農(nóng)村土地制度改革中的集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)

農(nóng)村土地制度改革中的集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)

自20世紀(jì)80年代以來，隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和農(nóng)村剩余土地向第二產(chǎn)業(yè)和第三產(chǎn)業(yè)的大量轉(zhuǎn)移，農(nóng)民開始自發(fā)地向土地流轉(zhuǎn)。伴隨中國城鎮(zhèn)化和工業(yè)化的雙加速發(fā)展,進(jìn)入流轉(zhuǎn)的土地?cái)?shù)量和規(guī)模不斷擴(kuò)大。農(nóng)村建設(shè)用地作為一種重要的生產(chǎn)要素在不同主體之間進(jìn)行流轉(zhuǎn),不僅有助于提高土地資源的配置效率,同時(shí)也能有效地促進(jìn)勞動(dòng)力要素的流動(dòng)和農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整。十七屆三中全會(huì)明確指出:“逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場,對依法取得的農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地,必須通過統(tǒng)一有形的土地市場,以公開規(guī)范的方式轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán),在符合規(guī)劃的前提下與國有土地享有平等權(quán)益。要加快完善與農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)相關(guān)法律法規(guī)和配套政策,規(guī)范推進(jìn)農(nóng)村土地管理制度改革?！比珖f(xié)委員郭松海表示:“開放集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)市場,將使得我國農(nóng)村建設(shè)用地與國有建設(shè)用地具有同等地位,是此次農(nóng)村制度改革的重要?jiǎng)?chuàng)新?！奔w建設(shè)用地流轉(zhuǎn)是土地流轉(zhuǎn)研究中的重要內(nèi)容。由于國內(nèi)外市場經(jīng)濟(jì)體制完善程度的不同以及土地所有制的差異,國外研究得較多的是土地交易,而隨著中國經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和城鎮(zhèn)化的加速,國內(nèi)學(xué)者對土地流轉(zhuǎn)特別是農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)問題的關(guān)注持續(xù)升溫,并有大量的研究成果問世。甘藏春、束偉星認(rèn)為:農(nóng)村集體所有建設(shè)用地流轉(zhuǎn)適應(yīng)了社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的客觀要求;有利于盤活存量土地,實(shí)現(xiàn)土地的集約利用;可以增加農(nóng)民收入,妥善安置農(nóng)民的生活;可以減少城市建設(shè)的一次性投資,加快城市化進(jìn)程;可以推進(jìn)與土地相關(guān)制度的改革。李明宇認(rèn)為,加快農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度改革會(huì)在很多方面促進(jìn)農(nóng)村的發(fā)展。梁亞榮、劉安然對新農(nóng)村建設(shè)與農(nóng)地制度改革進(jìn)行了研究,他們認(rèn)為這兩者相互影響相互促進(jìn)。新農(nóng)村建設(shè)推動(dòng)了農(nóng)地制度改革,而農(nóng)地制度改革,特別是規(guī)范的土地流轉(zhuǎn)制度改革會(huì)大大加快新農(nóng)村建設(shè)步伐。李曉明、茆志英認(rèn)為制度是繼天賦要素、技術(shù)、偏好后經(jīng)濟(jì)理論的第四大柱石,他們推崇用新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)來解決土地問題,并從廣義和狹義兩個(gè)方面對交易費(fèi)用進(jìn)行分析,指出土地承包制度的供給與農(nóng)民所期望的制度需求之間存在著巨大的反差,即制度出現(xiàn)了嚴(yán)重的非均衡狀態(tài),制度供給不足就需要進(jìn)行制度的調(diào)整、變遷和創(chuàng)新,進(jìn)行制度的替代、轉(zhuǎn)換和交易。這種調(diào)整必須達(dá)到兩方面的目標(biāo):既能夠?qū)崿F(xiàn)農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)收益預(yù)期,又能實(shí)現(xiàn)國家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和安全目標(biāo)。筆者把中國農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)作為一個(gè)系統(tǒng),對其歷史沿革、創(chuàng)新進(jìn)程以及特征進(jìn)行綜合分析,籍此為探討農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)改革的對策建議提供依據(jù)。一、農(nóng)村集體建設(shè)區(qū)的總結(jié)(一)村民委員會(huì)和村民小組對共同享有的所有權(quán)中國實(shí)行社會(huì)主義土地公有制,即全民所有制和勞動(dòng)群眾集體所有制。全民所有,即國家所有,由國務(wù)院代表國家行使土地所有權(quán)。勞動(dòng)群眾集體所有,即農(nóng)民集體所有。農(nóng)民集體所有的土地依法屬于村農(nóng)民集體所有的,由村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會(huì)代表集體行使所有權(quán);分別屬于村內(nèi)兩個(gè)以上農(nóng)民集體所有的,由村內(nèi)各該集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民小組代表集體行使所有權(quán);屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)民集體所有的,由鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體經(jīng)濟(jì)組織代表集體行使所有權(quán)。中國集體土地屬于集體經(jīng)濟(jì)組織所有,但“農(nóng)民集體”只是全體農(nóng)民的集合,集體內(nèi)部之間的產(chǎn)權(quán)難以界定,集體建設(shè)用地抽象地歸集體所有,而集體建設(shè)用地的實(shí)際控制權(quán)總是落在集體代理人手中,當(dāng)資源發(fā)生轉(zhuǎn)移和資源定價(jià)的時(shí)候,代理人就更容易攫取成員的權(quán)利。在流轉(zhuǎn)實(shí)踐中,集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的主體既有鄉(xiāng)鎮(zhèn)(村)集體經(jīng)濟(jì)組織等土地所有者,也有鎮(zhèn)政府和村民委員會(huì)等政府和村民自治組織,還有鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和個(gè)人等土地使用者。只有明確集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)主體,才能賦予農(nóng)民集體和農(nóng)民充分的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)。(二)土地的轉(zhuǎn)讓,本質(zhì)上屬于用、使土地征收的權(quán)利農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的權(quán)利客體是依法取得集體建設(shè)用地使用權(quán)的組織或個(gè)體。農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)作為土地產(chǎn)權(quán)的一種,具有物權(quán)的性質(zhì),權(quán)利主體對土地應(yīng)具有占有、使用、收益和處分的權(quán)利。雖然新《土地管理法》規(guī)定,土地使用權(quán)可以依法轉(zhuǎn)讓,但實(shí)際上中國是禁止集體建設(shè)土地使用權(quán)的有償轉(zhuǎn)讓的。集體土地只有經(jīng)國家征用轉(zhuǎn)為國有土地后,才能出讓。農(nóng)民集體并沒有自由處分土地的權(quán)利,其從土地上的經(jīng)濟(jì)收益當(dāng)然也無從談起。因此,實(shí)現(xiàn)農(nóng)村集體建設(shè)用地完全權(quán)能,就必須進(jìn)行農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)的合理流轉(zhuǎn)。(三)按照使用對象的行為方式將土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)根據(jù)主體的范圍,可分為農(nóng)內(nèi)流轉(zhuǎn)和農(nóng)外流轉(zhuǎn)。農(nóng)內(nèi)流轉(zhuǎn)指在農(nóng)村內(nèi)部所有者和使用者之間、使用者和使用者之間的流轉(zhuǎn);農(nóng)外流轉(zhuǎn)指農(nóng)村建設(shè)用地向城市流轉(zhuǎn)。根據(jù)流轉(zhuǎn)的客體,可以分為所有權(quán)流轉(zhuǎn)和使用權(quán)流轉(zhuǎn)。其中所有權(quán)流轉(zhuǎn)是指由于國家征用,土地所有權(quán)由農(nóng)民集體所有轉(zhuǎn)變?yōu)閲宜械囊环N方式;使用權(quán)流轉(zhuǎn)是指農(nóng)民集體或個(gè)體農(nóng)戶將其使用的集體非農(nóng)建設(shè)用地通過出租、轉(zhuǎn)讓、入股的方式讓與他人使用的行為。此外還存在一種是否包含初次流轉(zhuǎn)和再次流轉(zhuǎn)的觀點(diǎn)。初次流轉(zhuǎn)是指農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織根據(jù)“土地的使用權(quán)和所有權(quán)可以相分離”的原則,將農(nóng)民集體建設(shè)用地的使用權(quán),通過土地承包、土地使用權(quán)折價(jià)入股等形式,與所有權(quán)相脫離,有償或者無償?shù)剞D(zhuǎn)移或讓渡給其他單位和個(gè)人的行為。其實(shí)質(zhì)是土地使用權(quán)與所有權(quán)的初次分離,這種分離通常是在地方政府的操縱下進(jìn)行的,其結(jié)果通常是建設(shè)用地供給總量的增加,而不是現(xiàn)有存量建設(shè)用地利用率的提高;再次流轉(zhuǎn)是指已經(jīng)從集體經(jīng)濟(jì)組織那里得到集體建設(shè)用地使用權(quán)的單位和個(gè)人,在法定使用期限或合同約定的使用期限屆滿之前,再以一定的形式,將該建設(shè)用地的使用權(quán)轉(zhuǎn)移給其他單位和個(gè)人的行為。其實(shí)質(zhì)是僅限于建設(shè)用地使用權(quán)的流轉(zhuǎn),是對存量建設(shè)用地使用權(quán)的重新分配,其結(jié)果是使目前利用率較低的土地資源得到更加充分、合理的利用,不會(huì)增加新的建設(shè)用地。(四)從《物權(quán)法》中的行政管理措施看,還有以下幾種方式當(dāng)前法律允許一定范圍內(nèi)農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)方式,主要是集體經(jīng)濟(jì)組織與其他單位、個(gè)人以土地使用權(quán)入股、聯(lián)營的形式共同興辦企業(yè),以及依法取得建設(shè)用地的企業(yè)因破產(chǎn)兼并等情形致使土地使用權(quán)依法發(fā)生轉(zhuǎn)移等。除此之外,在一些地方的實(shí)踐探索中,已經(jīng)出現(xiàn)《土地管理法》尚未確認(rèn)的出讓、轉(zhuǎn)讓、出租、抵押等方式:(1)出讓。集體土地所有者將集體建設(shè)用地使用權(quán)在一定年限內(nèi)讓與土地使用者,并由土地使用者向土地所有者支付土地出讓費(fèi)的行為。(2)轉(zhuǎn)讓。指將集體土地使用權(quán)或者所有權(quán)一次性轉(zhuǎn)讓給新的土地使用者。隨著企業(yè)的發(fā)展,企業(yè)間合并、兼并、重組及股份制改造改組,就出現(xiàn)了集體建設(shè)用地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓。(3)出租。指土地所有者或使用者作為出租方,把土地的使用權(quán)讓渡給承租人使用,由承租人向出租人支付地租的行為。出租是目前集體建設(shè)用地最主要的流轉(zhuǎn)形式。(4)抵押。指集體建設(shè)用地使用權(quán)人以其合法的土地使用權(quán),以不轉(zhuǎn)移占有的方式向抵押權(quán)人提供債務(wù)擔(dān)保的活動(dòng)。(5)聯(lián)營、入股。指集體土地所有者將一定年期的集體建設(shè)用地使用權(quán)收益金折成股份,由土地所有者持股,參與分紅的行為。二、農(nóng)村集體建設(shè)用地轉(zhuǎn)讓的理論基礎(chǔ)(一)合理的土地流轉(zhuǎn)收益分配機(jī)制土地流轉(zhuǎn)收益的根本來源在于地租,按照馬克思地租理論,地租是土地所有權(quán)在經(jīng)濟(jì)上的實(shí)現(xiàn)形式,“不論地租有什么獨(dú)特的形式,它的一切類型有一個(gè)共同點(diǎn),地租的占有是土地所有權(quán)借以實(shí)現(xiàn)的經(jīng)濟(jì)形式,而地租又是以土地所有權(quán),以某些個(gè)人對某些地塊的所有權(quán)為前提”。地租在形式上可以分為絕對地租和級差地租。“土地所有權(quán)本身已經(jīng)產(chǎn)生地租”。絕對地租是土地所有權(quán)存在的必然結(jié)果,是土地所有權(quán)權(quán)益在經(jīng)濟(jì)上的實(shí)現(xiàn),歸土地所有者所有。級差地租是等量資本投在面積相等的土地上具有不同的生產(chǎn)率而形成的、由個(gè)別生產(chǎn)價(jià)格和社會(huì)生產(chǎn)價(jià)格的差額所構(gòu)成的差額利潤所轉(zhuǎn)化而成的地租形式。“級差地租實(shí)質(zhì)上終究只是投在土地上的等量資本所具有的不同生產(chǎn)率的結(jié)果”。合理的土地流轉(zhuǎn)收益分配關(guān)系到出讓土地農(nóng)民切身利益,也是政府調(diào)控土地流轉(zhuǎn)市場,保障土地流轉(zhuǎn)市場健康發(fā)展的關(guān)鍵。從理論上講,農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的收益主要由三部分組成:一是所有者對土地的壟斷,即絕對地租;二是勞動(dòng)和資本的投入所產(chǎn)生的成本地租;三是投資環(huán)境所產(chǎn)生的級差地租。要規(guī)范集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn),就必須要建立合理的收益分配機(jī)制。在集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)中,收益分配主體主要涉及農(nóng)民、農(nóng)民集體、政府。農(nóng)民集體是土地所有者,在集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)中占主導(dǎo)地位;農(nóng)民是土地使用者;政府在土地管理和開發(fā)建設(shè)中發(fā)揮了很大作用,因?yàn)橥恋氐膮^(qū)位優(yōu)勢和資產(chǎn)價(jià)值的提升往往是由于國家的投資建設(shè)帶來的。所以土地的流轉(zhuǎn)收益要在這三者之間進(jìn)行合理分配。首次流轉(zhuǎn)中形成的土地收益應(yīng)該由土地所有者所有,國家可以稅收形式適當(dāng)分享一定的流轉(zhuǎn)收益,補(bǔ)償國家在基礎(chǔ)設(shè)施方面的投入。再次流轉(zhuǎn)中產(chǎn)生的土地收益應(yīng)該歸原土地使用者所有,國家不再享受土地收益。但是有增值收益的,流轉(zhuǎn)雙方應(yīng)向國家交納一定的土地增值稅。(二)交易費(fèi)用是制度變遷的必然要求產(chǎn)權(quán)關(guān)系是否明晰、交易費(fèi)用的高低、制度變遷的誘致性因素是影響集體建設(shè)用地自由流轉(zhuǎn)的關(guān)鍵因素。因此,新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的相關(guān)理論有一定的指導(dǎo)借鑒意義。明晰的市場產(chǎn)權(quán)關(guān)系是決定集體建設(shè)用地是否能流轉(zhuǎn)的前提?？扑拐撟C了在交易費(fèi)用為正的條件下,產(chǎn)權(quán)制度選擇的重要性,揭示了產(chǎn)權(quán)制度安排與資源配置效率之間的相互關(guān)系。德姆塞茨認(rèn)為,“產(chǎn)權(quán)是一種界定人們?nèi)绾问芤婕叭绾问軗p,因而誰必須向誰提供補(bǔ)償以使它修正人們所采取的行動(dòng)。產(chǎn)權(quán)是一種社會(huì)工具,其重要性就在于事實(shí)上它們能夠幫助一個(gè)人形成他與其他人進(jìn)行交易時(shí)的合理預(yù)期”。在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)實(shí)踐中,明晰的產(chǎn)權(quán)是土地流轉(zhuǎn)的前提,它不僅能有效保護(hù)農(nóng)民的合法權(quán)益,還能通過完善農(nóng)民對土地的權(quán)利來激發(fā)農(nóng)民進(jìn)行集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的積極性。從農(nóng)民自發(fā)進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)到土地試點(diǎn)改革的歷史變遷中,交易費(fèi)用隨著制度的變遷而發(fā)生變化,并且由于中國現(xiàn)行法律法規(guī)對農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的限制,使得配置集體建設(shè)用地的成本高昂。交易費(fèi)用的變化影響了集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的進(jìn)程。交易費(fèi)用最早是在科斯的《企業(yè)的性質(zhì)》中提出,他說“使用價(jià)格機(jī)制是有代價(jià)的”。科斯認(rèn)為,交易費(fèi)用是獲得準(zhǔn)確的市場信息所需要付出的費(fèi)用,以及談判和經(jīng)常性契約的費(fèi)用。巴澤爾認(rèn)為,交易費(fèi)用是“與轉(zhuǎn)讓、獲取和保護(hù)產(chǎn)權(quán)有關(guān)的成本”。也就是說,交易費(fèi)用是基于經(jīng)濟(jì)資產(chǎn)所有權(quán)的交換以及確立排他性權(quán)利性質(zhì)的費(fèi)用?！皫缀跛械男轮贫冉?jīng)濟(jì)學(xué)家都承認(rèn),制度創(chuàng)新的終極動(dòng)力在于追求個(gè)人利益最大化,即一項(xiàng)制度安排是在預(yù)期的凈收益超過預(yù)期成本時(shí)就會(huì)被創(chuàng)新”。戴維斯和諾斯認(rèn)為,制度創(chuàng)新的過程是制度失衡與制度均衡的交替變化過程?！霸谥贫葘W(xué)派經(jīng)濟(jì)學(xué)家看來,制度不斷完善的過程,就是這樣一種周而復(fù)始的從制度的非均衡到制度均衡的動(dòng)態(tài)變化與發(fā)展過程”。諾斯認(rèn)為,從制度變遷的主體和誘因看,制度變遷方式分為強(qiáng)制性制度變遷和需求誘致性制度變遷。需求誘致性制度變遷是來自于地方政府和微觀主體對潛在利潤的追求,改革主體來自于基層,程序?yàn)樽韵露?具有邊際革命和增量調(diào)整性質(zhì)。強(qiáng)制性制度變遷是國家在追求租金最大化和產(chǎn)出最大化目標(biāo)下,通過政策法令實(shí)施的,它是以政府為制度變遷主體,程序是自上而下的激進(jìn)性質(zhì)的存量革命。三、中國集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的歷史回顧和特點(diǎn)分析(一)農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)制度的發(fā)展歷程中國建設(shè)用地流轉(zhuǎn)制度變遷經(jīng)歷了三個(gè)階段:一是嚴(yán)格禁止階段;二是有限管理階段;三是制度規(guī)范創(chuàng)新階段。1950年6月,《土地改革法》第30條規(guī)定:“土地改革完成后,由人民政府發(fā)給土地所有證,并承認(rèn)一切土地所有者自由經(jīng)營、買賣及出租其土地的權(quán)利。”這是新中國成立以后最初的農(nóng)民所有制。但隨著社會(huì)主義改造的進(jìn)行,農(nóng)民所有制逐步被農(nóng)村土地的集體所有制所代替。1962年9月,中共八屆十中全會(huì)通過的《農(nóng)村人民公社工作條例修正草案》肯定了農(nóng)村土地的集體所有制,并明確規(guī)定“生產(chǎn)隊(duì)范圍內(nèi)的土地,都?xì)w生產(chǎn)隊(duì)所有。生產(chǎn)隊(duì)所有的土地,包括社員的自留地、自留山、宅基地等等,一律不準(zhǔn)出租和買賣”。這表明了農(nóng)村土地為集體所有,土地不能進(jìn)行流轉(zhuǎn)。這一時(shí)期,中國實(shí)行的是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制,經(jīng)濟(jì)運(yùn)行主要依靠國家行政計(jì)劃,城市土地實(shí)行行政配置、無償使用的制度。在農(nóng)村則完全實(shí)行土地集體所有,統(tǒng)一經(jīng)營,禁止土地買賣和出租,農(nóng)民和農(nóng)民集體失去了土地處分權(quán),也就是說當(dāng)農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)歸集體所有后,集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)權(quán)利也隨之被剝奪。1978年改革開放以后,中國開始進(jìn)行農(nóng)村土地使用制度改革,但土地流轉(zhuǎn)仍然被《憲法》、《土地管理法》以及其他行政法規(guī)嚴(yán)格禁止。隨著農(nóng)村改革開放的深化和經(jīng)濟(jì)的快速增長,自發(fā)進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)的行為不斷增多。直到1984年,國家的有關(guān)政策法規(guī)才開始松動(dòng),從全面禁止流轉(zhuǎn)轉(zhuǎn)變到允許有限范圍內(nèi)流轉(zhuǎn)。1985年,中共中央、國務(wù)院《關(guān)于進(jìn)一步活躍農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的十項(xiàng)政策》提出,“允許農(nóng)村地區(qū)性合作經(jīng)濟(jì)組織按規(guī)劃建成店房及服務(wù)設(shè)施自主經(jīng)營出租”,從政策上為集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)創(chuàng)造了條件。1988年4月,《憲法修正案》將“任何組織或者個(gè)人不得侵占、買賣、出租或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓土地”,修改為“任何組織或個(gè)人不得侵占、買賣或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓土地。土地的使用權(quán)可以依照法律的規(guī)定轉(zhuǎn)讓”。隨后,《土地管理法》也相應(yīng)地修改為“任何單位和個(gè)人不得侵占、買賣或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓土地”,并增加了“國有土地和集體所有的土地的使用權(quán)可以依法轉(zhuǎn)讓。土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓的具體辦法,由國務(wù)院另行規(guī)定”的條款。但是,國務(wù)院一直沒有對集體所有土地的使用權(quán)流轉(zhuǎn)辦法加以規(guī)定,其流轉(zhuǎn)還是被禁止的。隨著鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的興起,農(nóng)村集體建設(shè)用地的需求日益增大,土地的價(jià)值觀念也倍受人們重視,客觀上對原本禁止流轉(zhuǎn)的集體建設(shè)用地產(chǎn)生了強(qiáng)烈的內(nèi)在需求,農(nóng)村集體建設(shè)用地的自發(fā)流轉(zhuǎn)現(xiàn)象增多。并且伴隨流轉(zhuǎn)規(guī)模的增大以及流轉(zhuǎn)形式的多樣化,形成了龐大的隱形市場。隨著農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的盛行,到20世紀(jì)90年代中期,政府也開始重視并對這種無序局面進(jìn)行整治。2004年10月,國務(wù)院《關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》提出,“在符合規(guī)劃的前提下,村莊、集鎮(zhèn)、建制鎮(zhèn)中的農(nóng)民集體所有建設(shè)用地使用權(quán)可以依法流轉(zhuǎn)”。這無疑為集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的規(guī)范管理提供了有力依據(jù),一系列試點(diǎn)工作就此展開。2005年10月廣東省出臺(tái)的《廣東省集體建設(shè)用地使用權(quán)管理辦法》,作為中國首部關(guān)于集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的地方性法規(guī),明確了集體建設(shè)用地使用權(quán)可以出讓、出租、轉(zhuǎn)讓、轉(zhuǎn)租和抵押,在農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)改革中具有重要意義,并引領(lǐng)了全國各地的集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)制度的創(chuàng)新改革。1999年11月,經(jīng)國土資源部批準(zhǔn),蕪湖市被確定為集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)試點(diǎn)市。2000年,國土資源部在江蘇南京市,蘇州市,上海青浦區(qū),浙江湖州市,廣東南海市等9個(gè)市區(qū)開展集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)試點(diǎn)工作;2001-2002年,國土資源部在蘇州、安陽和湖州先后三次組織“土地制度創(chuàng)新座談會(huì)”,在各試點(diǎn)單位在實(shí)踐的基礎(chǔ)上總結(jié)了規(guī)范集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的相關(guān)經(jīng)驗(yàn)和做法;2006年3月,國土資源部《關(guān)于堅(jiān)持依法依規(guī)管理節(jié)約集約用地支持社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的通知》進(jìn)一步明確“穩(wěn)步推進(jìn)……集體非農(nóng)建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)試點(diǎn),不斷總結(jié)試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn),及時(shí)加以規(guī)范完善?！比珖鞯貙w建設(shè)用地流轉(zhuǎn)制度的大膽探索,表明集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)已經(jīng)在向規(guī)范化管理過度,但在法律上,集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)并沒有取得突破。法律的限制與現(xiàn)實(shí)強(qiáng)大的需求產(chǎn)生了強(qiáng)烈的矛盾。由于國家的《土地法》以及《土地管理法》沒有對集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)完全認(rèn)可,地方政策和法規(guī)與國家大法尚有一定的沖突,無法切實(shí)保護(hù)流轉(zhuǎn)雙方的權(quán)益,集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的創(chuàng)新改革仍待規(guī)范。(二)中國集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的特征分析1.集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)方式日益豐富在《土地管理法》框架內(nèi),集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)形式局限在以土地使用權(quán)入股、聯(lián)營及“因破產(chǎn)、兼并等情形致使土地使用權(quán)依法發(fā)生轉(zhuǎn)移”上。隨著各試點(diǎn)實(shí)踐在流轉(zhuǎn)方式上的突破,集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)方式也變得多樣,涵蓋了出讓、轉(zhuǎn)讓、出租、抵押、聯(lián)營入股等多種形式。如為了獲取一定的經(jīng)濟(jì)利益,農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織直接轉(zhuǎn)讓、出租土地使用權(quán),或者集體經(jīng)濟(jì)組織以土地使用權(quán)作價(jià)聯(lián)營或參股興辦企業(yè),再或者農(nóng)民以轉(zhuǎn)讓、出租房產(chǎn)形式連帶轉(zhuǎn)讓、出租土地使用權(quán);也有鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的合并、兼并及股份制改造所涉及的土地使用權(quán)流轉(zhuǎn),以及由于企業(yè)倒閉或債權(quán)債務(wù)等原因所造成的司法裁定致使土地使用權(quán)發(fā)生被動(dòng)的轉(zhuǎn)移。2.土地流轉(zhuǎn)的主體與經(jīng)濟(jì)發(fā)展中投資主體多元化相適應(yīng),參與集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的主體也呈現(xiàn)出多元化發(fā)展趨勢。集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的主體,從轉(zhuǎn)讓、出租方而言,既有鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、村集體經(jīng)濟(jì)組織即集體土地所有權(quán)者,也有鄉(xiāng)(鎮(zhèn))政府和村民委員會(huì)等行政管理機(jī)關(guān)及村民自治組織,還有鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、村辦企業(yè)和個(gè)人等土地使用權(quán)者;從受讓方而言,既有本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部成員,也有其他集體經(jīng)濟(jì)組織或其他社會(huì)成員,包括組織和個(gè)人。3.農(nóng)村集體土地所有權(quán)的分配由于法律對集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)未做具體規(guī)定,一些地方的各級基層政府比較熱衷于“管理”集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn),而