辦理農(nóng)村宅基地證中存在的問題

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關(guān)鍵詞：農(nóng)村宅基地；現(xiàn)狀；問題；管理

1農(nóng)村宅基地的概念及其法律基本特征

宅基地是指建了房屋、建過房屋或者決定用于建造房屋的土地，包括建了房屋的土地、建過房屋但已無上蓋物，不能居住的土地以及準(zhǔn)備建房用的規(guī)劃地三種類型。宅基地使用權(quán)是指自然人依法取得的在國家或集體的宅基地上所享有的建造房屋、居住使用的權(quán)利；宅基地包括建筑物的基地以及附屬于建筑物的空白基地，一般是指自然輔助用房、庭院和歷年來不用于耕種的生活用地以及生活用房中的生產(chǎn)場地。宅基地的使用權(quán)也應(yīng)及于地下。

1.1集體所有我國1982年《憲法》規(guī)定?！俺鞘械耐恋貙儆趪宜?，農(nóng)村和郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國家所有的以外，屬于集體所有，宅基地和自留地，也屬于集體所有”。

1.2使用主體特定即特定的宅基地僅限本集體經(jīng)濟(jì)組織特定的成員享有使用權(quán)。農(nóng)村村民申請宅基地只可向本集體經(jīng)濟(jì)組織提出，特定村民申請取得宅基地后只可自己建房，不可將其出賣、轉(zhuǎn)讓。

1.3一戶一宅根據(jù)我國《土地管理法》第62條第1款的規(guī)定，“農(nóng)村村民一戶只能擁有一處宅基地，其宅基地的面積不得超過省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)。”從字面上看這條規(guī)定再明白不過了，如果一戶農(nóng)民擁有了兩處以上宅基地當(dāng)然就構(gòu)成違法。

1.4不可流轉(zhuǎn)性特定村民申請取得宅基地后只可自己建房，不可將其出賣、轉(zhuǎn)讓，也不可以抵押。

2我國農(nóng)村宅基地的現(xiàn)狀

我國農(nóng)村宅基地管理直接涉及農(nóng)民切身利益，是關(guān)系農(nóng)村社會穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)發(fā)展全局的大事，始終是基層土地管理的重點和難點。近年來，各地積極探索加強(qiáng)宅基地管理的政策措施，宅基地管理逐步走向規(guī)范，秩序明顯好轉(zhuǎn)，地方法規(guī)制度建設(shè)成效較為顯著。但目前中國農(nóng)村宅基地在用地及管理上，仍存在分布零散，點多面廣，戶均占地面積大，宅基地管理粗放等現(xiàn)象。具體表現(xiàn)為：

2.1村莊建設(shè)用地規(guī)?？偭看?，擴(kuò)張快，集約、節(jié)約用地潛力大據(jù)國土資源部顯示，截至2021年10月31日，全國村莊用地2.48億畝，當(dāng)年新增村莊建設(shè)用地38.20萬畝，村莊建設(shè)用地總量呈不斷增長趨勢。但中國農(nóng)村人口在不斷減少，農(nóng)村建設(shè)用地規(guī)模不降反增，農(nóng)村人均居民點用地185m2，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過國家標(biāo)準(zhǔn)，農(nóng)村宅基地利用粗放，集約、節(jié)約用地潛力大。

2.2宅基地需求總量下降，新增宅基地呈遞減趨勢隨著土地使用制度改革的不斷深化，土地用途管制制度以及農(nóng)用地轉(zhuǎn)用制度的嚴(yán)格執(zhí)行，各地宅基地管理法規(guī)制度的不斷建立和完善，以及土地集約高效利用，城鎮(zhèn)化和城市化進(jìn)程的加快。農(nóng)村人口向城市轉(zhuǎn)移以及城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加與農(nóng)村建設(shè)用地減少相掛鉤試點工作的開展，宅基地需求總量大大減少。同時，因為積極推進(jìn)中心村建設(shè)，加快了“空心村”改造，使得新增宅基地比例也相應(yīng)地下降。

2.3宅基地流轉(zhuǎn)日益活躍，但表現(xiàn)出明顯區(qū)域差異隨著我國城市化和工業(yè)化進(jìn)程的不斷加快，人口向經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)聚集。城郊結(jié)合部宅基地流轉(zhuǎn)空前活躍，但流轉(zhuǎn)活躍程度及流轉(zhuǎn)方式都表現(xiàn)出明顯的區(qū)域差異。主要表現(xiàn)為：近郊較遠(yuǎn)郊更為活躍，離城市中心距離越近流轉(zhuǎn)越活躍；工業(yè)區(qū)、農(nóng)場周邊的宅基地流轉(zhuǎn)較為活躍；同時近郊主要是以宅基地和農(nóng)宅的短期租賃形式進(jìn)行流轉(zhuǎn)，遠(yuǎn)郊且風(fēng)光秀麗區(qū)域主要是長期租賃及宅基地和農(nóng)宅買賣形式進(jìn)行流動。

2.4居民點布局混亂，村容較差個體上表現(xiàn)為占地規(guī)模大，村內(nèi)結(jié)構(gòu)疏松，布局混亂，占用耕地較多，環(huán)境質(zhì)量低劣。多數(shù)村莊建設(shè)缺少科學(xué)合理的總體規(guī)劃，村莊的數(shù)量、規(guī)模、平面布局、空間結(jié)構(gòu)、功能組合都缺少科學(xué)性，村莊建設(shè)不能合理控制和正確引導(dǎo)，更不具有任何約束力和內(nèi)控力。

2.5用地行為違法多選址的盲目性、未批先占、少批多占和不批亦占用，土地審批不合法、一戶多宅、一戶占用多處房屋，這嚴(yán)重地違反《土地管理法》第62條和第81條的規(guī)定，在干部、群眾中造成了很大的負(fù)面影響。

3農(nóng)村宅基地管理中存在的主要問題

3.1相應(yīng)的法律法規(guī)不完善，有關(guān)規(guī)定滯后，加大了宅基地管理難度關(guān)于農(nóng)民宅基地管理的法律法規(guī)數(shù)量少，且效力層次低。宅基地的分配、使用在很大程度上依靠規(guī)范性文件和地方政策調(diào)整，其中關(guān)于宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)方面的規(guī)范性政策文件數(shù)量就更少。目前中國還沒有一部調(diào)整農(nóng)村房屋和土地方面的民事法律。近年來，部分地方雖然為了自身管理的需要，制定了相關(guān)的宅基地管理辦法，但由于各地宅基地管理政策內(nèi)容上的不統(tǒng)一，且有的地方的管理辦法不夠規(guī)范，加上各地管理力度上的差異，宅基地的管理效果差異很大。法律法規(guī)的不完善進(jìn)一步增加了農(nóng)村宅基地的管理難度，對土地行政執(zhí)法和民事司法工作造成了很大的困難。

3.2農(nóng)村宅基地的市場流轉(zhuǎn)面臨體制性制約，但經(jīng)濟(jì)利益驅(qū)使隱形交易的存在由于中國實行國家所有和集體所有的城鄉(xiāng)二元土地所有制，在現(xiàn)行城鄉(xiāng)分割的二元體制下，農(nóng)村集體建設(shè)用地包括農(nóng)民宅基地的市場流轉(zhuǎn)面臨體制制約。但因為經(jīng)濟(jì)利益驅(qū)動，農(nóng)民與市民需求互補(bǔ)，農(nóng)村景觀和生態(tài)吸引力等原因，宅基地買賣，出租，抵押等形式流轉(zhuǎn)已大量存在，形成了以自發(fā)流轉(zhuǎn)為特征的農(nóng)民宅基地隱形市場。隱形交易的存在反映了市場經(jīng)濟(jì)的內(nèi)在要求，反映了城市化、工業(yè)化和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求。但由于流轉(zhuǎn)長期處于隱蔽狀態(tài)，交易大多屬于暗箱操作，擾亂了土地市場的正常秩序，加劇了土地權(quán)屬混亂和產(chǎn)權(quán)糾紛，增加了土地管理的難度。

3.3“空心村”、空置住宅依舊存在從全國范圍來看，農(nóng)村閑置宅基地，村內(nèi)空閑地依然存在，一戶多宅比例不小，空置住宅面積將不斷增加。由于現(xiàn)行分戶條件嚴(yán)格，閑置宅基地數(shù)量較少；積極實施舊村改造，多數(shù)地方基本消滅“空心村”；申請宅基地審批條件更為嚴(yán)格，要求在原有宅基地和村內(nèi)空閑地未利用完之前，不得批轉(zhuǎn)擴(kuò)大村莊規(guī)模，大面積村內(nèi)空閑地數(shù)量較少。但對一些零星的邊角空閑地消化利用難度較大。隨著城市化進(jìn)程加快，在目前相關(guān)配套改革滯后的情況下，農(nóng)村住宅空置現(xiàn)象較為普遍。其主要原因在于村莊規(guī)劃不合理，城鎮(zhèn)化進(jìn)程加快，人口老齡化及宅基地流轉(zhuǎn)政策存在障礙等。

4如何規(guī)范宅基地的管理和制度建設(shè)，克服弊端

4.1加強(qiáng)宅基地法律、法規(guī)體系的建設(shè)和完善針對目前宅基地管理方面的立法滯后且法律效力低的問題，應(yīng)該加強(qiáng)宅基地立法體系建設(shè)，盡快出臺相關(guān)法律法規(guī)政策。以明晰宅基地產(chǎn)權(quán)，明確宅基地流轉(zhuǎn)，收益分配以及宅基地登記發(fā)證等問題。鑒于宅基地的市場流轉(zhuǎn)面臨的體制性障礙，我們必須建立農(nóng)民宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度，調(diào)整農(nóng)村宅基地的產(chǎn)權(quán)設(shè)置。建立健康有序的農(nóng)民宅基地流轉(zhuǎn)市場，允許農(nóng)村宅基地在城鄉(xiāng)居民內(nèi)自由流轉(zhuǎn)，徹底打破城鄉(xiāng)二元分割的土地利用機(jī)制。明確農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)的形式包括買賣、租賃、抵押等。但土地流轉(zhuǎn)制度建設(shè)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)是合理的土地流轉(zhuǎn)收益分配機(jī)制。農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)收益分配涉及政府、集體土地所有者、使用者三者利益關(guān)系，必須正確處理。即絕對地租應(yīng)歸集體土地所有者，因國家投資的各類公共基礎(chǔ)設(shè)施等產(chǎn)生的土地增值歸政府收益，再次分配應(yīng)歸宅基地使用人用于對地上房屋投資的補(bǔ)償。

4.2建立規(guī)范、有序的農(nóng)村宅基地市場體系隨著社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的建立，土地要素市場從無到有逐步建立起來，初步形成了土地市場體系的框架，但農(nóng)村宅基地市場依舊是一片空白。為完善社會主義市場體系，協(xié)調(diào)大量潛在宅基地供需，必須建立農(nóng)村宅基地市場。建立規(guī)范有序的農(nóng)村宅基地市場，形成合理的價格體系，使價格在農(nóng)村宅基地的有效配置中發(fā)揮基礎(chǔ)性作用。

4.3農(nóng)村宅基地超占部分實行有償使用首先，通過對農(nóng)用地的分等定級和農(nóng)用地價格的評估，將農(nóng)民實際使用的宅基地對號入座，確定其應(yīng)向集體土地所有者交納的租金數(shù)額。這樣既消除了群眾心中的不平，又增加了集體收入。其次，建立“宅田掛鉤”管理機(jī)制，其實質(zhì)就是不交宅就交錢。這主要是針對采取行政手段強(qiáng)行收回大量的超占宅基地執(zhí)行難，容易引起矛盾沖突而采取的一種經(jīng)濟(jì)手段。對超過省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的宅基地使用面積標(biāo)準(zhǔn)的，一律交納超占費。具體標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)按各地人大制定的《農(nóng)民宅基地使用權(quán)登記條例》規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行。通過運用上述經(jīng)濟(jì)手段，宏觀調(diào)控農(nóng)民建房，盡量利用村內(nèi)空閑地和山坡荒地，不用、少用耕地，盡量使用劣等地，不用、少用優(yōu)等地。這既有利于規(guī)范農(nóng)民建房用地，又能達(dá)到保護(hù)集體和國家利益的目的。

4.4引進(jìn)市場競爭機(jī)制，多渠道籌措資金在村莊建設(shè)用地上，充分引進(jìn)市場競爭機(jī)制，用經(jīng)濟(jì)杠桿來調(diào)節(jié)土地供給，促進(jìn)村莊建設(shè)用地向高效、集約方向發(fā)展。宅基地整理資金可以是農(nóng)民自籌，也可是通過向村民拍賣村內(nèi)建設(shè)用地使用權(quán)所得收益；移民建鎮(zhèn)等大規(guī)模的宅基地整理還可爭取政府的財政支持和有關(guān)部門與企業(yè)的資助，對土地整理資金實行?？顚Ｓ谩Ｕ卣沓匆?guī)定由用地農(nóng)民和單位負(fù)擔(dān)外，還可通過建立激勵機(jī)制，積極鼓勵有意參與的個人和單位投入到宅基地整理中來，讓農(nóng)村宅基地整理成為全民性活動。

4.5對農(nóng)村宅基地進(jìn)行整理規(guī)劃農(nóng)村宅基地整理必須堅持統(tǒng)一規(guī)劃、分步實施的原則。農(nóng)村宅基地整理規(guī)劃指的是村莊整理規(guī)劃，即對某一村莊宅基地的利用進(jìn)行重新安排，包括原有宅基地利用的調(diào)整，騰出宅基地的利用，規(guī)劃擴(kuò)大宅基地的定位等。

在編制農(nóng)村宅基地整理規(guī)劃工作中，要堅持高起點、高標(biāo)準(zhǔn)，認(rèn)真貫徹建設(shè)新農(nóng)村的指導(dǎo)思想。要以城鄉(xiāng)一體化規(guī)劃、農(nóng)村現(xiàn)代化規(guī)劃和城鎮(zhèn)體系規(guī)劃為依據(jù)，明確村莊建設(shè)的長遠(yuǎn)規(guī)劃格局，實行定位、定性、定規(guī)模。對進(jìn)行宅基地整理的村莊規(guī)劃，要堅持以人為本，把改善農(nóng)村居民的生活生產(chǎn)環(huán)境條件放在首位。要充分重視村內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施的配套和建筑物的合理布局。同時，還要注意處理好與原有建筑物的關(guān)系，特別是一些竣工時間不長的建筑，可以保留的盡量予以保留。此外，規(guī)劃要走群眾路線，要依靠村民參與，集思廣益，充分尊重村民的意見。

參考文獻(xiàn)

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[2]李滿