村民委員會與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的法律問題研究

村民委員會與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的法律問題研究

村委會（以下簡稱村委會）和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)組織在中國農(nóng)村改革和發(fā)展中發(fā)揮著重要作用。在現(xiàn)實生活中,二者承擔(dān)著政治、經(jīng)濟(jì)和社會管理等綜合性職能,是支撐農(nóng)村社會運(yùn)行的組織機(jī)制。由于二者法律人格和職能的立法缺位,致使在市場經(jīng)濟(jì)體制完善和發(fā)展的過程中,其各自內(nèi)部及相互之間的問題日益顯露出來,甚至成為制約農(nóng)業(yè)發(fā)展和農(nóng)村改革的瓶頸。因此,明晰二者的性質(zhì)和職能,構(gòu)建二者之間的合理關(guān)系,已成為推進(jìn)我國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革,盡快實現(xiàn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)集約化、農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)市場化以及最終解決“三農(nóng)”問題的關(guān)鍵所在。一、村委會的法律人格缺陷l985年,政社分設(shè)工作基本完成后,相關(guān)的政權(quán)機(jī)構(gòu)鄉(xiāng)政府、村委會、村民小組建立起來了,而相應(yīng)的集體經(jīng)濟(jì)組織或企業(yè)機(jī)構(gòu)并沒有建立。村委會雖然被定位為實行村民自治、協(xié)助行政的組織機(jī)構(gòu),但又賦予它經(jīng)營管理集體資產(chǎn)的職能。村民自治組織雖然以實現(xiàn)村民“自治”為本職,卻在很多場合下要執(zhí)行鄉(xiāng)(鎮(zhèn))政府的指示,具有政企合一的性質(zhì)。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織由相應(yīng)的行政機(jī)構(gòu)代管,其內(nèi)部仍缺乏相關(guān)的規(guī)章制度。由于沒有對責(zé)、權(quán)、利做出明確的規(guī)定和約束,在產(chǎn)權(quán)關(guān)系的存在狀態(tài)上依存所有權(quán),并非是獨(dú)立的法人單位,缺乏相應(yīng)的法律地位。20世紀(jì)90年代后,隨著我國市場經(jīng)濟(jì)體制的建立和不斷完善,農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織不能以市場主體的身份參與市場交易活動,不能有效地提高資源的配置和利用,限制了其自身的進(jìn)一步發(fā)展。我國的村委會始于1982年《憲法》,后被1987年的《村民委員會組織法(試行)》和1998年的《村民委員會組織法》具體確立和完善。根據(jù)《村民委員會組織法》和《農(nóng)村土地承包法》的規(guī)定,村委會是村民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾自治組織,其主要職能是村民自治、協(xié)助行政和經(jīng)營管理集體資產(chǎn)。由此可見,村委會兼有眾多社會職能,是農(nóng)村社會的重要主體,但至今沒有一個清晰的法律人格,致使其盡職無能,盡責(zé)無力。首先,根據(jù)《民法通則》的規(guī)定,法人應(yīng)同時具備四個要件:“依法成立;有必要的財產(chǎn)或者經(jīng)費(fèi);有自己的名稱、組織機(jī)構(gòu)和場所;能夠獨(dú)立承擔(dān)民事責(zé)任”。就村委會而言,其“必要的財產(chǎn)或者經(jīng)費(fèi)”沒有明晰來源,且與農(nóng)民集體所有的財產(chǎn)或農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的財產(chǎn)界限不清,其能否“獨(dú)立承擔(dān)民事責(zé)任”和責(zé)任財產(chǎn)范圍不明確。其次,村委會的法人地位缺乏基本法上的根據(jù)。法人制度是私法上的基本制度,應(yīng)由國家基本法律加以規(guī)定。由于村委會不具有《民法通則》規(guī)定的法人要件,因而不屬于《民法通則》規(guī)定的企業(yè)法人、機(jī)關(guān)法人、事業(yè)單位法人和社團(tuán)法人的范疇?！洞迕裎瘑T會組織法》也未明確村委會具有法人資格。目前,認(rèn)為村委會屬于“其他法人”的規(guī)范性文件,僅見于國家統(tǒng)計局的《第二次全國基本單位普查法人單位及產(chǎn)業(yè)活動單位劃分規(guī)定》,該規(guī)定屬于部門規(guī)章,不具有確立村委會法人資格的效力。第三,村委會的這種法律人格與其所肩負(fù)的“協(xié)助行政”和“經(jīng)營、管理集體資產(chǎn)”的職能不相適應(yīng)?！洞迕裎瘑T會組織法》規(guī)定,“村民委員會協(xié)助鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府開展工作”。由于村委會是由具有農(nóng)民身份的社會成員構(gòu)成的組織,農(nóng)民不具有“國家干部”或“國家公務(wù)員”的身份,村委會不在國家編制序列,沒有國家財政支持,在組織成員、組織性質(zhì)和財產(chǎn)與經(jīng)費(fèi)上缺乏公法制度上的基礎(chǔ)。此外,“協(xié)助行政”之“協(xié)助”含義不清,既不同于作為行政相對人的“服從”、“接受”和“配合”,也不同于一些事業(yè)單位、社會團(tuán)體受托實施行政行為。在現(xiàn)實中,村委會“協(xié)助行政”的做法主要是充當(dāng)“基層政府”或“基層政權(quán)”的角色,在內(nèi)容上延續(xù)著上個世紀(jì)80年代農(nóng)村改革以來村委會一直在做的“計劃生產(chǎn)、計劃生育和稅費(fèi)收取”等項工作。這種現(xiàn)實中的“協(xié)助行政”顯然不是《村民委員會組織法》所規(guī)定的協(xié)助行政的方式和內(nèi)容。從土地承包關(guān)系來看,依照《民法通則》、《農(nóng)業(yè)法》和《土地管理法》的規(guī)定,土地的所有權(quán)由村農(nóng)民集體享有,村委會享有經(jīng)營權(quán)、管理權(quán)。這樣,村農(nóng)民集體土地的所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)在村委會這里實現(xiàn)了第一次分離——當(dāng)村委會作為發(fā)包方、農(nóng)戶作為承包方實現(xiàn)土地承包經(jīng)營時,已不能認(rèn)為是土地所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)的分離,而是對土地經(jīng)營權(quán)的讓渡。在土地承包法律關(guān)系中,村民(或農(nóng)戶)作為集體土地的所有者之一,與非所有者的村委會之間就自己所有的土地簽訂承包合同。根據(jù)最高人民法院的司法解釋,這種土地承包合同關(guān)系是平等主體之間的民事法律關(guān)系,是以經(jīng)濟(jì)權(quán)利和經(jīng)濟(jì)義務(wù)為內(nèi)容的法律關(guān)系,不具有身份內(nèi)容和管理內(nèi)容。這種針對同一土地財產(chǎn)所發(fā)生的債權(quán)地位上的平等而所有權(quán)地位不平等的現(xiàn)象,缺乏法學(xué)理論的支撐。并且,村委會以其經(jīng)營管理集體資產(chǎn)的職能對外發(fā)包、租賃、投資時,由于其并非是財產(chǎn)的所有人,法律亦未規(guī)定其對這些資產(chǎn)享有處分權(quán),因此不能以其發(fā)包、租賃和用于出資的財產(chǎn)對其行為承擔(dān)責(zé)任,其后果是對與其發(fā)生法律關(guān)系的相對人極不公平。此外,在農(nóng)村目前的土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)中,農(nóng)戶和第三人多委托村委會完成土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn),村委會和農(nóng)戶之間的關(guān)系既不能是信托,也不能是代理,無法理順其間的法律關(guān)系。上述有關(guān)村委會法律人格與其職能上的沖突或不協(xié)調(diào),不僅僅在理論上或制度上產(chǎn)生空缺,而更重要的是在實踐中成為滋生農(nóng)村社會矛盾的土壤,它損害了農(nóng)民利益,成為加快農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革、解決“三農(nóng)”問題的障礙。二、“村組織”的內(nèi)涵從現(xiàn)行法律規(guī)定來看,“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織”的概念第一次出現(xiàn)于1982年《憲法》,它賦予了集體經(jīng)濟(jì)組織獨(dú)立進(jìn)行經(jīng)濟(jì)活動的自主權(quán)。但在此后的立法中,對其組織形式、經(jīng)營范圍、管理方式等問題規(guī)定相對混亂,界定不清。如1999年《憲法》修正案第8條第1款規(guī)定:“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織實行家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制。農(nóng)村中的生產(chǎn)、供銷、信用、消費(fèi)等各種形式的合作經(jīng)濟(jì),是社會主義勞動群眾集體所有制經(jīng)濟(jì)?！贝颂?法律將農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織同“農(nóng)民專業(yè)合作經(jīng)濟(jì)組織”、“農(nóng)業(yè)企業(yè)”和“其他從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的經(jīng)營組織”并列為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營組織,其寓意與《憲法》的規(guī)定趨同,似乎可以理解為分布于農(nóng)村各地的建制“村組織”或自然“村組織”。至于鄉(xiāng)(鎮(zhèn))集體經(jīng)濟(jì)組織,立法上沒有更具體的規(guī)定,目前在鄉(xiāng)(鎮(zhèn))行政區(qū)域內(nèi)依托鄉(xiāng)(鎮(zhèn))政府統(tǒng)管或經(jīng)營集體資產(chǎn)的組織形式,主要是作為鄉(xiāng)(鎮(zhèn))政府內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的“集體資產(chǎn)管理委員會”和行使集體資產(chǎn)經(jīng)營管理職能的“鄉(xiāng)(鎮(zhèn))企業(yè)公司”與“鄉(xiāng)(鎮(zhèn))實業(yè)公司”,但這種農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織與上述“村組織”有著明顯的區(qū)別。我國上世紀(jì)50年代以來,建立起農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織。十一屆三中全會以后,農(nóng)村實行的聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制、家庭分散經(jīng)營、承包集體的土地等,是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的基礎(chǔ)經(jīng)營層次。集體經(jīng)營層次由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織行使土地公有權(quán),對集體的土地、財產(chǎn)等進(jìn)行管理,組織農(nóng)民整治土地,修筑農(nóng)田基本建設(shè)工程,興辦集體企業(yè),對家庭等分散經(jīng)營單位進(jìn)行生產(chǎn)的協(xié)調(diào)和服務(wù)。這兩個層次都是獨(dú)立核算單位:集體層次實行統(tǒng)一核算,共負(fù)盈虧;家庭分散經(jīng)營層次實行分別核算,自負(fù)盈虧。實行家庭聯(lián)產(chǎn)承包制,不僅改變了我國農(nóng)村原來的集體經(jīng)濟(jì)組織形式,也改變了農(nóng)村的生產(chǎn)經(jīng)營方式。一方面,使原來人民公社的集體統(tǒng)一經(jīng)營的單層經(jīng)營,改革為有統(tǒng)有分、統(tǒng)分結(jié)合,具有廣泛適應(yīng)性的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織;另一方面,又使農(nóng)戶家庭成為相對獨(dú)立的商品生產(chǎn)者,豐富了我國農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的內(nèi)容和形式。撤社建鄉(xiāng)后,由于“村”的外延與“村集體經(jīng)濟(jì)組織”的外延重疊,生產(chǎn)經(jīng)營、管理職能由大隊轉(zhuǎn)向村委會,使得“村集體經(jīng)濟(jì)組織”的概念模糊起來。以人民公社為組織形式的大集體經(jīng)濟(jì)組織確實不存在了,事實上,上述法律所規(guī)定的具有“村組織”特征的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織,在鄉(xiāng)(鎮(zhèn))一級行政區(qū)域內(nèi)一直處于缺位狀態(tài),代之以鄉(xiāng)(鎮(zhèn))管轄下的一個個村集體經(jīng)濟(jì)組織。村民小組一級的集體經(jīng)濟(jì)組織因行政村的設(shè)立,失去了對集體財產(chǎn)的經(jīng)營權(quán)、管理權(quán),其功能日漸萎縮;村集體經(jīng)濟(jì)組織卻在改革中集中了村土地的發(fā)包權(quán)、村集體財產(chǎn)的直接支配權(quán)以及對農(nóng)戶的協(xié)調(diào)管理權(quán)。概而言之,農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織,是指自實行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制和雙層經(jīng)營體制改革之后,形成的包括鄉(xiāng)、村、村民小組和部分農(nóng)民共同所有的農(nóng)村勞動群眾集體所有制性質(zhì)的經(jīng)濟(jì)組織。它包括鄉(xiāng)(鎮(zhèn))集體經(jīng)濟(jì)組織、村集體經(jīng)濟(jì)組織、村民小組集體經(jīng)濟(jì)組織等,其特征是以土地集體所有制為基礎(chǔ),以鄉(xiāng)、村區(qū)域為范圍,以村落或居住小區(qū)為單位,以農(nóng)業(yè)為基礎(chǔ),一、二、三產(chǎn)業(yè)綜合經(jīng)營,實行集體統(tǒng)一經(jīng)營和家庭分散經(jīng)營相結(jié)合的雙層經(jīng)營體制,是具有集體性、地域性和雙層經(jīng)營性的經(jīng)濟(jì)組織。因此,目前有的省份把農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織稱之為農(nóng)工商公司、集體資產(chǎn)經(jīng)營公司或經(jīng)濟(jì)聯(lián)合社等。從法律上看,農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的組織形態(tài)、責(zé)任形式和法律人格,不僅國家現(xiàn)行法律始終沒有具體規(guī)定,地方性法規(guī)也很少見。根據(jù)2003年《北京市鄉(xiāng)村集體經(jīng)濟(jì)組織登記辦法》的規(guī)定,農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織分為鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體經(jīng)濟(jì)組織、村集體經(jīng)濟(jì)組織、農(nóng)民專業(yè)合作經(jīng)濟(jì)組織和鄉(xiāng)村集體經(jīng)濟(jì)組織下屬的獨(dú)立核算的事業(yè)單位,其中鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體經(jīng)濟(jì)組織、村集體經(jīng)濟(jì)組織、農(nóng)民專業(yè)合作經(jīng)濟(jì)組織在設(shè)立登記時,應(yīng)提交組織章程、集體經(jīng)濟(jì)組織成員代表大會關(guān)于選舉或者任命本組織主要領(lǐng)導(dǎo)干部的決議、集體資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)證書復(fù)印件和法定代表人身份證復(fù)印件,而鄉(xiāng)村集體經(jīng)濟(jì)組織下屬的獨(dú)立核算的事業(yè)單位在進(jìn)行登記時提交的有關(guān)資產(chǎn)的文件中,不是集體資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)證,而是集體資產(chǎn)使用證。經(jīng)登記的上述集體經(jīng)濟(jì)組織,具備條件的還應(yīng)當(dāng)向工商行政管理機(jī)關(guān)進(jìn)行企業(yè)法人登記。所有這些都表明,盡管國家對農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織沒有統(tǒng)一的、明確的和具體的規(guī)定,但其存在是現(xiàn)實的、客觀的,其性質(zhì)屬于以一定范圍內(nèi)的農(nóng)民為成員、以土地等集體所有的財產(chǎn)為基礎(chǔ)、以農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營為目的的經(jīng)濟(jì)實體,其法律人格應(yīng)以企業(yè)法人為主要特征。三、從村委員會到農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織村委會可以依托建制村設(shè)置,也可依托自然村設(shè)置,這與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的設(shè)置在地域和人員范圍上是一致的。從我國現(xiàn)行立法的情況考察,兩者之間的關(guān)系若即若離,時而相互并列,時而相互取代。《民法通則》、《農(nóng)業(yè)法》、《土地管理法》均規(guī)定:“農(nóng)民集體所有的土地依法屬于村農(nóng)民集體所有的,由村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會經(jīng)營、管理?！笨梢?法律把村集體經(jīng)濟(jì)組織和村委會并列。1995年國務(wù)院下發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村集體資產(chǎn)管理工作的通知》指出,“集體經(jīng)濟(jì)組織是集體資產(chǎn)管理的主體”。國家工商行政管理局于1995年11月28日做出的《關(guān)于公司登記管理中幾個具體問題的答復(fù)意見》指出:“農(nóng)村中由集體經(jīng)濟(jì)組織行使集體經(jīng)濟(jì)管理職能的,由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織做為投資主體;沒有集體經(jīng)濟(jì)組織,由村民委員會代行集體經(jīng)濟(jì)管理職能的,村民委員會可以做為投資主體投資設(shè)立公司。村民委員會投資設(shè)立公司,應(yīng)由村民委員會做出決議。”《村民委員會組織法》第5條第2款規(guī)定:”村民委員會應(yīng)當(dāng)尊重集體經(jīng)濟(jì)組織依法獨(dú)立進(jìn)行經(jīng)濟(jì)活動的自主權(quán),維護(hù)以家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制,保障集體經(jīng)濟(jì)組織和村民、承包經(jīng)營戶、聯(lián)戶或者合伙的合法的財產(chǎn)權(quán)和其他合法的權(quán)利和利益?！痹谶@里,村委會與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織是相互獨(dú)立的組織,前者對后者的經(jīng)濟(jì)活動有監(jiān)督和保障職能。該法第5條第3款還規(guī)定:“村民委員會依照法律規(guī)定,管理本村屬于村農(nóng)民集體所有的土地和其他財產(chǎn),教育村民合理利用自然資源,保護(hù)和改善生態(tài)環(huán)境?！睋?jù)此,村委會在集體土地等資產(chǎn)的管理方面,有時可取代農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織。另據(jù)《土地承包法》第12條規(guī)定,在發(fā)包土地方面,村委會和農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織是一種平行、并列關(guān)系,兩者均可對外發(fā)包集體所有的土地和依法由集體使用國有土地。從上述有關(guān)村委會和農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織特征及其法律人格的分析可知,村委會存在的主旨是以村民為根,以自治為本;而農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的存在主旨是以土地為根,以土地等財產(chǎn)的集體所有為本。從職能上看,村委會具有濃重的民主政治色彩,兼有成員自治、公共管理、社會服務(wù)與保障和集體財產(chǎn)的管理與經(jīng)營等多種職能,是目前我國社會主體中法律特征最復(fù)雜、職能最多的一類主體,而農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織則相對比較抽象,法律更多地看重其在土地等資產(chǎn)集體所有制上的形式和概念,對其作為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的經(jīng)濟(jì)實體性職能和特征關(guān)注不足,而其職能還與村委會出現(xiàn)交叉,農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織并沒有成為具有獨(dú)立地位的法人實體。一方面,村集體經(jīng)濟(jì)組織承擔(dān)了向本村范圍內(nèi)提供多種公共產(chǎn)品的職能,在為政府分解負(fù)擔(dān)的同時,也使自身的屬性逐步異化。其提供公共產(chǎn)品的費(fèi)用卻不納入公共財政,惟有向農(nóng)民轉(zhuǎn)嫁,或者把本應(yīng)用于本集體經(jīng)濟(jì)組織擴(kuò)大再生產(chǎn)的費(fèi)用轉(zhuǎn)為公共費(fèi)用。顯而易見.這種模式的“經(jīng)濟(jì)組織”在經(jīng)濟(jì)上是不可持續(xù)的,它是使相當(dāng)比例的村集體經(jīng)濟(jì)組織喪失組織發(fā)展本村經(jīng)濟(jì)功能的重要根源。另一方面,村集體經(jīng)濟(jì)組織不能持續(xù)發(fā)展,卻要持續(xù)存在,使得村集體經(jīng)濟(jì)組織只好竭力維護(hù)并利用其與農(nóng)戶的不平等地位,剝奪農(nóng)戶的經(jīng)營自主權(quán)及其他物質(zhì)利益,導(dǎo)致農(nóng)戶與集體之間離心離德,使分散的農(nóng)戶愈加分散,因而出現(xiàn)種種社會問題。四、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的性質(zhì)決定通過以上的分析,對村委會和農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的性質(zhì)、職能、關(guān)系的架構(gòu)可以得出一些基本的結(jié)論。村委會是村民自治、協(xié)助行政的組織,應(yīng)當(dāng)賦予其類似《民法通則》中的事業(yè)單位的法人地位。村民自治職能包括兩個方面的內(nèi)容:一是創(chuàng)建村民自治體制,即通過民主選舉程序產(chǎn)生村委會組織并制定其行為規(guī)則;二是堅持民主決策、民主管理和民主監(jiān)督的原則,實現(xiàn)村民的自我管理、自我教育、自我服務(wù),包括辦理本村的公共事務(wù),提供公共產(chǎn)品和服務(wù),調(diào)解民間糾紛,向人民政府反映村民的意見、要求并提出建議,監(jiān)督集體資產(chǎn)的經(jīng)營管理。協(xié)助行政職能包括協(xié)助鄉(xiāng)一級人民政府開展工作和維護(hù)本村的社會治安兩個方面。在村委會的職能里,應(yīng)突出其基層民主和村民自治功能,弱化其在農(nóng)村集體財產(chǎn)經(jīng)營管理方面的功能,把原來承擔(dān)的具體經(jīng)營管理集體資產(chǎn)的職能剝離出去,使之成為單純的村民自治組織,其所需經(jīng)費(fèi)應(yīng)由公共財政和集體經(jīng)濟(jì)收益支付,并嚴(yán)格界定村委會責(zé)任財產(chǎn)的來源和范圍,防止政企不分、政社不分而越權(quán)越位。作為一種過渡,在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織依法設(shè)立之前,由村委會代行農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的職能,管理和經(jīng)營集體資產(chǎn)是必要的。但在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織設(shè)立以后,凡是與農(nóng)村集體資產(chǎn)的經(jīng)營、管理、土地發(fā)包、投資、入股、聯(lián)營、合作等有關(guān)的經(jīng)濟(jì)活動,均應(yīng)由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織實施。依此職能分工,在村委會的組織基礎(chǔ)上,突出了以農(nóng)民為對象的基層民主政治建設(shè),在職能上突出了村民自治,在農(nóng)村經(jīng)濟(jì)職能上突出了民主監(jiān)督。就村委會和農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的關(guān)系而言,似可效仿國有獨(dú)資公司體制下的監(jiān)事會的作用,村委會負(fù)責(zé)監(jiān)督農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織對黨和國家關(guān)于農(nóng)村方針政策和法律法規(guī)的貫徹執(zhí)行情況,監(jiān)督農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的經(jīng)營和財務(wù)活動,以保證農(nóng)村集體資產(chǎn)的安全,鞏固集體所有制的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ),保護(hù)農(nóng)民的合法權(quán)益不受侵犯。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的性質(zhì)應(yīng)定位于單純經(jīng)濟(jì)性質(zhì)的法人,可以通過立法明確農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的成員范圍、組織形式、組織機(jī)構(gòu)、議事規(guī)則、責(zé)任財產(chǎn)范圍和責(zé)任形式等內(nèi)容,使農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織實名化、實體化、法人化。這有助于在全國范圍內(nèi)對農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織這一普遍存在的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營組織統(tǒng)一進(jìn)行法律規(guī)范,制定統(tǒng)一的司法裁判規(guī)則;有助于從根本上解決農(nóng)村集體所有制權(quán)利主體的虛位現(xiàn)象,進(jìn)一步完善我國土地等資產(chǎn)的集體所有制制度;有助于明晰土地等集體資產(chǎn)的財產(chǎn)范圍、權(quán)利人范圍和責(zé)任人范圍,促進(jìn)集體資產(chǎn)的經(jīng)營、使用和保護(hù);有助于農(nóng)村集體資產(chǎn)的量化管理,便于土地承包權(quán)等財產(chǎn)性權(quán)利的流轉(zhuǎn)和組織集約化、規(guī)?；霓r(nóng)業(yè)生產(chǎn);有助于密切農(nóng)民與集體資產(chǎn)之間的關(guān)系,增強(qiáng)農(nóng)民的權(quán)利意識和責(zé)任感。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織作為從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營活動的企業(yè)法人,可以真正做到自主經(jīng)營、獨(dú)立核算、自負(fù)盈虧,以適應(yīng)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)集約化、農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)市場化的發(fā)展趨勢,遵循市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律組織農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營活動,使之真正成為市場經(jīng)濟(jì)主體。但是,集體經(jīng)濟(jì)組織既不同于《民法通則》規(guī)定的機(jī)關(guān)法人、事業(yè)法人,也不同于一般的企業(yè)法人,規(guī)范這些法人組織的法律并不適用于集體經(jīng)濟(jì)組織。集體經(jīng)濟(jì)組織是以土地為基礎(chǔ)的一種特殊的組織形態(tài),在本社區(qū)內(nèi),人一生下來就是該組織的天然成員,它既不存在入社的自由,也不存在退社的自由(除非轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)戶口或戶口遷移它處)。有鑒于此,必須將集體經(jīng)濟(jì)組織作為一種特殊的法人組織,以專門的法律來加以規(guī)范。在法律中要對鄉(xiāng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的性質(zhì)、地位、名稱、機(jī)構(gòu)、職能、權(quán)利、義務(wù)、經(jīng)營機(jī)制、財務(wù)管理、國家對集體經(jīng)濟(jì)組織的政策等內(nèi)容,以法律條文的形式做出明確規(guī)定。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織企業(yè)化改造已成為一種必然趨勢,但具體模式不盡統(tǒng)一,各地做法也不盡相同。從全國看來,有蘇州市的農(nóng)工商總公司形式、佛山市的股份合作形式、遼寧的企業(yè)化經(jīng)營形式,等等。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織應(yīng)以股份合作制為基本組織形式,以實現(xiàn)民主性與資本性的有機(jī)結(jié)合。具體為:第一,鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體經(jīng)濟(jì)組織現(xiàn)有的凈資產(chǎn)可以依據(jù)各村人口、土地等,