基本公共服務(wù)

推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化研究1

基本公共服務(wù)均等化一經(jīng)提出，即成為重大的政策取向和施政方向。它本身就是一個巨大的理論范疇，具有極其豐富、復(fù)雜的理論內(nèi)涵；它與公共事務(wù)、公共管理、公共行政、公共政策、改革和發(fā)展等一系列重大理論范疇和實(shí)踐領(lǐng)域相關(guān)聯(lián)，并形成更加復(fù)雜、豐富的具體內(nèi)容。而這一切都直接關(guān)系到對基本公共服務(wù)的正確理解和把握，關(guān)系到基本公共服務(wù)均等化的成功推進(jìn)。這些既是要梳理清楚的基本理論問題，也是要著即實(shí)施的政策實(shí)踐問題。對此進(jìn)行研究將有助于推進(jìn)目前理論界所進(jìn)行的學(xué)術(shù)探討和公共領(lǐng)域所進(jìn)行的實(shí)踐探索。2

個人權(quán)利：完善保障和改善民生的制度安排，把促進(jìn)就業(yè)放在經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展優(yōu)先位置，加快發(fā)展各項(xiàng)社會事業(yè)，推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化，加大收入分配調(diào)節(jié)力度，堅(jiān)定不移走共同富裕道路，使發(fā)展成果惠及全體人民

區(qū)域協(xié)調(diào)：實(shí)施區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略和主體功能區(qū)戰(zhàn)略，構(gòu)筑區(qū)域經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢互補(bǔ)、主體功能定位清晰、國土空間高效利用、人與自然和諧相處的區(qū)域發(fā)展格局，逐步實(shí)現(xiàn)不同區(qū)域基本公共服務(wù)均等化著力保障和改善民生:必須逐步完善符合國情、比較完整、覆蓋城鄉(xiāng)、可持續(xù)的基本公共服務(wù)體系，提高政府保障能力，推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化

十七屆五中全會的有關(guān)表述3提綱公共服務(wù)制度及其特點(diǎn)我國基本公共服務(wù)的戰(zhàn)略與實(shí)踐均等化的基本原理均等化的歷史與國際視角我國的基本公共服務(wù)均等化及其對策結(jié)論與討論4公共服務(wù)制度及其特點(diǎn)推進(jìn)非基本公共服務(wù)市場化改革，增強(qiáng)多層次供給能力，滿足群眾多樣化需求--五中全會

要增加政府支出用于改善民生和社會事業(yè)比重，擴(kuò)大社會保障制度覆蓋面，逐步完善基本公共服務(wù)體系--五中全會（一）基本公共服務(wù)制度的界定1、內(nèi)涵國家或社會依據(jù)一國憲法和法律，以政府作為責(zé)任主體，通過一定的制度安排和作用機(jī)制，為本國國民提供經(jīng)濟(jì)福利的國民生活保障和社會穩(wěn)定系統(tǒng)52、外延不同國家情況不一樣，取決于歷史、政治、財力等，例如南非：基本教育（學(xué)前和小學(xué)教育）和初級醫(yī)療定義為基本社會服務(wù)加拿大：教育、醫(yī)療衛(wèi)生和社會服務(wù)（主要是社會福利）印度尼西亞：初等教育和公路設(shè)施。巴西：教育和醫(yī)療衛(wèi)生6

（二）公共服務(wù)供給特征1、公共服務(wù)與公共物品公共產(chǎn)品更具有資本密集型特征，排水、供水、道路交通公共服務(wù)更具勞動密集型特點(diǎn)。公共服務(wù)的質(zhì)量高度依賴于服務(wù)人員與服務(wù)對象之間的人際關(guān)系質(zhì)量，如老年護(hù)理7

2、分散性和扁平化

公共服務(wù)需求的天然便利性要求導(dǎo)致公共服務(wù)供給的分散性和扁平化,，十五分鐘生活圈3、人性化社會服務(wù)更加鐘情于勞動密集型，更有人情味，也有利于提高服務(wù)質(zhì)量

8

4、地方性理想狀態(tài)的公共服務(wù)通常由最基層政府提供。“讓地方政府將一個帕累托有效的產(chǎn)出提供量提供給他們各自的選民，則總是要比由中央政府向全體選民提供任何特定的并且一致的產(chǎn)出量有效得多”陳桂生徐彬：《政府經(jīng)濟(jì)學(xué)》，天津大學(xué)出版社，2009年，第209頁。

9年份合計(jì)

行政機(jī)關(guān)鄉(xiāng)、鎮(zhèn)

民政助理員

事業(yè)單位社會組織群眾性

自治組織社會

福利企業(yè)

2002537.411.24.140.1333.8152.32003562.610.83.742.5358.8150.52004543.711.33.945.3334.6152.52005509.08.45.545.2311.1144.32006903.88.34.646.2425.2287.3136.82007938.48.44.749.7456.9282.7140.72008967.48.74.552.6475.8276.0154.320091038.18.84.753.1544.7277.1154.4

中國社會服務(wù)機(jī)構(gòu)職工單位:萬人10

（三）公共服務(wù)擴(kuò)張階段的基本特點(diǎn)1、責(zé)任增多和責(zé)任轉(zhuǎn)移地方政府責(zé)任增加；中央政府權(quán)力機(jī)構(gòu)的責(zé)任向地方政府轉(zhuǎn)移，賦予地方政府更多的責(zé)任2、公共服務(wù)需求擴(kuò)張公共服務(wù)需求的擴(kuò)大公共服務(wù)的增長11

英國2009年第三季度公共部門就業(yè)情況

3、公共服務(wù)供給擴(kuò)張

英國，“不管按照什么標(biāo)準(zhǔn)，地方政府都是提供就業(yè)崗位的主要部門。他們是高度勞動密集型單位，它們用于支付工作人員的支出占到全部開支的一半以上”

（英）戴維·威爾遜：《英國地方政府》，北京大學(xué)出版社，2009年版，第295頁。12

丹麥地方政府雇員中絕大多數(shù)并不是在市鎮(zhèn)或郡的市政廳里面工作，相反，他們實(shí)際上是在學(xué)校、托兒所、醫(yī)院、養(yǎng)老院和圖書館等領(lǐng)域工作。在市政的行政管理中，醫(yī)院體系是處于主導(dǎo)地方的部門，占政府雇員比重超過57%

芬蘭從1950年起地方政府雇員的數(shù)量增長了幾乎五倍，在1970之前的15年里，雇員的數(shù)量增長了兩倍多。同期對比的國家雇員數(shù)量的增長則較為適度13

我國基本公共服務(wù)的戰(zhàn)略與實(shí)踐

（一）主要政策和決策

十六屆五中全會十六屆六中全會十七大中共十七屆五中全會

--14

（二）新時期新實(shí)踐

《中共中央國務(wù)院關(guān)于深化醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革的意見》《國務(wù)院關(guān)于開展新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險試點(diǎn)的指導(dǎo)意見》

成都統(tǒng)籌城鄉(xiāng)一體化試點(diǎn)廣東基本公共服務(wù)服務(wù)均等化

152001200220032004200520062007200820092010教育2132640855(含衛(wèi)生）+21.893951.594752.71076.31598.51980.62159.9衛(wèi)生------401026.91311.5664.31826.81180.51389.1社保98213626081441623.52010.02303.16(含就業(yè)）2743.5(含就業(yè)）2930.53185.0就業(yè)----47+22.252025.682327.7----420.2397.17住房--------------181.9493632

2001~2010年中央財政用于社會事業(yè)支出一覽16

均等化的基本原理

（一）為什么要均等化？

1、解決財政能力區(qū)域差別，促進(jìn)區(qū)域平等

重在加快完善公共財政體系，促進(jìn)基本公共服務(wù)均等化--溫家寶2、保持國家穩(wěn)定和統(tǒng)一

區(qū)域平等反映國家處理平等問題的能力

逐步實(shí)現(xiàn)不同區(qū)域基本公共服務(wù)均等化—五中全會17

（三）財政能力均等化與財政需求均等化

1、財政能力均等化：只要標(biāo)準(zhǔn)確定，相對簡單

2、財政需求均等化：技術(shù)較為復(fù)雜，會引起爭議核心概念：財政均等化、財政能力、支出需求、政府間轉(zhuǎn)移支付

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3、提高優(yōu)質(zhì)、戰(zhàn)略性公共物品供給教育與人才衛(wèi)生和醫(yī)療促進(jìn)健康

加快發(fā)展各項(xiàng)社會事業(yè)，推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化—五中全會

4、創(chuàng)造條件解決機(jī)會均等

把促進(jìn)就業(yè)放在經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展優(yōu)先位置—五中全會19年份財政收入財政支出中央地方中央地方200255.045.030.769.3200354.645.430.169.9200454.945.127.772.3200552.347.725.974.1200652.847.224.775.3200754.145.923.077.0200853.346.721.378.7

中央和地方政府財政收入與支出比重單位：%20

（三）財政能力均等化與財政需求均等化

1、財政能力均等化：只要標(biāo)準(zhǔn)確定，相對簡單

2、財政需求均等化：技術(shù)較為復(fù)雜，會引起爭議核心概念：財政均等化、財政能力、支出需求、政府間轉(zhuǎn)移支付

21（四）轉(zhuǎn)移支付類型

1、縱向與橫向

上游政府提供資金給地方政府

(例如英國和波蘭的大部分)

富裕地區(qū)向貧困地區(qū)提供支持(瑞典,丹麥,波蘭的一些方面)22

（一）加拿大加拿大轉(zhuǎn)移支付是無條件的，聯(lián)邦政府不附加任何條件，允許地方政府根據(jù)自己的需要支出資金。在這個意義上，均等化是聯(lián)邦三個轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目之一，其他是，加拿大衛(wèi)生轉(zhuǎn)移支付，和加拿大社會轉(zhuǎn)移支付，加拿大不考慮需求均等化

均等化的歷史與國際視角23

加拿大主要通過建立省級政府財政支出能力均等化來為所有加拿大居民提供品質(zhì)適度的基本公共服務(wù)所有的省份都被納入均等化體系，并計(jì)算它們所有的財政收入來源：計(jì)量各省和地方政府財政收入狀況和提供基本公共服務(wù)的能力。均等化的標(biāo)準(zhǔn)是財政收入水平，以人均財政收入水平計(jì)算

2009年至2010年，有六個省從聯(lián)邦政府獲得142億美元的均等化基金24加拿大財政能力覆蓋是如何工作的：均等化之前和之后的財政能力：2007–08

G:\EPETFF-AchievingaNationalPurpose-PuttingEqualizationBackonTrack.mht25（二）澳大利亞在澳大利亞，州政府承擔(dān)著財政支出的主要責(zé)任，大約占59%，這些財政支出主要用于健康、教育、社會保險、國家援助、福利、經(jīng)濟(jì)服務(wù)（道路、交通、產(chǎn)業(yè)補(bǔ)助、水資源），以及其他服務(wù)（住宅、城市復(fù)興、區(qū)域發(fā)展、災(zāi)害救助）原則：每個州必須具有提供符合本州特點(diǎn)的，又與其他州的標(biāo)準(zhǔn)相似的公共服務(wù)能力。26

（三）歐洲國家的均等化

通過一般基金實(shí)現(xiàn)均等化，也考慮專項(xiàng)基金的作用通常，縱向轉(zhuǎn)移支付，但一些國家也有橫向均等化體制27

德國德國的均等化包括國家層面上的均等化和區(qū)域?qū)用嫔系木然?，對于國家意義上的均等化，人們把其稱為“全國一致的生活標(biāo)準(zhǔn)”義務(wù)教育24年？28

瑞士

瑞士均等化理念不是很強(qiáng)烈，其目標(biāo)不是保證所有的州（Cantons）的財政收入均等，但它通過稅負(fù)縮小區(qū)域間的差別瑞士憲法規(guī)定：“聯(lián)邦將促進(jìn)各州之間的財政均等化，但實(shí)施財政補(bǔ)貼政策時，必須考慮各州的財政能力，特別是山區(qū)的財政能力”。他們也考慮各州的財政需求，反映不同州的需求、成本、服務(wù)（由于社會、人口和地理因素不同導(dǎo)致的）等29

（四）考慮不同的均等化因素:復(fù)雜的–有大量標(biāo)準(zhǔn)(英國,瑞典,丹麥,挪威);少量的標(biāo)準(zhǔn)(德國,荷蘭,比利時)簡單的–一部分居民為標(biāo)準(zhǔn)

(西班牙,意大利,希臘)更復(fù)雜的體系需要地方政府具備更復(fù)雜的功能30

（一）基本公共服務(wù)在我國現(xiàn)階段包括醫(yī)療衛(wèi)生（或者叫公共衛(wèi)生和基本醫(yī)療）、基本教育（義務(wù)教育）、保障性住房、社會救助、就業(yè)服務(wù)，和基本養(yǎng)老保障

符合國情：把握好