當前我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政負債存在的問題及對策

當前我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政負債存在的問題及對策

一、鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政負債的現(xiàn)狀近年來，我國區(qū)級和市級金融問題日益突出，尤其是中部地區(qū)農(nóng)村和城市的財政負擔相對普遍。1999年上半年,湖南省農(nóng)辦、財政廳在全省范圍內對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政負債情況進行了一次普查,其結果是:全省2000個多鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政負債面高達88.2%,總額為85.4億元,鄉(xiāng)鎮(zhèn)平均負債額為363萬元。2000年安徽省鄉(xiāng)鎮(zhèn)平均負債額為303萬元,僅阜陽市鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政負債總額達到9.31億元,鄉(xiāng)鎮(zhèn)平均負債額為520萬元。河南信陽市鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政負債總額達到14億元。據(jù)對全國81個農(nóng)民負擔檢測縣的調查,鄉(xiāng)鎮(zhèn)平均債務額達到1098.6萬元,鄉(xiāng)鎮(zhèn)平均凈負債額為708.4萬元。從近期看,鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政負債勢必是正在全國農(nóng)村展開的稅費改革工作一大障礙,從長期看,它將是我國農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展、社會穩(wěn)定和國家財政的一大隱患。一般而言,鄉(xiāng)鎮(zhèn)收入是由自有收入和外來收入組成。自有收入主要是稅收、收費和其他收入,外來收入主要是上級財政轉移支付和借款。鄉(xiāng)鎮(zhèn)支出是為完成鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府事務進行的開支,主要是行政經(jīng)費、補助工資、辦公經(jīng)費、旅差費、償還債務、其他支出等。經(jīng)濟學原理表明,鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政負債是一定時期內自有收入和外來收入中上級財政轉移支付與支出的平衡關系被打破后,出現(xiàn)的支出大于收入狀況而引致的。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府面對支出大于收入狀況主要有兩種表現(xiàn)形式:一是努力平衡收不抵支缺口而借款,這種借款既是收入,又是債務;另一種是不管收不抵支缺口而欠帳,鑒于鄉(xiāng)鎮(zhèn)借款現(xiàn)象遠遠超過欠帳現(xiàn)象,本文所及鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政負債屬于前者。鄉(xiāng)鎮(zhèn)收支平衡關系可以用公式表示為:G?T=0(1)G-Τ=0(1)其中G代表鄉(xiāng)鎮(zhèn)收入,T代表鄉(xiāng)鎮(zhèn)支出。從關系式(1)中,可以得出,產(chǎn)生鄉(xiāng)鎮(zhèn)收不抵支狀況有四種情形:一是G不變,T增加;二是G增加,T也增加,但T增加幅度大于G增加幅度;三是G減少,T也減少,但T減少幅度小于G減少幅度;四是T不變,G減少。筆者調查的負債鄉(xiāng)鎮(zhèn)的收支資料顯示,這四種情形存在于這些鄉(xiāng)鎮(zhèn)中,有時是交替出現(xiàn)在同一鄉(xiāng)鎮(zhèn)。相對而言,第二種情形出現(xiàn)比例高。進一步可以得出,與鄉(xiāng)鎮(zhèn)收支相關聯(lián)任意因素存在問題,就很容易打破鄉(xiāng)鎮(zhèn)收支平衡關系。二、鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的建立得到加強我國基層政權變革歷程表明,目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權組織是在1983年對原人民公社政社合一組織否定的基礎上建成的,財政部于1985年10月頒布的《鄉(xiāng)(鎮(zhèn))財政管理試行辦法》,促進了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政建立。我國財政管理體制雖經(jīng)數(shù)次變革(包括1994年建立的以分稅制為基礎的分級財政管理體制,是一項重要的制度創(chuàng)新),但由于種種原因,中西部地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)收支始終存在一些問題。(一)體制主要的問題1.我國中西部地區(qū)的地方財政收入主要依賴的是農(nóng)業(yè)稅和農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅、增值稅、營業(yè)稅及暫停征收的固定資產(chǎn)調節(jié)稅等。這樣的主體稅種結構對該地區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)收入是不利的。因為農(nóng)業(yè)稅和農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅因農(nóng)業(yè)生產(chǎn)不穩(wěn)定及農(nóng)業(yè)效益低而不穩(wěn)定;營業(yè)稅的內容太復雜,征收成本過高;增值稅是共享稅,地方僅占25%。目前對縣、鄉(xiāng)財政改革僅僅停留在農(nóng)業(yè)稅和農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅上,沒有考慮如何設置符合鄉(xiāng)鎮(zhèn)收入要求和適應鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟現(xiàn)狀的主體稅種結構。2.在以分稅制為基礎的分級財政管理體制呈顯的成效中,包括建立了較為規(guī)范、科學、公開和公平的中央財政對省級財政轉移支付制度,初步理順了中央與省級政府之間的財力分配關系,但省以下政府推行這一體制的行動遲緩,以致成效不大,特別是中西部地區(qū)的上級財政對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政轉移支付制度,依然是缺乏科學依據(jù),隨意性強,形式不規(guī)范,力度甚弱。由于上述原因弱化了稅收收入和轉移支付功能,削弱了它們在中西部地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)收入中的地位。3.其他收入主要是鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)上交利潤和管理費。上世紀90年代中期以來,市場競爭越來越激烈,國內買方市場的形成及農(nóng)民增收難度加大等,致使全國范圍內許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)效益每況愈下,一批鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)關閉停產(chǎn),鄉(xiāng)鎮(zhèn)收入中的其他收入下降趨勢顯著,這種情況在中西部地區(qū)尤為突出。4.收費一開始主要是鄉(xiāng)統(tǒng)籌、農(nóng)村教育集資等,但由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府搭便車行為,收費演變?yōu)樵絹碓蕉鄡热?項目五花八門,數(shù)不勝數(shù)。稅費邊界不清晰,概念模糊,行為相互交叉,由此演繹了我國經(jīng)濟中持續(xù)不斷且頗具影響問題之一——農(nóng)民負擔。5.借款所體現(xiàn)的借貸關系為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是債務人,借款使用方向主要由鄉(xiāng)鎮(zhèn)領導的意圖所決定,借款支配人主要是鄉(xiāng)鎮(zhèn)領導。在現(xiàn)行的體制下,只要鄉(xiāng)鎮(zhèn)領導把借款用于本區(qū)域內任意項目,而不是裝進自己的腰包,他們是不要承擔任何風險的。如果說支配人作為借款鄉(xiāng)鎮(zhèn)的領導與該借款有點牽連,那么,他們易地后,就完全脫離了該借款的干系。權力與責任不對稱使鄉(xiāng)鎮(zhèn)領導對借款有著內在沖動。(二)基層政府的財政部門建設中,“有了不收入的目的是為了支出,支出需要收入提供保障,收入和支出是互相聯(lián)系的。與鄉(xiāng)鎮(zhèn)收入問題共同存在于鄉(xiāng)鎮(zhèn)收支過程的鄉(xiāng)鎮(zhèn)支出問題是:1.支出高于標準。(1)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府機構臃腫,人員膨脹,有限財力不堪負重。雖然我國進行了三次大規(guī)模精簡機構改革,但從政府層級看,從上到下的效果是呈遞減趨勢,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不僅沒有精簡,反而成了上級一些機構和個人安排人員“落腳點”。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是基層政府,但麻雀雖小,五臟俱全,不僅設有土管所、民政所、財政所、計生所、水利所、農(nóng)經(jīng)站等七所八站,而且大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府配有七套領導班子。全國鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政平均供養(yǎng)的人300有余,而中西部地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政平均供養(yǎng)的人近400。(2)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府投資的基礎設施、興辦的公益事業(yè)、建設的樓堂館所等規(guī)格超過當?shù)厣a(chǎn)力發(fā)展水平。有一段時間內,上級政府和有關部門的各種“達標”、“評估”、“上等級”活動頻繁,要求脫離實際,而且有些活動涉及面廣,過于強調硬件,標準也超前。但由于“一票否決”,基層政府不得不“高度重視”,囿于財力不足,只得寅吃卯糧辦“好事”、“實事”。2.支出超出范圍。(1)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財權和事權不對應問題早就存在。實施以分稅制為基礎的分級財政管理體制,在初步理順中央政府和省級政府財權和事權關系的同時,也出現(xiàn)了省以下政府層層向上集中收入,基本事權卻有所向下轉移,使得縣、鄉(xiāng)兩級政府履行事權所需財力與其可用財力高度不對應,成為現(xiàn)在的突出矛盾。相對而言,這種矛盾在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府層面表現(xiàn)更為突出,財權和事權不對應問題更為嚴重。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府承擔了包括中央政府在內的上級政府事權責任,如基礎教育、民兵訓練、優(yōu)撫、跨地域水利治理和公路建設等。(2)發(fā)展經(jīng)濟是我黨和政府的中心工作,以其成效作為評判領導干部工作能力和成績標準,無疑是正確選擇,但一些領導(包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)領導)不能正確把握市場經(jīng)濟體制中的政府職能,片面理解評判領導干部工作能力和成績標準,把發(fā)展經(jīng)濟等同為政府多拿出錢辦企業(yè)、上項目,并把投資的多少認可為其重視程度高低。大辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)時,是如此行事,進行農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結構調整時,也是同樣做法。位于中西部地區(qū)的江西省某鄉(xiāng)2000年在建立特色農(nóng)業(yè)中,充當投資主體,共投入39萬元,其中種植辣椒10萬元,種植藥材6萬元,開發(fā)果業(yè)6萬元,水產(chǎn)養(yǎng)殖9萬元,養(yǎng)狗4萬元,養(yǎng)豬4萬元。所上項目效益甚微,投資難以收回,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府因此而背上債務。3.支出模式僵化,退出機制不活,調動社會資金功能弱。中西部地區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在提供公共品時,特別是在小城鎮(zhèn)建設中,觀念陳舊,手段單一,經(jīng)營小城鎮(zhèn)理念淡薄,統(tǒng)包統(tǒng)攬過多。既給自身加重了負擔,又沒有利用起社會資金。4.支出效益不高。群眾表達對公共品偏好的渠道不暢,支出受主要領導的主觀意圖所左右,建設資金的使用缺乏監(jiān)督力度,腐敗現(xiàn)象嚴重,公共品生產(chǎn)成本明顯偏大。建設資金常常被用于實際作用不大的“政績”工程和“樣板”工程,使有限的資金難以用于解決關鍵問題。(三)利用上級財政來緩解鄉(xiāng)鎮(zhèn)壓力期望不高在鄉(xiāng)鎮(zhèn)收不抵支狀況下,鄉(xiāng)鎮(zhèn)領導受支出膨脹慣性驅動或出于對自己政治利益的追逐(繼續(xù)創(chuàng)造所謂的政績以追求職位升遷),往往不是在支出上找問題,而是在收入上作文章。相對來說,他們影響稅收收入、上級財政對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政轉移支付和其他收入能力有限,既使一些人有能力,這些收入效應也不一定能在其任期內發(fā)揮,也就沒有多少激勵使得他們而為之。因此,他們對利用這些收入來緩解鄉(xiāng)鎮(zhèn)收入壓力期望不高。在這種條件下,鄉(xiāng)鎮(zhèn)領導只得利用鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府特殊身份,進行借款或收費,有時兩者并舉。于是鄉(xiāng)鎮(zhèn)負債和農(nóng)民負擔問題隨之而來。農(nóng)民負擔問題引發(fā)的惡性事件致使搭便車行為的成本變大,鄉(xiāng)鎮(zhèn)官員迫于風險壓力,把爭取鄉(xiāng)鎮(zhèn)收入努力偏向借款,導致鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政負債現(xiàn)象逐漸漫延開來。三、限制農(nóng)村和城市債務的一些建議很明顯,要抑制鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政負債產(chǎn)生,就要從鄉(xiāng)鎮(zhèn)收支的方方面面入手,這是一個復雜的系統(tǒng)工程,必須尋求和樹立標本兼治、以本為上的思路。(一)政府機構和人員擴張的原因鑒于解放初期,農(nóng)村地區(qū)交通不便、通訊落后和信息傳遞緩慢等原因,為穩(wěn)定社會秩序,保障新生政權,發(fā)展有計劃的產(chǎn)品經(jīng)濟,設置了星羅棋布的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府。到目前為止,許多地區(qū)仍然保留著這一設置,而且鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府機構和人員較之以往膨脹。顯然,這種狀況與社會發(fā)展水平和市場經(jīng)濟內在要求是不匹配的。合并鄉(xiāng)鎮(zhèn)有著重大的現(xiàn)實意義。1.為精兵簡政創(chuàng)造前提條件。鄉(xiāng)鎮(zhèn)數(shù)量減少了,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府及其工作人員數(shù)量也應隨之減少,否則鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作人員數(shù)量減少就只是作表面文章。合并鄉(xiāng)鎮(zhèn)能節(jié)省鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政費用開支,減輕鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政負擔,減少辦事推諉扯皮現(xiàn)象,提高辦事效率。2.能在更大區(qū)域范圍內考慮小城鎮(zhèn)基礎設施建設,降低小城鎮(zhèn)建設成本,擴大小城鎮(zhèn)規(guī)模效益,提高小城鎮(zhèn)公共設施使用效益,加快小城鎮(zhèn)建設步伐。3.可以達到提升人口和經(jīng)濟總量,實現(xiàn)在相同政府機構規(guī)模不變或略有增加情況下的財政規(guī)模擴大,降低財政運營成本。(二)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收入來源針對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政體制存在的問題,其改革重點應從以下幾方面考慮:1.界定清晰的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與上級政府之間財權和事權范圍,作到財權和事權相對應,理順鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府同上級政府的財力分配關系。2.充分認識轉移支付對保持社會經(jīng)濟均衡和持續(xù)發(fā)展、履行政府基本職能的重要作用。尤其考慮到我國城鄉(xiāng)差別大,中西部地區(qū)與沿海地區(qū)發(fā)展水平不同,農(nóng)民增收困難重重,中西部地區(qū)的老少邊窮地區(qū)的居民生產(chǎn)和生活環(huán)境質量有所惡化,實施農(nóng)村稅費改革政策等,建立科學、規(guī)范、透明的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政轉移支付制度顯得十分必要和緊迫,轉移支付理應成為中西部地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)收入的重要來源。3.優(yōu)化地方稅種結構,科學設置符合鄉(xiāng)鎮(zhèn)要求的主體稅種。地方稅優(yōu)化標準為:(1)稅基不應具有很大的流動性,收入應相對穩(wěn)定;(2)采用的稅種應能使財政收入滿足財政支出的要求;(3)稅收收入不應很容易轉移給非居民個人;(4)納稅人應認為它是公平的;(5)應便于管理;(6)不應具有過分的累進性。據(jù)此,鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收入來源的主體稅種應為個人所得稅、營業(yè)稅、房產(chǎn)稅、農(nóng)業(yè)稅和農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅。4.農(nóng)村稅費改革工作應包括科學劃定費與稅之間界限,具體量化費與稅的數(shù)量,并把這些信息公布于眾,杜絕以費代稅或以稅代費現(xiàn)象,切實減輕農(nóng)民不合理負擔。(三)透明性和權威性1.鄉(xiāng)鎮(zhèn)預算制度必須堅持統(tǒng)一性、透明性、權威性原則。統(tǒng)一性是指鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府所有收支必須全部納入鄉(xiāng)鎮(zhèn)預算統(tǒng)一進行管理;透明性是指鄉(xiāng)鎮(zhèn)預算草案的編制、審議到其執(zhí)行中的調整都必須是公開的;權威性是指鄉(xiāng)鎮(zhèn)預算一經(jīng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大批準就具有法律效力,任何違反鄉(xiāng)鎮(zhèn)預算的行為都是違法的,預算的調整必須按法定程序執(zhí)行。2.廣開言路,調查研究,把握廣大群眾對鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共品的偏好,并以此作為提供鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共品依據(jù),把公開招標和競爭機制引進建設鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共品的過程中。(四)提供相應的公共品1.充分發(fā)揮個人和社會組織在提供鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共品中的作用。一切有利于鄉(xiāng)鎮(zhèn)支出退出或部分退出而又能提供相應鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共品的方法都可以試用,如提供優(yōu)惠政策,允諾土地使用期,授予社會名譽等。2.作為市場經(jīng)濟中的經(jīng)濟手段,收費和借款可以被鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府用來