我國退休制度改革的回顧與展望

我國退休制度改革的回顧與展望

退休制度是指工人因老、全或部分失去工作能力而放棄工作的制度，主要包括退休條件、退休待遇、退休管理等。建國以后,我國逐步建立起勞動(dòng)者退休制度。改革開放以來,隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展變化,原有的退休制度已經(jīng)落后,需要進(jìn)行改革。這里,筆者擬基于對(duì)我國退休制度發(fā)展演變的分析,總結(jié)目前我國退休制度存在的主要問題和挑戰(zhàn),提出推進(jìn)我國退休制度改革的具體設(shè)想。一、中國養(yǎng)老制度的發(fā)展我國退休制度的發(fā)展,經(jīng)歷了分立、統(tǒng)一、再分立的演變過程。目前,我國不同職業(yè)群體的退休制度有所不同。1.特殊的勞動(dòng)條件新中國建立之后,我國即著手建立退休制度,通過制定一系列的規(guī)章制度和條例對(duì)不同身份的人員分別建立了相應(yīng)的退休制度。1951年的《勞動(dòng)保險(xiǎn)條例》對(duì)城鎮(zhèn)職工的退休條件與養(yǎng)老待遇進(jìn)行了具體規(guī)定,一些內(nèi)容至今還在沿用?！秳趧?dòng)保險(xiǎn)條例》針對(duì)男女工人與職員設(shè)置了不同的退休年齡與養(yǎng)老待遇,并且對(duì)一些特殊勞動(dòng)條件的工人與職員設(shè)置了特殊的退休條件與待遇。其中,男工人與男職員年滿60歲,一般工齡年滿25年,本企業(yè)工齡已滿10年;女工人與女職員年滿50歲,一般工齡滿20年,本企業(yè)工齡已滿10年;每月的養(yǎng)老補(bǔ)助費(fèi)數(shù)額為本人工資35%至60%。在特殊工作條件下(比如低溫、高溫、有毒行業(yè)),男工人與男職員年滿55歲,女工人與女職員年滿45歲,均可享受與正常工作條件下相同的養(yǎng)老待遇。1955年國務(wù)院頒布的《國家機(jī)關(guān)工作人員退休處理暫行辦法》為機(jī)關(guān)工作人員建立了與企業(yè)職工不同的退休制度。機(jī)關(guān)工作人員的退休條件如下:(1)男子年滿60歲,女子年滿55歲,工作年限已滿5年,加上參加工作以前主要依靠工資生活的勞動(dòng)年限,男子共滿25年、女子共滿20年的;(2)男子年滿60歲,女子年滿55歲,工作年限已滿15年的;(3)工作年限已滿10年,因勞致疾喪失工作能力的;(4)因公殘廢喪失工作能力的。2.機(jī)關(guān)事業(yè)單位和企業(yè)人員的衛(wèi)生情況1958年以后,我國對(duì)機(jī)關(guān)工作人員和企業(yè)職工的退休制度進(jìn)行了統(tǒng)一規(guī)定,制定并實(shí)施了《國務(wù)院關(guān)于工人、職員退休處理的暫行規(guī)定》,適用于企業(yè)、事業(yè)單位和國家機(jī)關(guān)、人民團(tuán)體的工人、職員,標(biāo)志著我國的退休制度從分立走向統(tǒng)一。機(jī)關(guān)事業(yè)單位和企業(yè)人員的退休條件為:(1)男工人、職員年滿60周歲,連續(xù)工齡滿5年,一般工齡滿20年;女工人年滿50周歲、女職員年滿55周歲,連續(xù)工齡滿5年,一般工齡滿15年;(2)從事井下、高空、高溫、特別繁重體力勞動(dòng)或者其他有損身體健康工作的工人、職員,男年滿55周歲、女年滿45周歲,連續(xù)工齡滿5年,一般工齡男20年、女15年;(3)男年滿50周歲、女年滿45周歲的工人、職員,連續(xù)工齡滿5年,一般工齡滿15年,身體衰弱喪失勞動(dòng)能力;(4)連續(xù)工齡滿五年,一般工齡滿25年的工人、職員,身體衰弱喪失勞動(dòng)能力;(5)專職從事革命工作滿20年的工作人員,因身體衰弱不能繼續(xù)工作而自愿退休的。3.參加革命和工作革命,就業(yè)人員的養(yǎng)老待遇1978年以后,我國的退休制度又從統(tǒng)一走向分立,重新對(duì)干部與工人分別設(shè)立不同的退休制度,退休條件和待遇也有所不同,主要體現(xiàn)在1978年的《國務(wù)院關(guān)于安置老弱病殘干部的暫行辦法》和《國務(wù)院關(guān)于工人退休、退職的暫行辦法》兩個(gè)文件中。《國務(wù)院關(guān)于安置老弱病殘干部的暫行辦法》規(guī)定了干部的退休條件:(1)男年滿60周歲,女年滿55周歲,參加革命工作滿10年的;(2)男年滿50周歲,女年滿45周歲,參加革命工作滿10年,經(jīng)過醫(yī)院證明完全喪失工作能力的;(3)因工致殘,經(jīng)過醫(yī)院證明完全喪失工作能力的。干部每月的退休費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)視參加革命情況和工作年限決定,總體水平比較高。《國務(wù)院關(guān)于工人退休、退職的暫行辦法》規(guī)定了工人的退休條件:(1)男年滿60周歲,女年滿50周歲,連續(xù)工齡滿10年的;(2)從事井下、高空、高溫、特別繁重體力勞動(dòng)或者其他有害身體健康的工作,男年滿55周歲,女年滿45周歲,連續(xù)工齡滿10年的;(3)男年滿50周歲,女年滿45周歲,連續(xù)工齡滿10年的,完全喪失勞動(dòng)能力的;(4)因工致殘,完全喪失勞動(dòng)能力的。此后,我國還對(duì)機(jī)關(guān)事業(yè)單位人員的退休制度進(jìn)行了調(diào)整和完善。在后來建立的各類養(yǎng)老保險(xiǎn)制度中對(duì)不同職業(yè)群體的退休年齡和養(yǎng)老待遇做出了規(guī)定。其中,城鎮(zhèn)職工仍然沿用之前的退休年齡標(biāo)準(zhǔn),城鄉(xiāng)居民領(lǐng)取養(yǎng)老金的年齡為60歲,養(yǎng)老金待遇均包括基礎(chǔ)養(yǎng)老金與個(gè)人賬戶養(yǎng)老金兩部分。二、大量提前退休現(xiàn)象,進(jìn)一步縮小了職工的年齡隨著我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)環(huán)境的發(fā)展變化,目前的退休制度已經(jīng)顯得比較落后,存在諸多問題。一是退休年齡總體偏低。我國目前的實(shí)際退休年齡平均約為53歲,明顯低于世界平均水平(世界男女性的平均退休年齡分別為61.08歲和59.48歲)。在人口預(yù)期壽命延長(zhǎng)和老齡化進(jìn)程加快的背景下,更加凸顯了我國退休年齡總體偏低的事實(shí)。目前我國退休年齡過低,既與人口預(yù)期壽命的延長(zhǎng)不相適應(yīng),也與勞動(dòng)者受教育年限的延長(zhǎng)、進(jìn)入勞動(dòng)力市場(chǎng)年齡推遲不相適應(yīng)。在建國之前和解放初期,我國人口的平均預(yù)期壽命還不到35歲,2010年已經(jīng)達(dá)到了73歲。60多年間,我國退休年齡規(guī)定幾乎沒有變動(dòng)。我國勞動(dòng)者受教育的年限不斷延長(zhǎng),6歲以上人口的平均受教育年限從1982年的5.2年延長(zhǎng)到2007年的8.2年。目前的退休年齡容易造成人力資源的浪費(fèi),不利于加強(qiáng)人力資本投資,不利于經(jīng)濟(jì)社會(huì)的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展。二是職工提前退休現(xiàn)象嚴(yán)重。在我國退休年齡總體偏低的情況下,還出現(xiàn)了大量提前退休現(xiàn)象,進(jìn)一步壓低了我國職工的退休年齡。大量勞動(dòng)者的提前退休,加大了養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇的支付壓力。據(jù)湖南省勞動(dòng)和社會(huì)保障廳的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù),2002-2004年湖南省辦理的25萬名企業(yè)退休者中,平均職工退休年齡只有52.3歲,提前退休人員9.4萬人,占37%以上。除去正常的提前退休外,還有大量違規(guī)提前退休行為。造成大量違規(guī)提前退休現(xiàn)象的原因是多方面的,有個(gè)人利益的使然,也有制度設(shè)計(jì)的不完善,比如提前退休規(guī)定過于寬松,養(yǎng)老保險(xiǎn)最低繳費(fèi)年限較低、延長(zhǎng)退休的激勵(lì)性不足等。三是退休年齡差距較大。我國目前的退休制度針對(duì)不同性別、不同職業(yè)的人設(shè)立了不同的退休年齡,而且,正常情況的退休年齡與特殊情況也有所不同,使得我國不同人群之間的退休年齡相差較大。男干部的退休年齡(60歲)與女工人的退休年齡(50歲)相差10歲;如果將男性高級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部的退休年齡(65歲)與特殊條件下女性工人的退休年齡(45歲)相比,更是相差20歲。如果考慮一些破產(chǎn)企業(yè)的工人甚至40歲就退休,那么退休年齡的實(shí)際差距就更大了。不同職業(yè)身份的退休年齡差距也不同,機(jī)關(guān)事業(yè)單位人員(干部)的退休年齡總體上要高于企業(yè)職工(主要是女性)。男性的退休年齡要高于女性。但是,從男女性的預(yù)期壽命來看,女性要明顯高于男性。這使得女性工作的時(shí)間短于男性,退休的時(shí)間長(zhǎng)于男性。四是退休待遇差距較大。由于不同群體之間退休條件、養(yǎng)老制度、工資水平、計(jì)發(fā)方式等方面的差異,退休待遇的差距比較大。公務(wù)員的退休待遇要明顯優(yōu)于事業(yè)單位人員,事業(yè)單位人員的退休待遇要大大超過企業(yè)職工,企業(yè)職工的退休待遇要大大超過城鄉(xiāng)居民。從1990年至2005年的企業(yè)、事業(yè)單位和政府機(jī)關(guān)的人均離退休費(fèi)來看,1990年,企業(yè)、事業(yè)和機(jī)關(guān)的人均離退休費(fèi)分別為1664元、1889元、2006元,不同類別的單位之間有一定的差距,但差別不大;到2011年,企業(yè)、事業(yè)和機(jī)關(guān)的人均離退休費(fèi)分別為18336元、25260元、26892元,公務(wù)員不需要為養(yǎng)老繳費(fèi),領(lǐng)取的退休金要高于其他群體,而城鄉(xiāng)居民的養(yǎng)老金待遇水平普遍較低。由于其經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和收入水平的差異,不同地區(qū)之間的退休待遇差距也比較大。五是退休制度缺乏靈活性。主要體現(xiàn)在退休年齡的選擇與退休待遇的調(diào)整方面。雖然我國對(duì)不同性別和職業(yè)的人群設(shè)置了不同的退休年齡,并且考慮到了特殊勞動(dòng)條件下的提前退休年齡。但是,并沒有真正考慮到不同人群的休息權(quán)利與就業(yè)權(quán)利,沒有考慮到勞動(dòng)者的就業(yè)愿望、人力資本等因素。勞動(dòng)者在退休方面缺乏選擇權(quán),在達(dá)到國家規(guī)定的退休年齡后即退出工作崗位。而且,退休年齡設(shè)定的僵硬與經(jīng)濟(jì)社會(huì)的動(dòng)態(tài)發(fā)展不相協(xié)調(diào),已經(jīng)顯得比較滯后。在退休待遇的發(fā)放方面,在我國退休制度與養(yǎng)老保險(xiǎn)制度密切關(guān)聯(lián)的情況下,并沒有建立靈活的退休待遇支付機(jī)制,勞動(dòng)者一退休即可領(lǐng)取養(yǎng)老金,在退休年齡偏低、需要調(diào)整退休年齡的情況下,這一做法更加顯得缺乏靈活性。三、我國的人口流失與制度改革的需要以發(fā)展的眼光看,我國退休制度在存在以上諸多問題的同時(shí),還面臨諸多挑戰(zhàn),主要體現(xiàn)在:一是人口的快速老齡化。我國人口預(yù)期壽命在快速提高,老齡化速度不斷加快。建國初期,我國人口預(yù)期壽命還不到40歲,2010年已經(jīng)達(dá)到73歲。在人口預(yù)期壽命不斷延長(zhǎng)的同時(shí),老年人口比重不斷上升,1953年,我國65歲以上人口所占比重僅為4.4%;2010年,我國65歲以上人口所占比重已經(jīng)達(dá)到8.87%。未來20年,我國人口老齡化日益加重,到2030年全國老年人口規(guī)模將會(huì)翻一番。我國的老年人口不僅基數(shù)大,而且老齡化速度快。根據(jù)美國人口普查局的統(tǒng)計(jì)和預(yù)測(cè),65歲及以上人口比例從7%上升到14%需要經(jīng)歷的時(shí)間,法國為115年,瑞典為85年,美國為66年,英國為45年,中國只需要25年。人口的快速老齡化給我國的退休制度帶來了巨大的挑戰(zhàn),如何有效地保障勞動(dòng)者年老退出工作崗位后的基本生活,并不斷提高其生活質(zhì)量,是我國面臨的一項(xiàng)重要任務(wù)。二是人口紅利即將消失。改革開放以后,我國勞動(dòng)力數(shù)量的增長(zhǎng)和長(zhǎng)期的低勞動(dòng)力成本,有效地推動(dòng)了經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。受計(jì)劃生育政策的影響,我國的人口出生率不斷下降。1962年我國的人口出生率高達(dá)37‰,2010年已經(jīng)降至11.9‰。在未來若干年內(nèi),我國的老年人口數(shù)量將快速增加,勞動(dòng)年齡人口數(shù)量和比重將處于下降趨勢(shì),勞動(dòng)力的供求狀況將發(fā)生逆轉(zhuǎn),長(zhǎng)期低成本的勞動(dòng)力供給優(yōu)勢(shì)將逐步減弱甚至喪失。如何讓我國的人口紅利得以持續(xù)更長(zhǎng)時(shí)間,或者創(chuàng)造出新的人口紅利,需要調(diào)整和改革我國的退休制度。三是勞動(dòng)者權(quán)益意識(shí)增強(qiáng)。長(zhǎng)期以來,由于法制的不健全、勞動(dòng)者的權(quán)益保護(hù)意識(shí)不強(qiáng)等原因,侵犯勞動(dòng)者權(quán)益的行為層出不窮,勞動(dòng)者生存權(quán)、發(fā)展權(quán)、社會(huì)保障權(quán)等各項(xiàng)權(quán)益難以得到切實(shí)保障。近些年來,我國勞動(dòng)者權(quán)益保護(hù)意識(shí)在不斷增強(qiáng),對(duì)我國退休與養(yǎng)老制度的改革與完善帶來壓力。在未來改革我國退休制度的過程中,需要全面考慮勞動(dòng)者的各項(xiàng)權(quán)益和訴求。要考慮到勞動(dòng)者的就業(yè)權(quán)與發(fā)展權(quán),讓有意愿、有能力的勞動(dòng)者實(shí)現(xiàn)其就業(yè)愿望和發(fā)展愿望;要考慮到勞動(dòng)者的生存權(quán)、休息權(quán)、健康權(quán)和社會(huì)保障權(quán)等權(quán)利,維護(hù)和保障勞動(dòng)者的健康,為勞動(dòng)者提供較好的社會(huì)保障待遇;還要考慮勞動(dòng)者甚至全體公民在退休與養(yǎng)老制度、政策制定與調(diào)整過程中的參與權(quán),兼顧不同群體的利益訴求。四是退休保障制度不科學(xué)。退休制度的調(diào)整與改革需要與退休保障制度相適應(yīng),而不能單獨(dú)進(jìn)行。目前我國的退休保障制度(主要是指各類養(yǎng)老保險(xiǎn)制度)還不健全。主要表現(xiàn)在:制度設(shè)計(jì)不完善,覆蓋面窄,公平性不足,制度碎片化程度嚴(yán)重,對(duì)歷史債務(wù)處理不到位,基金保值增值難,多層次體系尚未完全建立,等等。養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的不完善在一定程度上制約了退休制度的改革。為此也需要針對(duì)存在的諸多問題,進(jìn)一步完善我國的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。四、未來中國人口統(tǒng)計(jì)改革的對(duì)策1.加強(qiáng)政策的力度,實(shí)行以城鄉(xiāng)發(fā)展為目標(biāo)的“三加強(qiáng)退休制度改革是未來應(yīng)對(duì)人口老齡化、確保實(shí)現(xiàn)“老有所養(yǎng)”的重要舉措。但是,這絕不是退休制度改革的唯一目標(biāo),除了退休制度改革外,應(yīng)對(duì)人口老齡化需要采取一攬子應(yīng)對(duì)措施。退休制度改革的根本目標(biāo)是追求退休制度與經(jīng)濟(jì)社會(huì)的動(dòng)態(tài)協(xié)調(diào)發(fā)展,在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的同時(shí),實(shí)現(xiàn)勞動(dòng)者的退休權(quán)益,提高國民的福利待遇、生活水平和人力資源利用效率,而不是緩解政府的財(cái)政壓力。我國的退休制度改革需要本著公平與效率相結(jié)合的理念,考慮不同群體的利益訴求和未來經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需要,采取嚴(yán)密科學(xué)的改革舉措。2.建立彈性的職能部門,增強(qiáng)靈活性改革方向的選擇需要考慮到我國人口異質(zhì)性強(qiáng)、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展不平衡、勞動(dòng)者權(quán)益意識(shí)增強(qiáng)等特點(diǎn),統(tǒng)籌考慮退休制度的改革?；趪榈目紤]和國外的經(jīng)驗(yàn),在我國不宜采用僵硬的退休制度安排,采取“一刀切”的做法,而是需要綜合考慮這些因素和不同主體之間的利益需求,增強(qiáng)退休制度的靈活性。建議在我國實(shí)行彈性退休制度,既考慮到我國機(jī)關(guān)事業(yè)單位人員、企業(yè)職工、城鄉(xiāng)居民等不同職業(yè)群體的差異,又考慮經(jīng)濟(jì)社會(huì)長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展的需要,擬定彈性退休方案。需要綜合平衡國民的生存權(quán)、發(fā)展權(quán)、就業(yè)權(quán)、健康權(quán)、休息權(quán)、社會(huì)保障權(quán)、參與權(quán)等權(quán)利。通過設(shè)定一定的退休年齡區(qū)間(比如60-65歲),建立激勵(lì)與約束相結(jié)合的機(jī)制,在規(guī)定最低退休年齡的基礎(chǔ)上,由勞動(dòng)者自愿選擇退休年齡。同時(shí),建立與靈活的退休年齡相銜接的退休待遇保障機(jī)制,鼓勵(lì)勞動(dòng)者推遲退休,嚴(yán)格約束提前退休行為?？梢钥紤]先在一些人口老齡化程度較高、經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)的地區(qū)(比如北京、上海)先行試點(diǎn)調(diào)整退休年齡,也可以在一些高技術(shù)、高學(xué)歷職業(yè)或行業(yè)的勞動(dòng)者中先行試點(diǎn),積極穩(wěn)妥地推進(jìn)退休制度改革。3.加強(qiáng)對(duì)違規(guī)提前退休行為的監(jiān)管,提高制度的執(zhí)行力度大量的提前退休現(xiàn)象既不利于退休制度的改革與可持續(xù)發(fā)展,也給養(yǎng)老保障制度增加壓力。應(yīng)該針對(duì)我國退休年齡總體偏低和大量的提前退休行為,采取有力措施進(jìn)行嚴(yán)格規(guī)范,這是加強(qiáng)我國退休制度改革的一項(xiàng)基礎(chǔ)工作。尤其是對(duì)一些不合理的違規(guī)提前退休行為,要嚴(yán)格控制,堅(jiān)決防止一部分單位和個(gè)人利用提前退休的政策謀取利益,防止出現(xiàn)大量違規(guī)退休或退而不休的現(xiàn)象。對(duì)一些利用虛假證明違規(guī)提前退休的行為,主管部門要加強(qiáng)監(jiān)管,加大懲罰力度。對(duì)一些特殊情況下的提前退休行為要進(jìn)行嚴(yán)格規(guī)范,對(duì)提前退休的政策進(jìn)行重新清理和調(diào)整。隨著科學(xué)技術(shù)的進(jìn)步,對(duì)一些傳統(tǒng)的特殊行業(yè)和勞動(dòng)強(qiáng)度的崗位進(jìn)行重新評(píng)估和調(diào)整,盡量減少不合理的提前退休行為。4.方案3:先慢后快+勻速推進(jìn)延長(zhǎng)退休年齡是未來我國退休制度改革的必然趨勢(shì)和核心任務(wù)。這是一項(xiàng)非常復(fù)雜的工作,需要精心設(shè)計(jì),采取有效的策略?？梢宰裱跋扰竽?、分步實(shí)施、整體規(guī)劃、長(zhǎng)期進(jìn)行”的原則,通過調(diào)查研究,做好相關(guān)測(cè)算,制定科學(xué)的方案。在延長(zhǎng)退休年齡的具體方案上,可以采