土地產(chǎn)權(quán)的三重分割與土地財政的困境

土地產(chǎn)權(quán)的三重分割與土地財政的困境

1土地市場的供給和利用現(xiàn)狀20世紀(jì)80年代以來，隨著工業(yè)化的加快，中國城市化的發(fā)展進(jìn)入了前所未有的高峰。當(dāng)?shù)卣_始將大量農(nóng)業(yè)農(nóng)地改為非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，土壤資源逐漸變成稀疏的資源。中央政府一直在采取措施保護耕地，并防止固定資產(chǎn)投資加快帶來的經(jīng)濟過熱，但2000年以后，這個速度未減反增。1992年至2003年，中國土地出讓金收入累計超過1萬億元，其中2001—2003年就達(dá)到9100多億，占到90%。農(nóng)用土地的減少，不僅造成大量耕地的破壞，也使已經(jīng)為數(shù)不多的土地資源存量日益下降。1992—2003年，平均每年減少耕地62.5萬公頃，是近40年來耕地下降最快的時期。到2005年，中國實際耕地總量已經(jīng)跌至12208.27萬公頃（18.31億畝），低于國家“十五”計劃規(guī)定的2005年耕地保有量19.2億畝的目標(biāo)。某些經(jīng)濟發(fā)達(dá)地區(qū)在本輪規(guī)劃確定的規(guī)劃期限不到一半時，規(guī)劃建設(shè)用地指標(biāo)就幾乎用完了，甚至有的已經(jīng)超標(biāo)。《全國土地利用總體規(guī)劃綱要（2006—2020年）》已經(jīng)通過，而其“18.05億畝耕地紅線”的指標(biāo)在全國很多地方有相當(dāng)大的壓力。此外，土地的粗放型利用導(dǎo)致大量農(nóng)民失去土地，生活水平下降，一定程度上造成社會不穩(wěn)定。地價帶動房價上漲，使得城市房價超過相當(dāng)部分居民承受能力，引起“住房難”的社會問題。同時，土地出讓已經(jīng)成為中國腐敗的“重災(zāi)區(qū)”，大量腐敗案件都涉及到土地使用權(quán)的出讓。在這些案件中，主管或者有權(quán)力影響國有土地出讓的官員將土地以低于市場的價格出讓給個人或者商業(yè)用地開發(fā)者。政府對土地市場的行政控制和各級官員的自由裁量權(quán)滋生了大量腐敗行為。那么，為什么近年來政府的土地違法事件泛濫成災(zāi)，層出不窮？為什么被稱為“世界上最嚴(yán)格的土地管理政策”也不能約束中國地方政府的土地違法行為？是什么動機使得地方官僚敢于違反中央政府的“三令五申”？而又是什么原因使得集權(quán)國家的中央政府對地方官僚的控制失效？本文通過對現(xiàn)有土地產(chǎn)權(quán)制度的分析，嘗試從一個方面來回答這些問題。2產(chǎn)權(quán)的外部性：成本—產(chǎn)權(quán)、所有制與效率損失：一個分析框架新制度經(jīng)濟學(xué)認(rèn)為，不同產(chǎn)權(quán)形式對人們行為有不同的激勵作用，因此達(dá)到不同的經(jīng)濟效率。阿爾欽認(rèn)為，“一個成功的分析私有產(chǎn)權(quán)的框架已對一個私產(chǎn)體制下經(jīng)濟資源使用的引導(dǎo)與協(xié)調(diào)方式給出了解釋”，而且，“人們必須對生產(chǎn)資源擁有可靠的、可以讓渡的私有產(chǎn)權(quán)，并在可信賴的合約交易的談判中，在一個共同協(xié)議的價格和較低的成本下進(jìn)行產(chǎn)品交換，這一體制使得更有價值的物品的可得性增加，并使生產(chǎn)它們的成本變得越來越低。”為什么產(chǎn)權(quán)具有這樣的功能呢？德姆塞茨認(rèn)為，產(chǎn)權(quán)的主要作用就是提供將外部性內(nèi)在化的激勵。外部性包括外部成本、外部收益以及現(xiàn)金和非現(xiàn)金的外部性，是個人行動和產(chǎn)出對其他人利益的影響。如果內(nèi)在化交易的成本大于內(nèi)在化所得，成本和收益就會外部化。當(dāng)外部性存在時，資源的使用者對有些成本和收益沒有加以考慮。產(chǎn)權(quán)的確立，能促使人們考慮原來沒有考慮的成本，外在性被內(nèi)部化（見圖1）。例如，在奴隸制下，由于法律的禁止，奴隸沒有與奴隸主討價還價的可能，一個奴隸主在使用奴隸勞動時就沒有承認(rèn)其活動的全部成本，因為奴隸主只向奴隸支付了最低的、僅能維持生命的報酬。也就是說，奴隸主向奴隸轉(zhuǎn)嫁了一部分成本。如果允許談判存在，奴隸會根據(jù)成為自由人的預(yù)期收入向企業(yè)購買自己的自由。這樣，企業(yè)就必須要考慮使用奴隸勞動的全部成本，奴隸的成本在企業(yè)的計算中就被內(nèi)在化了。因此，產(chǎn)權(quán)在外部性內(nèi)在化中起到十分重要的作用。一旦產(chǎn)權(quán)設(shè)置起來，外部性就被內(nèi)部化了，不再是外部損失或外部收益了203。這就會激勵行為者合理、有效地利用現(xiàn)有資源，實現(xiàn)成本和收益之間的高度合一。這是產(chǎn)權(quán)制度最根本的作用。產(chǎn)權(quán)（或說私有產(chǎn)權(quán)）處于什么狀態(tài)下才能達(dá)致這個目的呢？從產(chǎn)權(quán)的定義看來，產(chǎn)權(quán)就是保證所有者對財產(chǎn)的占有、支配、使用、處分和收益的權(quán)利，產(chǎn)權(quán)被清晰界定，就是這些權(quán)利束的緊密結(jié)合，不能被任意分割。只有當(dāng)這些權(quán)利束的主體高度合一的時候，也就是說，只有當(dāng)產(chǎn)權(quán)是“廣義的所有權(quán)”時，成本和收益之間才會完全結(jié)合起來。黃少安在論述產(chǎn)權(quán)的激勵作用時說，“如果經(jīng)濟主體有了界限確定的產(chǎn)權(quán)，不管什么產(chǎn)權(quán)，數(shù)量有多少，就界定了他的選擇集合，并且使其行為有了收益保證或穩(wěn)定的收益預(yù)期。有效的激勵就是充分調(diào)動主體的積極性，使其行為的收益或收益預(yù)期與其活動的數(shù)量和質(zhì)量（努力程度）一致。產(chǎn)權(quán)的激勵功能就是保證這種基本一致。界定了產(chǎn)權(quán)就能使產(chǎn)權(quán)主體為了自己的相應(yīng)利益而努力行使產(chǎn)權(quán)權(quán)能。”207那么，什么時候產(chǎn)權(quán)得不到明晰界定呢？一般來說，存在正的外部性時，行動者的自身產(chǎn)權(quán)沒有得到嚴(yán)格界定（其行為或物品的效應(yīng)被其他人所享用）；存在負(fù)的外部性時，“受影響者”的產(chǎn)權(quán)得不到嚴(yán)格界定，或者說由于成本太高，無法界定。德姆塞茨在分析土地的公有制時，就曾詳細(xì)論述了這樣的情況。假定土地是公有的，每個人都具有在土地上狩獵、耕作或開采的權(quán)利，那么，一個追求獲益最大化的人將會在土地上過度狩獵和過度勞作，動物的存量及土地的豐瘠程度就會迅速減低，導(dǎo)致“公共地的悲劇”。而且，由于談判和監(jiān)督的成本很大，其他權(quán)利所有者聯(lián)合起來采取行動的可能性很小，制止“公共地悲劇”的可能性也很小。但是，如果個人擁有土地，他就會考慮未來某時的收益和成本，并選擇他認(rèn)為能使他的私有土地權(quán)利的現(xiàn)期價值最大化的經(jīng)營方式，從而使它的現(xiàn)期價值最大化。這意味著他將考慮他所能想到的在他死后的供給和需求條件。除了這種橫向的產(chǎn)權(quán)分割，還有一種縱向產(chǎn)權(quán)分割。從原始意義上講，所有權(quán)和使用權(quán)是合一的，即誰擁有就由誰使用，這就保證了產(chǎn)權(quán)的完整性。但是，如果這兩種權(quán)利被分割給不同的利益主體，而不是掌握在同一個人手中，就會產(chǎn)生收益和成本的不完全集中，破壞產(chǎn)權(quán)的激勵功能。這種縱向分割的典型結(jié)果就是現(xiàn)代經(jīng)濟中的“委托-代理”關(guān)系，或者說所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)的分離。法瑪（Fama）和詹森（Jensen）認(rèn)為，當(dāng)企業(yè)的所有者和實際經(jīng)營者不是同一個主體時，實際上這個企業(yè)的所有權(quán)和使用權(quán)在一定程度上就是分離的，因為企業(yè)主不能完全掌控其財產(chǎn)的使用狀況，而代理人在一定程度上能夠直接影響其企業(yè)的運作。產(chǎn)權(quán)的分離就會造成外部性問題。這就是著名的“代理問題”。因為委托人和代理人之間簽訂了某種契約，而這種契約的簽訂和履行需要成本，這種成本包括在利益沖突的各代理人之間建立、監(jiān)督和組合一系列契約關(guān)系的成本，還包括契約實施的成本超過收益而造成的產(chǎn)值損失。代理成本的存在從根本上說就是產(chǎn)權(quán)分割造成的外部性問題。3三段分：中國房產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)分析3.1國有制的含義中國實行的是土地的社會主義公有制，包括全民所有和農(nóng)民集體所有兩種形式。全民所有制是指全體人民作為一個共同體共同占有生產(chǎn)資料，其產(chǎn)權(quán)具有不可分性，由全體人民作為一個共同體共同行使產(chǎn)權(quán)?，F(xiàn)階段以國家所有制作為全民所有制的具體實現(xiàn)形式，由國家代表全體人民行使全民財產(chǎn)產(chǎn)權(quán)?！凹w所有”在中國被認(rèn)為是“部分勞動者共同占有和支配生產(chǎn)資料的社會主義公有制形式”，是與全民所有對應(yīng)的一種公有制形式。但是，在學(xué)界，對于集體土地所有權(quán)的性質(zhì)存在四種不同的看法：（1）集體土地所有權(quán)是一種由“集體經(jīng)濟組織”享有的單獨所有權(quán)2；(2）集體所有權(quán)是一種新型的總有，集體成員對集體財產(chǎn)享有占有、使用和收益權(quán)，并且依法按照平等、自愿原則來行使對集體土地的所有權(quán)；（3）集體所有權(quán)是“個人化與法人化的契合”，集體土地應(yīng)為集體組織法人所有，而集體組織成員對集體財產(chǎn)享有股權(quán)或社會權(quán)；（4）土地的集體所有應(yīng)該指的是一種“共同所有制”（JointLandownershipSystem），其根本特點是，土地屬于行政村或村民小組全體農(nóng)村居民共同所有，不得分割為個人所有173ㄢ2007年10月1日開始實施的《物權(quán)法》將農(nóng)村土地所有權(quán)劃歸成兩類：即村農(nóng)民集體所有和鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)民集體所有，而村農(nóng)民集體所有又分兩種類型?？梢钥闯觯罁?jù)法律，農(nóng)村集體土地所有權(quán)的主體目前在法律上有三類：一是村民集體所有，由村農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社集體經(jīng)濟組織或村民委員會經(jīng)營、管理；二是鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)民集體經(jīng)濟組織所有；三是歸村內(nèi)兩個以上農(nóng)民集體經(jīng)濟組織所有。但是，有學(xué)者認(rèn)為，中國現(xiàn)行土地所有權(quán)制度，在理論上屬于土地的分離所有制，直接說就是準(zhǔn)國家所有制，國家在整個土地制度中的地位是土地的上所有者，農(nóng)民在土地制度中的實際地位是土地的下所有者，即使用者4。許多其他學(xué)者對農(nóng)村土地所有權(quán)制度的分析與朱秋霞的觀點類似，如趙民的“集體所有權(quán)限制”，溫世揚的“不完全所有權(quán)”，韓俊的“所有權(quán)缺位的所有制”，秦暉的所有權(quán)配置“兩頭大，中間小”，以及“脫離集體成員”的公有制。應(yīng)該說，“各市場經(jīng)濟國家民法體系關(guān)于產(chǎn)權(quán)的規(guī)定中并無‘集體所有制’提法。這是因為：世界上從來沒有非官非民的‘集體’，如果老百姓根據(jù)結(jié)社權(quán)自由結(jié)成民間性集體，例如農(nóng)會、民間合作社和股份公司，那就是私有制。而如果是強制性的官辦‘集體’，那就是官府所有的一種形式。”由此可見，中國的“集體所有”被深深地打上了官辦的烙印。我們似乎可以說，由于官辦“集體所有”代表的是國家，那么這種“集體所有”實際上就是國家所有。所以，在中國，除了合法的民營股份公司或者民營合伙企業(yè)屬于名副其實的“集體所有”外（外資企業(yè)除外），所有包括政黨領(lǐng)導(dǎo)或者官辦的各種社團組織（包括上述三種“集體所有”在內(nèi)），都不是名副其實的“集體所有”，只能屬于國家所有。產(chǎn)權(quán)的國有制既不同于私有制，也不同于共有制。土地私人所有是一種不分離的所有制，國家土地所有制則是分離所有制4，這兩者的根本差別在于，在國家土地所有制下，土地所有權(quán)是不可以買賣的，其所有權(quán)歸國家，使用權(quán)歸個人或集體，所有權(quán)和使用權(quán)是分離的。土地共有制則是指土地屬于一組人共同所有，每個個人擁有集體中的一份，如果一個成員離開這個集體，他可以以實物形式或者貨幣形式退出他所有的一份。而國有制雖然名義上為人們所共有，卻不具有這些特點。土地的國家所有或者說準(zhǔn)國家所有造成了產(chǎn)權(quán)中的所有權(quán)和使用權(quán)、占用權(quán)發(fā)生分割。雖然人民掌握土地所有權(quán)，但是由于數(shù)目龐大，現(xiàn)實中難于操作，使得“人民所有”事實上只能是國家所有，人民占用的狀態(tài)實際上必須依靠政治過程來實現(xiàn)。正如德姆塞茨所指出，國有制意味著只要國家是按照可接受的政治程序來決定誰不能使用國有資產(chǎn)，它就能排除任何人使用這一權(quán)利?？梢姡瑖兄频馁Y源使用方式更多地是一種政治過程。這個過程注定就只能有少數(shù)人參與，因為現(xiàn)代政治本身就是精英主義的。這樣，在土地的所有權(quán)制度上，就形成了“人民”（實際的所有者）-國家（政治過程）-“人民”（實際使用者）這樣分割的狀態(tài)。要保障“國家”這個土地所有者與使用者之間的利益根本一致，從經(jīng)濟學(xué)上就是不可能的。因為，即使委托代理不成為難題，還是會消耗一部分監(jiān)督和保證成本，這是一種資源浪費。這是土地產(chǎn)權(quán)的第一層分割。3.2國家作為土地所有者的管理對資源的合理利用國家是土地的所有者，說明國家掌握土地的所有權(quán)，但是國家不能直接使用土地，它必須將土地的使用權(quán)賦予社會成員，這造成了土地所有權(quán)和使用權(quán)之間的分割。但是，另外一方面，國家向其公民或團體轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)的行為本身也是一種重要的權(quán)利，這是所有權(quán)的一種體現(xiàn)，但又不僅僅是“收益權(quán)”。依照某種產(chǎn)權(quán)理論，國家擁有土地的“高級所有權(quán)”即“上級所有權(quán)”———土地的大部分支配權(quán)和管理權(quán)；個人擁有的土地所有權(quán)稱“下級所有權(quán)”———土地的大部分使用權(quán)和收益權(quán)168。這里說的支配權(quán)和管理權(quán)，就是國家作為土地管理者所擁有的“宏觀管理權(quán)利”?！昂暧^管理權(quán)”是與土地的所有權(quán)不同的權(quán)利，是由國家的公共管理者的性質(zhì)決定的一種權(quán)利。作為土地所有者，國家可以出讓土地、劃撥土地、收取地租等等，這些都是所有權(quán)的體現(xiàn)。但是，除此之外，國家還要規(guī)定國有土地所有權(quán)不得向社會提供，當(dāng)國有土地使用權(quán)向社會提供時，在數(shù)量、用途及條件等方面要予以限制，對城市土地使用進(jìn)行規(guī)劃、控制和調(diào)控，以及可根據(jù)公共需要而提前收回土地等，這些就不是土地所有者的產(chǎn)權(quán)而是國家作為國民經(jīng)濟宏觀管理者所擁有的產(chǎn)權(quán)210ㄢ作為土地的所有者，國家應(yīng)該使其土地的收益達(dá)到最大化；作為社會的公共管理者，就要使公共資源的使用效益達(dá)到最大化。這種使用效益不是指所有者從土地中獲得的收益最大，而是指公共資源在被社會利用的過程中實現(xiàn)個人利益和公共利益的最大化。由于公共資源的最終使用者在很大程度上還是個人或者團體（公司等），他們享有從土地中獲益的權(quán)利，這些收益是土地這種公共資源本身的價值體現(xiàn)。另一方面，土地資源的使用還包括社會整體利益的提升，這就必須依靠國家管理者以公共利益為出發(fā)點，在一定程度和范圍內(nèi)調(diào)節(jié)和規(guī)范土地的使用，這包括：(1）進(jìn)行土地用途管理，將土地劃分為農(nóng)用地、非農(nóng)用地和未利用地，從社會的長遠(yuǎn)利益出發(fā)，為實現(xiàn)代際之間的平等，保護耕地的數(shù)量和質(zhì)量，控制和限制土地用地轉(zhuǎn)為非農(nóng)用地，保持兩者之間的平衡。(2）對建設(shè)用地進(jìn)行總量控制，同時對城市建設(shè)進(jìn)行規(guī)劃，實現(xiàn)城市土地的有效利用，并保持城市建設(shè)與自然環(huán)境的和諧。(3）對城市建筑物進(jìn)行規(guī)劃、管理，對房地產(chǎn)商的開發(fā)行為進(jìn)行規(guī)范和管理，保證城市住房建設(shè)。我們應(yīng)該看到，國家一方面作為土地所有者，一方面作為公共管理者，這兩種角色之間是有一定沖突的。土地所有者由于存在所有權(quán)和使用權(quán)的分離，很可能把一部分成本轉(zhuǎn)嫁出去，這導(dǎo)致成本和收益之間的不集中問題，造成效益的損失。因此，作為土地的所有者，國家實際上也不具有德姆塞茨所說的“中間商”的功能，不可能“對現(xiàn)在和未來的競爭性權(quán)利”做出充分的考慮，換言之，國家很難確?！按H公平”。當(dāng)然，在代議制和民主參政充分發(fā)達(dá)的政治社會中，由于各種民間團體的壓力和行動，政府可能被迫進(jìn)行一些資源的保護，但是對于發(fā)展中國家來說，自然資源往往是提高經(jīng)濟增長速度，在短期內(nèi)實現(xiàn)現(xiàn)代化飛躍的重要資源和基礎(chǔ)，在這種情況下，國家保護資源合理利用，實現(xiàn)“代際公平”的動力就更小。但是，作為公共管理者，如弗雷德里克森所說，政府應(yīng)該而且必須將“道德和倫理責(zé)任延伸到后代，延伸到現(xiàn)在的或可能的人，延伸到遙遠(yuǎn)的未來的人”，“現(xiàn)世的決策者和公共管理者要為后世的人承擔(dān)責(zé)任?！睂τ谕恋刭Y源來說，現(xiàn)代國家應(yīng)該節(jié)約利用土地、保護耕地、保護未利用土地；而不能盲目用地、盲目開發(fā)，因為這種盲目行為既是對現(xiàn)世環(huán)境的破壞，也是對后代人的不負(fù)責(zé)任。但是，由于所有者和管理者產(chǎn)權(quán)之間的分割，所有者極有可能為了眼前的短期利益而超量利用和開發(fā)土地資源，破壞土地的長久發(fā)展，向后代轉(zhuǎn)移成本，向公眾轉(zhuǎn)移成本。這不僅會損害公共利益，也直接危害公眾的切身利益。中國當(dāng)今房價的不斷攀升，造成城市大部分人群買不起房，住不起房，這種現(xiàn)狀已經(jīng)損害到了市民的居住權(quán)利和實際利益。3.3中央與地方土地產(chǎn)權(quán)的分配中國土地產(chǎn)權(quán)的最重要的特點是中央政府和地方政府之間的權(quán)利分割。中國《土地管理法》第二條第二款規(guī)定：“全民所有，即國家所有土地的所有權(quán)由國務(wù)院代表國家行使?！蓖瑫r，農(nóng)村土地的承包制規(guī)定也是中央政府制定的。這就清楚表明，國家土地的所有權(quán)實際上就是國務(wù)院所有權(quán)，國務(wù)院能代表國家行使土地的所有權(quán)。國務(wù)院行使土地所有權(quán)，擁有全國土地政策的制定權(quán)、決策權(quán)，是決定土地（農(nóng)村和城市）以何種方式提供給社會和公民使用的權(quán)力主體，也領(lǐng)導(dǎo)全國各級土地管理機關(guān)，這主要表現(xiàn)在以下方面：(1）國家土地利用總體規(guī)劃由國務(wù)院制定，是全國在一定年限內(nèi)土地利用、開發(fā)和建設(shè)的最重要規(guī)劃和方案，所有新增建設(shè)用地原則上都要符合該計劃安排。同時，地方政府（省政府）的土地利用規(guī)劃都要按照國務(wù)院的總計劃進(jìn)行制定（如《土地管理法》第18條和第21條的規(guī)定）并報國務(wù)院批準(zhǔn)。(2）國務(wù)院從法理上說擁有審查和批準(zhǔn)建設(shè)用地的最高權(quán)力，其他各級土地管理部門的審批權(quán)都來自于它的授予；從現(xiàn)實來看，省、自治區(qū)、直轄市人民政府批準(zhǔn)的道路、管線工程和大型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目、國務(wù)院批準(zhǔn)的建設(shè)項目土地，涉及農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的，由國務(wù)院批準(zhǔn)。(3）國務(wù)院擁有制定有關(guān)征地法規(guī)和具體程序的權(quán)力，擁有征地批準(zhǔn)權(quán)。這是國家控制農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地最為直接和重要的手段。(4）國務(wù)院（或中央農(nóng)業(yè)政策辦公室）規(guī)定農(nóng)村土地的承包期，改革以來土地的承包期是15年，現(xiàn)在國家又規(guī)定延長到30年。(5）國務(wù)院也能通過土地使用費、土地稅收等獲取一部分土地財政收益。另外一方面，土地資源管理實行的是分級管理體制，也就是國務(wù)院授權(quán)地方各級政府進(jìn)行土地管理和分配，各級政府在土地管理的各項業(yè)務(wù)上都有明確的職責(zé)劃分?！锻恋毓芾矸ā返?7條規(guī)定：“各級人民政府應(yīng)當(dāng)根據(jù)國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃、國土整治和資源環(huán)境保護的要求、土地供給能力以及各項建設(shè)對土地的需求，組織編制土地利用總體規(guī)劃?！边@實際上賦予了地方政府全面規(guī)劃、組織和安排本地區(qū)土地利用情況的權(quán)力，即賦予了每級政府對該行政區(qū)域土地的宏觀管理權(quán)；另外，第55條第2款又規(guī)定：“新增建設(shè)用地的土地有償使用費，30%上繳中央財政，70%留給有關(guān)地方人民政府專項用于耕地開發(fā)?！边@又賦予了地方政府以土地收益權(quán)，其實是部分的所有權(quán)。中央與地方共享土地所有權(quán)和宏觀管理權(quán)的原因很簡單，第一，全國土地資源面積龐大，國務(wù)院作為中央政府進(jìn)行直接管理的成本太高，難以承受，地方政府更貼近基層，擁有信息優(yōu)勢。第二，中國是層級制的中央集權(quán)的單一制國家，其公共管理機構(gòu)都是由上到下逐級設(shè)置，土地資源管理也是公共管理的職能之一，反映到管理機構(gòu)上也必然遵循自上而下的層級結(jié)構(gòu)。第三，出于盤活土地資源的考慮，中央政府需要給予地方一定的激勵，這就有必要讓地方政府分享一部分土地產(chǎn)權(quán)，使其從土地轉(zhuǎn)讓中獲得收益。地方政府分享的土地產(chǎn)權(quán)可以從兩個維度進(jìn)行觀察：從縱向來看，省、自治區(qū)、直轄市政府與地級市、縣（市）政府、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府都有各自的管理權(quán)限，都獲得了一部分土地產(chǎn)權(quán)；從橫向來看，土地的供應(yīng)增量權(quán)、土地轉(zhuǎn)讓權(quán)、土地收益的支配權(quán)三種重要產(chǎn)權(quán)束在不同程度上被各級政府所分享。因此，我們可以根據(jù)這兩個維度列表，將土地產(chǎn)權(quán)在中央和地方之間的分割進(jìn)行梳理。從表1可以看出，土地產(chǎn)權(quán)的計劃（規(guī)劃）、審批權(quán)與具體使用（出讓）、收益權(quán)呈現(xiàn)一種倒置的狀態(tài)：計劃（規(guī)劃）、審批權(quán)主要集中在中央和省一級政府，而具體使用（出讓）、收益權(quán)主要集中在縣市一級地方政府。在一定意義上，這種倒置是有道理的。土地資源的管理主要包括宏觀規(guī)劃和具體使用兩類，前者決定全國性的土地用途規(guī)劃，是維護農(nóng)用地（主要是耕地）保有量的一種重要方式，這項任務(wù)只能由中央政府站在宏觀立場上來完成；后者則是實際土地轉(zhuǎn)讓中的具體操作以及相關(guān)收益，由于管理成本的高昂，這項工作只能由地方政府完成，由地方政府獲得相應(yīng)的利益。但是，這種產(chǎn)權(quán)的倒置直接造成了產(chǎn)權(quán)束之間的分割（見圖2），由此造成保護耕地的激勵難題。中央政府有責(zé)任維護耕地總量的動態(tài)平衡，降低土地非農(nóng)化過程造成的社會動蕩和不穩(wěn)定程度，贏得社會民眾的支持和政治滿意度，而過度浪費土地資源的負(fù)外部性會直接沖擊這些目標(biāo)的實現(xiàn)。但是，另外一方面，地方政府通過加快農(nóng)地非農(nóng)化進(jìn)程，可以直接獲得大量利益，并且不承擔(dān)、或者很少承擔(dān)由此造成的后果。這種狀況就導(dǎo)致節(jié)約利用耕地的行為其實是一種集體行動。4土地產(chǎn)權(quán)的分割與收益的矛盾在討論土地產(chǎn)權(quán)消散造成的后果之前，首先界定政府從土地中獲得的收益。這種收益不僅包括國家作為所有者從土地轉(zhuǎn)讓中獲得的“地租”，也包括國家作為宏觀管理者在土地管理中獲得的政治收益。這種政治收益包括土地資源可持續(xù)發(fā)展帶來的政治利益、土地征用過程中的社會穩(wěn)定、城市房價平抑帶來的公民的支持等，我們分別稱之為“代際責(zé)任收益”、“社會穩(wěn)定收益”和“政治支持收益”。當(dāng)然，過度利用土地資源、廉價征用土地資源也是有成本的，包括耕地大量減少造成的非持續(xù)發(fā)展、征地過程中分配不公造成的社會動蕩，以及城市地價房價增高造成的居民抱怨，我們分別稱之為“代際責(zé)任成本”、“社會動蕩成本”和“政治反對成本”。與此相類似，保護土地，節(jié)約土地資源的行為也是既有收益又需要付出成本的。其直接成本就是為土地資源的長期可持續(xù)利用而犧牲的短期土地收益，以及為平抑房價、地價帶來的預(yù)期收益差距。將這些成本和收益在中央和地方政府之間的分?jǐn)傔M(jìn)行列表，可以很清晰地分析其行為激勵問題。根據(jù)土地產(chǎn)權(quán)的現(xiàn)實安排，可以對各級政府在土地利用、保護中的成本-收益進(jìn)行分析（見表2和表3）。凡是能獲得收益的，在表中以“+”號表示，凡是要承擔(dān)成本的，在表中以“-”號表示?！?”和“-”號的多少表示獲得收益、承擔(dān)成本的大小不同?！?++”比“+”獲得更多收益，反之亦然。作為土地資源的所有者，國家應(yīng)該實現(xiàn)資源利用收益的最大化，這種最大化包括對現(xiàn)世收益和未來預(yù)期收益的綜合考慮，是短期利益與長期利益的有機結(jié)合。如果土地產(chǎn)權(quán)掌握在一個人或者一個團體手中，那么它就會對這種收益矛盾進(jìn)行考量，兼顧現(xiàn)世收益和未來預(yù)期收益。但是，如果土地的產(chǎn)權(quán)被分割，掌握在不同級政府手中，那么其管理權(quán)和收益權(quán)都會相應(yīng)發(fā)生分割，則產(chǎn)權(quán)界定的模糊性就容易產(chǎn)生外部性問題和機會主義行為。以土地保護為例，這種保護行為無疑會在短期內(nèi)造成一定的收益損失，但是長期來看是有利的，這種收益包括“代際責(zé)任收益”、“社會穩(wěn)定收益”和“政治支持收益”。如果保護行為的成本和收益可以集中在一個主體身上，則這個主體就有動力去綜合考慮成本-收益情況，理性安排自己的行為。但是，由于中國土地產(chǎn)權(quán)的分割，土地保護的成本和收益在不同層級的政府間進(jìn)行了不對等的分?jǐn)偅浩涫找嬷祻闹醒胝略絹碓叫。蔬f減趨勢；而其成本值從中央政府往下越來越大，呈遞增趨勢。換句話說，中央政府、省政府能夠從土地保護中獲益，不用承擔(dān)成本（因為省政府保護耕地的責(zé)任是被寫進(jìn)《土地管理法》的，參見該法第33條和第34條的規(guī)定）；而縣市政府（含地級市政府）就要為了長遠(yuǎn)利益而犧牲暫時性的土地收益，承擔(dān)土地保護的成本。可以看到，縣市政府從土地保護中獲得的收益是很小的。這是因為：（1）地方政府幾乎沒有“代際責(zé)任收益”。地方官員最大的利益包括兩個方面，一是政治升遷，二是經(jīng)濟發(fā)展和由此帶來的財政收益增長，在一定程度上這兩者有很強的關(guān)聯(lián)性。由于地方官員的政治升遷是向上取向的，并且主要以經(jīng)濟發(fā)展的績效作為競爭資本，所以地方官員的流動性是很大的，其在一個固定領(lǐng)導(dǎo)崗位工作的時間有限，那么他就不會關(guān)心任期地區(qū)土地資源的未來收益；（2）基于類似的原因，地方官員也沒有保護土地的“社會穩(wěn)定收益”和“政治支持收益”。因為中國的官僚結(jié)構(gòu)體系是權(quán)力的自上而下遞減式，這就使得地方官員的升遷主要依靠上級（省、中央）官員的認(rèn)可和提拔，而與同級國家權(quán)力機關(guān)———人民代表大會之間沒有太大關(guān)系。所以只要上級不將社會穩(wěn)定程度（包括群體性事件的多少、農(nóng)民權(quán)益的保障程度）和民眾的支持率作為主要考核標(biāo)準(zhǔn)，那么地方官員在土地保護方面就得不到這些方面的收益。與此相反，由于中央政府已經(jīng)是最高行政機關(guān)，它并不以升遷作為最大的價值取向，相反，他必須維護整個國家的穩(wěn)定并獲得最大的國內(nèi)的政治支持，因此它能從土地保護和規(guī)范的征地行為中收獲政治利益。另外，出于國際形象和其自身政治家形象的考慮，也必須在一定程度上承擔(dān)其“代際責(zé)任”，這是中國中央政府一再強調(diào)耕地保有量“底線”不能被逾越的重要原因。在土地的過度利用中，政府間的成本-收益狀況發(fā)生了完全改變。表3說明，土地的超常規(guī)利用具有強烈的負(fù)外部性。地方政府（主要是縣市政府）可以從大量供應(yīng)土地（提供新增建設(shè)用地，也就是農(nóng)地非農(nóng)化）中獲得巨大經(jīng)濟收益（+++），而將其成本轉(zhuǎn)移給中央政府和社會民眾承擔(dān)。與此同時，地方政府相對于社會民眾具有非對等性的優(yōu)勢地位，在土地資源分配的政治過程中，民眾和民眾代表處于信息不對等、參與權(quán)不對等、談判權(quán)不對等的劣勢地位，因此，地方政府也不會因為剝奪一部分社會群體（如農(nóng)民）的合理利益而受到政治壓力或者反抗，在這種情況下，其“土地所有者”的身份就使之能夠?qū)⑼恋亍胺寝r(nóng)化”的成本外部化，轉(zhuǎn)移給部分社會群體。造成以上這種成本-收益不集中的根本原因是土地產(chǎn)權(quán)的結(jié)構(gòu)性分割。國務(wù)院是土地的所有者，但是只有宏觀規(guī)劃權(quán)，無法行使具體的供應(yīng)權(quán)和收益權(quán)。地方政府能夠直接決定土地的轉(zhuǎn)讓和利用方式，并獲得“地租”，卻又不是土地的真正所有者，不用擔(dān)負(fù)其作為所有者的代際的、社會的責(zé)任。而且，中國政府的多層級結(jié)構(gòu)，使得這種土地產(chǎn)權(quán)在國務(wù)院、省級、地級市、縣市、鄉(xiāng)鎮(zhèn)五級政府之間被割裂得體無完膚，擁有部分土地產(chǎn)權(quán)束的政府主體數(shù)量非常多，這種情況就是“產(chǎn)權(quán)的消散”。學(xué)者們所說的城市國有土地“所有者缺位”，正是這種產(chǎn)權(quán)消散的自然結(jié)果。圖2是這種消散狀態(tài)的最直接的表現(xiàn)。產(chǎn)權(quán)消散的結(jié)果就是土地保護行為立即陷入“集體行動”的困境。根據(jù)奧爾森的理論，隨著一個群體中成員數(shù)量的增加，“搭便車”的困境會加劇，也就是說，隨著群體數(shù)量的增加，個人從自己的貢獻(xiàn)中的收益將會減少，逃避監(jiān)督的成本也會下降，因此，