端和不足,這些問題如果得不到很好的控制,甚至有可能使得更多的農(nóng)民失去土地,也有可能使農(nóng)村土地的利用得不到很大提高,還有可能出現(xiàn)大量的農(nóng)業(yè)承包公司,引發(fā)土地權(quán)屬沖突。這顯然不符合我國農(nóng)村集體所有建設(shè)用地改革的本意。因此,如果要在全國農(nóng)村推廣集體土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn),我們還有以下問題需要面對。1.處理集體建設(shè)用地轉(zhuǎn)讓糾紛,民事審判權(quán)與行政管理權(quán)容易產(chǎn)生沖突。通過以上分析不難發(fā)現(xiàn),現(xiàn)有法律對集體建設(shè)用地的轉(zhuǎn)讓采取嚴格限制制度。試點地區(qū)的地方政府規(guī)章對集體建設(shè)用地的轉(zhuǎn)讓采取寬松政策,由此造成一個問題,即根據(jù)法律規(guī)定某一行為屬于違法行為,但行政機關(guān)根據(jù)地方政府規(guī)章卻又批準當事人進行該行為,當此行為產(chǎn)生糾紛訴至法院,法院陷于兩難境地:若按照法律規(guī)定判決此類行為無效,則與本地地方政府規(guī)章的精神不一致,與行政機關(guān)的行政行為不一致。若法院采納行政機關(guān)的批準意見,將該行為做有效處理,法院審理民事案件時不對行政機關(guān)的具體行政行為進行合法性審查,只要行政機關(guān)批準的行為,法院就應(yīng)采納;但按照法律規(guī)定該行為卻又屬無效。經(jīng)調(diào)查發(fā)現(xiàn),試點地區(qū)法院均就審理集體建設(shè)用地轉(zhuǎn)讓糾紛出臺一些指導(dǎo)意見,核心是維護行政機關(guān)的行政行為,即只要是經(jīng)行政機關(guān)在其權(quán)限范圍內(nèi)批準集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的,盡管其可能違反了現(xiàn)行法律的規(guī)定,法院亦可認定有效,造成下位階法優(yōu)先于上位階法的司法困境。2.由于未能清晰界定“社會公共利益”,集體建設(shè)用地面臨時刻被征收的可能,從而導(dǎo)致集體建設(shè)用地經(jīng)濟利益預(yù)期降低,轉(zhuǎn)讓利益無法最大化?！肮怖妗比缛狈ε袛嗟臉藴?在實踐中則容易導(dǎo)致濫用“公共利益”之名,對被征收主體的利益造成損害。各個地區(qū)試點政策沒有對土地征收的基礎(chǔ)——“公共利益”進行統(tǒng)一明確的界定。我國臺灣地區(qū)學(xué)者陳銳雄認為:“何謂公共利益,因非常抽象,可能言人人殊?！?11)如果不對其進行限制,公共利益將成為一匹脫韁的野馬,不僅會給權(quán)力尋租帶來最好的借口,還將會造成通過國家公權(quán)力強制剝奪一部分人的利益來滿足另一部分人利益的不公平現(xiàn)象,使集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的經(jīng)濟利益預(yù)期降低,無法達到保護農(nóng)民利益的初衷。三、土地市場發(fā)展的必要性土地制度決定了土地市場的基本結(jié)構(gòu)和運作方式,集體土地所有權(quán)權(quán)能的不完整性使得我國的土地市場為單一的國有土地市場,準確地說,只局限在城鎮(zhèn)土地。集體建設(shè)用地自發(fā)流轉(zhuǎn)正體現(xiàn)出對進一步改革土地使用制度、完善土地市場結(jié)構(gòu)的需求。土地市場的健康發(fā)展是我國國民經(jīng)濟平穩(wěn)運行的重要保障。而我國現(xiàn)行土地使用制度及相關(guān)法律法規(guī)的缺失,使得集體建設(shè)用地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)只能以灰色狀態(tài)存在。因此,重新構(gòu)建我國農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)法律制度是當務(wù)之急。(一)對農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的法律規(guī)制目前,我國尚未出現(xiàn)對集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)進行統(tǒng)一規(guī)制的法律,各地區(qū)的試點都僅僅停留在由地方政府發(fā)布規(guī)范性文件的方式上,而這些規(guī)范性文件與國家法律之間存在明顯沖突。隨著我國經(jīng)濟社會的不斷向前發(fā)展,法治建設(shè)不斷完善,必須杜絕公然違背國家法律的改革實踐。筆者認為,應(yīng)當在《憲法》和《立法法》的框架內(nèi),通過規(guī)范性立法,對農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)進行規(guī)制,為目前國內(nèi)各地區(qū)的流轉(zhuǎn)實踐提供法律依據(jù)。我國《憲法》第10條規(guī)定:“城市的土地屬于國家所有。農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地,除由法律規(guī)定屬于國家所有的以外,屬于集體所有;宅基地和自留地、自留山,也屬于集體所有……任何組織或者個人不得侵占、買賣或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓土地。土地的使用權(quán)可以依照法律的規(guī)定轉(zhuǎn)讓。”可見,《憲法》并沒有禁止農(nóng)村集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)。因此,筆者認為,應(yīng)當在《憲法》的框架內(nèi)修改《土地管理法》、《城市房地產(chǎn)管理法》等法律,取消對農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)自由流轉(zhuǎn)的限制,承認農(nóng)民集體自行流轉(zhuǎn)農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)的合法性。在此基礎(chǔ)上,可由國務(wù)院制定行政法規(guī),對農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)進行具體規(guī)范,在全國開展試點工作,為今后制定有關(guān)集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的專門法律積累實踐經(jīng)驗。同時,考慮到我國幅員遼闊,歷史悠久,各地農(nóng)村集體土地使用情況千差萬別,對各地區(qū)農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)規(guī)則進行統(tǒng)一規(guī)定是不現(xiàn)實的。因此,國務(wù)院可以在相關(guān)行政法規(guī)中允許各試點地區(qū)所在的省級人民政府制定相關(guān)的實施細則,在試點地區(qū)適用。最后,在總結(jié)各地農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)成功經(jīng)驗的基礎(chǔ)上,結(jié)合國務(wù)院以及各省級人民政府的相關(guān)規(guī)范,全國人大及其常委會應(yīng)當及時制定有關(guān)農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)的專門法律,從而在全國范圍內(nèi)推廣農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)制度。(12)(二)征地程序規(guī)范方面“公共利益”的規(guī)定表現(xiàn)—建立科學(xué)合理的土地征收制度,明確社會公共利益的范圍我國實行的政府征收農(nóng)村集體土地后再出讓國有土地使用權(quán)的做法,非但沒有起到保護耕地、促進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的作用,反而成為了許多地方政府借機擴大財政收入的重要途徑。如果放開農(nóng)村集體建設(shè)用地市場,允許農(nóng)村集體組織自行向社會主體出讓建設(shè)用地使用權(quán),各級地方政府的獲利勢必會因此減少。而當前國內(nèi)各地區(qū)試行的農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度對于政府征收農(nóng)村集體土地仍然缺少限制,而多是延續(xù)原有的“為了公共利益可以進行征收”的簡單規(guī)定。如《廣東省集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》第9條規(guī)定:“國家為了公共利益的需要,依法對集體建設(shè)用地實行征收或者征用的,農(nóng)民集體土地所有者和集體建設(shè)用地使用者應(yīng)當服從。”《南京市集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》第14條規(guī)定:“國家因公共利益需要用地應(yīng)辦理征地手續(xù)。”如果真正是出于公共利益的需要征收農(nóng)民的土地,農(nóng)民自然應(yīng)當服從,然而在現(xiàn)實生活中,各地方政府有多少能真正出于“公共利益”的需要進行征地呢?(13)為防止各級地方政府濫用國家權(quán)力,侵害農(nóng)民利益,必須在構(gòu)建農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)制度的同時,對有關(guān)征地的條件和程序作出嚴格限制。對“公共利益”的內(nèi)容應(yīng)在立法中予以明確限制、列舉,而不能以簡單概括方式進行規(guī)定。在地方農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)制度中,已經(jīng)出現(xiàn)了較為先進的立法嘗試,例如《中山市農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理暫行辦法》第8條規(guī)定:“農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)必須服從國家為公共利益需要的土地征用,經(jīng)國家、省、市批準的能源、交通、水利等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)及其他社會公益設(shè)施建設(shè)需要征用集體土地的,任何單位和個人不得以農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)為由予以干擾或阻礙?！笨梢?中山市將公用征收的目的明確限定為“基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)”、“社會公益設(shè)施建設(shè)”,較為符合公用征收的性質(zhì),從源頭上限制了地方政府濫用征收權(quán)力、損害農(nóng)民土地所有權(quán)的行為,可以作為我國今后完善土地征收制度的有益經(jīng)驗。(三)制度的完善建議土地產(chǎn)權(quán)制度是集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的基礎(chǔ),是科學(xué)合理確定土地權(quán)利和流轉(zhuǎn)收益分配的核心內(nèi)容。從全國各地試點的情況來看,一般都是村集體經(jīng)濟組織為土地所有者,土地使用者(或承包經(jīng)營者)擁有土地使用權(quán),有些還是通過鄉(xiāng)鎮(zhèn)成立的公司代行所有者的權(quán)利。因此,在集體土地流轉(zhuǎn)中,土地所有權(quán)人、使用權(quán)人和政府之間的關(guān)系并不明確,權(quán)利人的各項權(quán)利和義務(wù)也不清楚。由于我國現(xiàn)行農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度還很不完善,目前各項農(nóng)村土地制度的改革也是在缺乏成熟的理論準備與系統(tǒng)的政策設(shè)計的情況下進行的,因此,隨著集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的深入,以上矛盾會進一步顯現(xiàn),從而制約該制度的完善和實施。(14)鑒于目前情況,筆者認為,完善我國集體土地產(chǎn)權(quán)制度,為集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)提供基礎(chǔ),應(yīng)從以下幾個方面入手:首先,在流轉(zhuǎn)之前,必須對集體建設(shè)用地的權(quán)屬進行全面調(diào)查,按照國家有關(guān)確權(quán)規(guī)定,明確集體建設(shè)用地所有權(quán)人和使用權(quán)人,頒發(fā)集體土地所有權(quán)證書和使用權(quán)證書,建立地籍檔案,將土地登記作為流轉(zhuǎn)的前提條件,保障交易完全。其次,集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)必須堅持土地所有者和使用者自愿原則。集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)給本集體經(jīng)濟組織以外的單位或個人使用的,應(yīng)當經(jīng)過本集體經(jīng)濟組織村民會議2/3以上成員或者2/3以上的村民代表同意。涉及村民依法承包經(jīng)營和使用的土地的,應(yīng)當取得承包經(jīng)營權(quán)人或者使用人的同意。第三,明確界定政府土地行政主管部門的角色和職能。政府土地行政主管部門在集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)過程中,不是產(chǎn)權(quán)代表,而是流轉(zhuǎn)活動的治理者和服務(wù)者,因而,其職責(zé)應(yīng)該是簡化治理程序,提供優(yōu)質(zhì)服務(wù),加強監(jiān)管,而不能介入確定使用者、簽訂合同等應(yīng)屬于產(chǎn)權(quán)人的事務(wù)。(四)建立并完善以市場價格為導(dǎo)向的補償機制在市場經(jīng)濟條件下,利益的分配決定了資源流動的方向和動力。只有建立合理的收益分配及管理機制,才能真正達到保護農(nóng)民利益、規(guī)范土地流轉(zhuǎn)、優(yōu)化資源配置、提高土地利用效率的目的。在集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)收益分配方面,安徽省的探索經(jīng)驗具有較高的參考價值?！栋不帐〖w建設(shè)用地有償使用和使用權(quán)流轉(zhuǎn)試行辦法》第15條規(guī)定:“集體建設(shè)用地有償使用涉及對原土地使用者補償?shù)?由土地所有者和原土地使用者按照下列規(guī)定協(xié)商確定:(1)對于房屋和其他地上附著物按照市場價格補償;(2)對于承包期內(nèi)的土地承包經(jīng)營權(quán),根據(jù)土地承包剩余年限,參照征用土地補償費和安置補助費的標準或者按照市場價格進行補償?！睋?jù)此,對原用地農(nóng)民的補償是按照市場價格進行的。這種補償標準無疑是對原用地農(nóng)民最有利的補償標準,也是對原用地農(nóng)民最公平的補償,真正保護了原用地農(nóng)民對自己土地的收益。(15)因此,在構(gòu)建我國農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)制度時,應(yīng)當明確對失地農(nóng)民的補償標準,即采用市場調(diào)節(jié)的方式對原用地農(nóng)民按照市場價格補償。此外,對于補償收益的分配問題應(yīng)當給予足夠的重視。收益分配涉及到政府、農(nóng)村集體和原土地使用權(quán)人三者之間的關(guān)系。有學(xué)者認為,土地收益是土地所有權(quán)的經(jīng)濟體現(xiàn),所以,土地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓收益首先歸屬土地所有人;其次,按照公平原則,在所有權(quán)與使用權(quán)分離的情況下,土地使用權(quán)人對土地有所投入的,應(yīng)當根據(jù)權(quán)利義務(wù)相一致及投資與收益合一的原則,將土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓收益按投資比例分配給土地使用者。政府和土地管理部門作為管理者,無權(quán)直接分享產(chǎn)權(quán)人流轉(zhuǎn)收益。(16)筆者認同這種觀點。第一,在政府、集體和農(nóng)民三者之間的利益分配過程中,應(yīng)當堅持公平與效率的原則,將流轉(zhuǎn)收益的絕大部分歸土地使用者和集體組織。城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)內(nèi)因國家對土地基礎(chǔ)設(shè)施的投入,政府可以享有一定的收益分配,但對于農(nóng)村和鄉(xiāng)鎮(zhèn)的建設(shè)用地流轉(zhuǎn),政府并沒有對其進行較大投入,不應(yīng)參與直接的收益分配。第二,集體經(jīng)濟組織取得的流轉(zhuǎn)收益,其用途應(yīng)限定在補償原承包經(jīng)營權(quán)人和土地使用人、本集體公共設(shè)施建設(shè)、公益事業(yè)建設(shè)以及農(nóng)民社會保障開支范圍內(nèi),不能挪作他用。第三,為防止部分村干部侵吞或挪用集體資產(chǎn),損害農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和農(nóng)民利益,還要建立一套公開透明且行之有效的流轉(zhuǎn)收益分配與使用的監(jiān)督機制,確保土地流轉(zhuǎn)收益用途符合法律規(guī)定。(五)農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)制度的確定集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)過程中,受利益驅(qū)使,極易導(dǎo)致流轉(zhuǎn)行為的混亂、失范。因此,應(yīng)在法律中明確規(guī)定集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的條件、方式和程序。首先,集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn),必須符合以下條件:(1)符合土地利用總體規(guī)劃。只有土地利用總體規(guī)劃確定的建設(shè)用地,才能作為建設(shè)用地使用和流轉(zhuǎn),具體土地用途要符合城市規(guī)劃或村鎮(zhèn)規(guī)劃,不得擅自改變用途,而且不得用于商品房開發(fā),以防止集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)造成房地產(chǎn)市場混亂。(2)流轉(zhuǎn)對象必須是依法批準的集體建設(shè)用地。未經(jīng)依法批準轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的,不得流轉(zhuǎn)用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)。(3)權(quán)屬無爭議。進入市場的集體建設(shè)用地,應(yīng)是已依法確權(quán),界至清楚,權(quán)屬無爭議,并有相應(yīng)的集體土地權(quán)屬證書。(4)流轉(zhuǎn)時只變更土地使用權(quán)。其次,在流轉(zhuǎn)的方式上,農(nóng)民集體所有土地與國有土地應(yīng)當具有同等的權(quán)能,流轉(zhuǎn)的方式可以采用建設(shè)用地使用權(quán)出讓、轉(zhuǎn)讓、租賃、作價出資(入股)等方式,同時為了推進農(nóng)村土地整理和農(nóng)民向小城鎮(zhèn)集中,還可以采用土地置換的方式。還有,在流轉(zhuǎn)的程序方面,集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)管理,必須堅持城鄉(xiāng)統(tǒng)一管理的原則,管理的主體應(yīng)是市縣土地行政主管部門,具體操作可委托鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地所實施。具體流轉(zhuǎn)程序應(yīng)包括:(1)流轉(zhuǎn)申請。由流轉(zhuǎn)雙方持有原土地證書或用地批準文件、流轉(zhuǎn)協(xié)議等資料,向土地行政主管部門提出書面申請。(2)流轉(zhuǎn)審批。經(jīng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地所初審,市縣土地行政主管部門審核,報經(jīng)同級人民政府批準。(3)繳納稅費。包括集體建設(shè)用地第一次流轉(zhuǎn)時的土地流轉(zhuǎn)收益以及再次流轉(zhuǎn)時的土地流轉(zhuǎn)增值費。具體收取標準和分配比例可參照國有土地流轉(zhuǎn)的相關(guān)規(guī)定以及當?shù)氐膶嶋H情況而定。(4)流轉(zhuǎn)登記。流轉(zhuǎn)雙方領(lǐng)取農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)批準文件,辦理集體建設(shè)用地使用權(quán)登記,領(lǐng)取集體建設(shè)用地使用權(quán)證或土地他項權(quán)