唐后期地方財(cái)政參與賑災(zāi)研究

唐后期地方財(cái)政參與賑災(zāi)研究

自然災(zāi)害的發(fā)生不僅是一種自然現(xiàn)象，也是社會現(xiàn)象。國家的穩(wěn)定、制度的更替、財(cái)政的運(yùn)行都對災(zāi)害以及救災(zāi)有著重要的影響。這其中尤其是財(cái)政與救災(zāi)關(guān)系密切,實(shí)施救災(zāi)需要財(cái)政支持,而財(cái)政制度的完善與否,財(cái)政狀況的好壞都決定著救災(zāi)的效率與效果。就唐代的救災(zāi)而言,以往學(xué)界從整體上對于唐代的救災(zāi)管理體制,救濟(jì)和蠲免效果以及義倉制度諸方面進(jìn)行研究,成果相當(dāng)豐碩。但對于在政治、經(jīng)濟(jì)、軍事格局上與唐前期差異甚大的唐后期財(cái)政體制的變化對地方救災(zāi)支出及舉措的影響等方面的研究成果并不多。有些學(xué)者已經(jīng)注意到了兩者之間的關(guān)系,如陳明光《唐朝的兩稅三分制與常平義倉制度》就探討了唐后期兩稅制下常平義倉制度與唐前期的不同,涉及到了地方財(cái)政參與的常平義倉與救災(zāi)的問題?！堵哉撎瞥馁x稅“損免”》則論述了唐前后期賦稅蠲免的異同。李錦繡《唐代財(cái)政史稿》下卷第五章《地方收支》中也涉及了道、州支出與救災(zāi)的一些聯(lián)系。這些成果都奠定了本文研究的基礎(chǔ)。但就目前的成果而言,對于唐后期地方財(cái)政與救災(zāi)關(guān)系的研究還缺乏深入的剖析與全面的評價(jià)。唐后期由于財(cái)政制度的變革,在兩稅三分制的財(cái)稅分割制度下,地方擁有了財(cái)政的支配權(quán)。這一變動對唐后期的政治、經(jīng)濟(jì)、軍事格局產(chǎn)生了巨大的影響。而財(cái)政體制的變革也導(dǎo)致地方在救災(zāi)方面的表現(xiàn)與唐前期有很大的不同。本文將以此為切入點(diǎn)展開論述,揭示唐后期州府在救災(zāi)中發(fā)揮的作用,比較處于變革時(shí)代的唐代前后期救災(zāi)格局的差異,并為研究唐后期地方社會及中央與地方錯綜復(fù)雜的關(guān)系提供一個視角。一、唐前期地方政府的救贖唐前期,租稅的收支在中央的統(tǒng)轄支配下運(yùn)行,并無中央與地方財(cái)政的區(qū)分。地方遇到災(zāi)害,由地方政府奏報(bào)中央,經(jīng)過檢覆屬實(shí)后,由朝廷下發(fā)詔令蠲免賦稅以及開義倉賑濟(jì)。雖然地方有源自地稅的義倉,然而義倉屬于尚書省倉部,隸屬國家預(yù)算收入。沒有中央的批準(zhǔn),地方政府不能擅自動用。否則,就會遭到監(jiān)察機(jī)構(gòu)的彈劾,甚至被貶官。因此,唐前期地方政府在救災(zāi)中只是接受朝廷的詔令組織地方救災(zāi)。這一時(shí)期,唐中央政府已經(jīng)注意到了救災(zāi)體制中束縛地方救災(zāi)主動性的缺陷,并著手進(jìn)行了一些調(diào)整,如派遣使臣親臨災(zāi)區(qū)指揮與協(xié)調(diào),允許地方先用義倉賑貸然后上奏。但由于統(tǒng)收統(tǒng)支財(cái)政體制的制約,成效并不理想。安史之亂后,唐前期以租庸調(diào)為核心的財(cái)政體制徹底崩潰。經(jīng)過調(diào)整,建中元年(780年),唐政府開始實(shí)行兩稅法,遵循“量出制入”的原則,將兩稅年度收入總量在中央、節(jié)度觀察使、州三級財(cái)政之間作了定額分配,稱為“上供、留使、留州”。(卷34《錢貨議狀》)地方以“留使”和“留州”為名與中央分割賦稅收入。其中兩稅上供錢中央與地方的比例為1:2;斛斗比例為1:3.73,這樣唐后期兩稅的2/3到4/5歸地方財(cái)政支配。(P1087)除此之外,地方還有稅外加征、田產(chǎn)、贓罰、經(jīng)商贏利等手段來增加收入。這樣,唐后期的地方分割了相當(dāng)一部分國家財(cái)政收入,擁有了較為雄厚的地方財(cái)政以及自主支配權(quán),這為地方進(jìn)行救災(zāi)奠定了經(jīng)濟(jì)和物質(zhì)基礎(chǔ)。那么,唐后期地方財(cái)政中被用來參與救災(zāi)的有哪些呢?1.倉倉—常平義倉糧支出。唐后期承擔(dān)地方賑濟(jì)職能的是元和元年在地方建立的常平義倉,其財(cái)政來源是“應(yīng)天下州府每年稅地子數(shù)內(nèi),宜十分取二分,均充常平倉及義倉”,是在兩稅斛斗中取二分充倉糧建立的。(卷88《倉及常平倉》)每年320萬石的常平義倉年儲糧量僅僅靠上供中央的兩稅斛斗難以獨(dú)立支撐,所以留使、留州兩稅斛斗中也分割了一部分填充其中(P57—58)。學(xué)界關(guān)于唐后期常平義倉的研究成果甚多,在此不贅言。筆者在此只是強(qiáng)調(diào)一點(diǎn),每年相當(dāng)數(shù)量的地方兩稅收入進(jìn)入了常平義倉備災(zāi),地方財(cái)政是其糧儲的重要來源,也是地方財(cái)政用于救災(zāi)的常規(guī)支出。2.中央和地方都沒有建立義倉的原因在地方財(cái)政中,各種支出之后的羨余之錢也具有救災(zāi)職能。唐后期,地方支出數(shù)額的估算是比較寬泛的,地方留使、留州的兩稅錢、斛斗數(shù)額通常都大于地方常規(guī)支出,地方諸道、州每年皆可擁有一定數(shù)量的財(cái)政節(jié)余,這部分羨余除了用于地方進(jìn)奉朝廷之外,就成為地方救災(zāi)的重要經(jīng)費(fèi)來源。早在貞元九年(793年),德宗就在赦令中稱:水旱為災(zāi),古今不免,茍有豐蓄,何患兇年。屬此多虞,里閭凋耗,姑務(wù)求于日給,不遑慮于歲儲。一谷不成,人則艱食,害至方救,其傷已多。俾無餒殍之憂,將在備之而已。宜委諸州府長官,每年以當(dāng)管回殘余羨物,谷賤時(shí)收糴,各隨便近貯納,年終具有無多少報(bào)中書門下,兼申考功,以為考課升降。如有替代,各分明交領(lǐng),準(zhǔn)前申報(bào)。若遇災(zāi)害不稔,則量事給百姓。輒有將充諸色用,以枉準(zhǔn)贓罪之。(卷70《貞元九年南郊大赦天下文》)之所以出現(xiàn)這種情況是由于建中年間兩稅法實(shí)行后,在上供、留使、留州的份額中,并沒有類似唐前期義倉地稅那樣的專用救災(zāi)支出,因此,地方上沒有建立義倉。(P54—55)這樣,救災(zāi)時(shí)賑濟(jì)的糧食成為了預(yù)算外支出,遇到自然災(zāi)害,中央和地方都沒有專門的救災(zāi)糧儲,所以德宗不得不要求地方節(jié)用以備水旱,參與救災(zāi)。此后,地方羨余之錢備荒成為唐中央政府對地方羨余使用的基本態(tài)度。對此,官員們也持相同的觀點(diǎn),如元和時(shí)皇甫湜在《論進(jìn)奉書》中就指出羨余之錢的作用應(yīng)該是:“水旱之不虞,疾疫之不期,以振罷羸,以代蠲免?！?卷4《論進(jìn)奉書》)3.有關(guān)擄免權(quán)的地方應(yīng)整合的財(cái)務(wù)主體私用錢,顧名思義是供地方長吏個人私用,唐后期州府長官都有相當(dāng)數(shù)量的私用錢,這些錢時(shí)常也被用作救災(zāi)費(fèi)用。長慶、寶歷中,湖南觀察使沈傳師,“經(jīng)費(fèi)游宴,約事裁節(jié),歲有水旱,不可減于常貢者,必為代之。江西宣州聯(lián)歲水災(zāi),所貸萬計(jì)?！?卷14《唐故尚書吏部侍郎贈吏部尚書沈公行狀》)而文宗時(shí)的浙西觀察使崔郾,“經(jīng)費(fèi)宴賞,約事裁節(jié)。民有宿逋不可減于上供者,必代而輸之。”(卷14《贈吏部尚書崔公行狀》)長慶中,王仲舒為江南西道觀察使,“人遭水旱,賦窘。公曰‘我且減燕樂,絕他用錢,可足乎?’遂以代之。”(卷31《王公神道碑銘》)據(jù)史料記載,王仲舒共出錢二萬貫。(卷190《王仲舒?zhèn)鳌?地方官將俸錢用于地方救災(zāi)在唐初并不鮮見,如高宗儀鳳中,河西蝗災(zāi),肅州刺史王方翼“公傾私泉以資乏”(卷16《唐故夏州都督太原王公神道碑》)。但到了唐后期,地方官吏俸祿多高于中央法定數(shù)額,而富庶州縣的官吏俸祿更為優(yōu)厚。這樣,一些地方長吏用自己的俸錢代租或賑災(zāi),會昌中,淄州刺史李正卿“遭螟蝗,設(shè)糜粥以食餓者,用清白俸代貧人入租”(會昌040《綿州刺史李正卿墓志銘》)。長慶中,義成軍節(jié)度使高承簡“饑人無告則散清俸以賑之”(卷724《唐義成軍節(jié)度使高公德政碑并序》)。4.第三,地方財(cái)政基礎(chǔ)的穩(wěn)定唐后期軍費(fèi)開支是地方財(cái)政支出中非常重要的部分,其中的軍資糧儲負(fù)擔(dān)著地方軍隊(duì)的糧食供應(yīng)。當(dāng)?shù)胤匠Ｆ搅x倉出現(xiàn)糧儲不足等情況下時(shí),軍資糧儲有時(shí)也擔(dān)當(dāng)了救災(zāi)的角色。如元和四年(809年)十一月,淮南、浙西旱,憲宗恐諸道折糴米不到,詔“宜委淮南、浙西觀察使且各以當(dāng)?shù)儡娂Z米,據(jù)數(shù)給旱損人等,等級作條件賑貸?！鞯鹊勒奂e和糴米到,各處依數(shù)收管?！边@是朝廷先借用地方軍糧充賑貸,之后再以朝廷折糴米填補(bǔ)。(卷106《帝王部·惠民二》)大和八年(834)九月,文宗詔江淮浙西等道“以軍州自儲官倉米減一半出糶”,這也是用軍糧米賑糶。(卷106《帝王部·惠民二》,P1269)由此不難看出,與唐前期救災(zāi)主要靠義倉和常平倉不同,由于財(cái)政包干所產(chǎn)生的地方多余資金被運(yùn)用到救災(zāi)中,唐后期地方救災(zāi)中的財(cái)政來源更加多樣化。當(dāng)然,它們在救災(zāi)中的作用還是有差別的。地方財(cái)政中的留使、留州斛斗的一部分被作為常平義倉糧存儲起來救災(zāi),這部分由于朝廷要求每年添補(bǔ)而成為唐后期地方救災(zāi)中最為穩(wěn)定的財(cái)政基礎(chǔ),在賑濟(jì)中起主要作用。另外,地方財(cái)政的羨余之錢被中央三令五申作為地方救災(zāi)的財(cái)政補(bǔ)充,在地方救災(zāi)中也起到了積極的作用;而州府長官雜用錢和軍資糧儲本身并不是專門用來救災(zāi)的,但在地方救災(zāi)物資缺乏的危急時(shí)刻也時(shí)常發(fā)揮救急的作用。二、《隋書》卷7《盧應(yīng)力傳》載唐后期由于地方財(cái)政的支持,地方政府在救災(zāi)中的作用與唐前期相比產(chǎn)生了一些變化。這主要表現(xiàn)在兩個方面:首先,地方在救災(zāi)中的主動性增強(qiáng)了。在防災(zāi)方面,由于唐后期地方財(cái)政相對寬裕,更便于興修地方工程防御災(zāi)害。如元和初,高瑀為忠武軍節(jié)度使,“比年水旱,人民薦饑?，r召集州民,繞郭立堤塘一百八十里,蓄泄既均,人無饑年。”(卷678《牧守部·興利》)會昌元年(841年),盧鈞為山南東道節(jié)度使,“筑堤六千步”,抵御漢水泛濫;(卷182《盧鈞傳》)因此翁俊雄指出:唐后期“節(jié)度、觀察使憑籍較為雄厚的人力、財(cái)力,修建了很多水利工程?！?P642)而常平義倉在地方建立以后,穩(wěn)定的地方財(cái)政支持也有助于備災(zāi)。另外,正如前面提到的,地方羨余錢米也被投入到地方備災(zāi)倉儲的建設(shè)上,這些都為地方備災(zāi)、救災(zāi)奠定了物質(zhì)基礎(chǔ)。如宣歙觀察使路應(yīng),在鎮(zhèn)政績卓著,倉有余糧五十余萬石,錢八十萬貫。(卷26《路應(yīng)神道碑銘》)大和中,濮州刺史薛從,“儲粟兩萬斛以備兇荒”(卷111《薛從傳》)。而在救災(zāi)方面,地方在賦稅緩繳、蠲免和災(zāi)害賑濟(jì)方面都非常主動。1.降低地方財(cái)政對免、留州部分的負(fù)擔(dān)唐前期,賦稅的緩納與蠲免主要是由地方政府上奏災(zāi)情,待臺省核實(shí)后,根據(jù)受災(zāi)情況延緩或減免災(zāi)區(qū)賦稅,其損失由中央財(cái)政統(tǒng)一承擔(dān)。而唐后期,由于財(cái)政收入分割,中央與地方各有份額,不相干涉。在地方受災(zāi)時(shí),地方對于所屬份額的緩繳和蠲免方面主動性更強(qiáng)了。在災(zāi)情不是非常嚴(yán)重的情況下,地方政府也可以推遲百姓賦稅的繳納,如咸通元年(860年),李荀為楚州刺史,“楚人再無歲,負(fù)租逋谷甚多,乃去鄉(xiāng)胥之啄害百姓,斂賦與之緩期,人戴其惠?！?卷763鄭吉《楚州修城南門記》)當(dāng)然,更多的是蠲免賦稅,此時(shí)的蠲免有兩種情況,一種情況,詔令只放免兩稅上供部分,地方財(cái)政則自行蠲免送使、留州部分;另一種情況,中央政府會在詔令中明確要求地方財(cái)政減免相應(yīng)部分。(P38)無論何種情況,地方財(cái)政確實(shí)承擔(dān)了一部分蠲免的份額。即使中央對地方進(jìn)行蠲免,對災(zāi)民而言,負(fù)擔(dān)還是非常沉重,如元稹所言,“惻惻詔書下,半減麥與緡。半租豈不薄,尚竭力與筋”(卷4《旱災(zāi)自咎貽七縣宰》),還是會出現(xiàn)拖欠蠲免之余兩稅上供錢米的情況,對此中央原則上要求地方及時(shí)填補(bǔ)。開成二年(837年)二月,文宗敕:諸州府或遇水旱,有欠稅額合供錢物斛斗,付請委州縣長官,設(shè)法招攜及招戶承佃,其錢陸續(xù)填納。年終后具歸復(fù)填補(bǔ)錢物聞奏,并報(bào)度支。(卷84,P1542)對于這部分必須輸納的上供缺額,地方經(jīng)常用財(cái)政羨余來填補(bǔ)。如貞元中,宣州歲饉,宣歙觀察使穆贊以錢四十二萬貫代百姓稅。(卷188《崔衍傳》)元和中,江淮大旱,宣歙觀察使盧坦“又以羨錢四十萬代稅戶之貧者,故旱雖甚,而人忘災(zāi)”(卷12《故東川節(jié)度使盧公傳》)。這表明以地方羨財(cái)代納上供錢米在唐后期非常普遍,這實(shí)際上是地方財(cái)政對災(zāi)民另一種形式的賦稅蠲免。2.政府的支持與地方災(zāi)民的救濟(jì)權(quán)元和元年(806年),常平義倉建立后,災(zāi)害賑給、賑貸、賑糶都是常平義倉的主要職能。如元和初年,宣、池等州旱,新任宣歙池觀察使路應(yīng),“至則出倉米,下其估半,以廩餓人”(卷26《路應(yīng)神道碑銘》)。因此,常平義倉是唐后期災(zāi)區(qū)賑濟(jì)的主角。和唐前期不同的是:由于倉糧很大一部分來自地方,地方對常平義倉的掌控?fù)碛休^大的自主權(quán)。文宗、宣宗時(shí),中央一直在下放常平義倉的使用權(quán),地方在常平義倉的使用上能夠先賑后奏,更加主動。到了唐末,甚至地方在使用地方經(jīng)費(fèi)救災(zāi)時(shí),可以自行賑救,“免待奏請”。其次,由于地方財(cái)政的支持,除了慣常的常平義倉賑濟(jì)之外,地方財(cái)政中羨余之錢、雜用錢、軍資糧儲都參與了地方救災(zāi),地方救災(zāi)手段更加靈活多樣。如元和中,江淮大旱,米價(jià)上漲,宣州刺史盧坦“乃借兵食,多出于市,以平其價(jià)?！?卷12《故東川節(jié)度使盧公傳》),這是用軍糧平抑災(zāi)區(qū)市場糧價(jià)。再如大中時(shí),義武軍有賜粟三十萬斛貯存于飛狐。節(jié)度使盧弘宣“計(jì)挽費(fèi)不能滿直,敕吏守之。明年春,大旱,教民隨力往取,時(shí)幽、魏饑甚,獨(dú)易、定自如。至秋,悉收所貸,軍食以饒”(卷197《盧弘宣傳》)。通過這樣的手段,盧弘宣不僅節(jié)省了地方運(yùn)費(fèi),也使得百姓得到了救濟(jì)。由于財(cái)政羨余的出現(xiàn),唐前期很少見的工賑也成為地方荒年救災(zāi)的一種形式,主要是雇傭?yàn)?zāi)民修造地方各種公共工程。元和中,江南西道觀察使韋丹,“歲旱,種不入土。募人就功,厚與之直,而給其食。業(yè)成,人不病饑”(卷25《韋公墓志銘》)。還有用災(zāi)民開荒田而給食的例證,如宣州刺史盧坦,“當(dāng)涂縣有渚田久廢,坦以為歲旱,茍貧人得食取傭,可易為功。于是渚田盡開,藉傭以活者數(shù)千人”(卷12《故東川節(jié)度使盧公傳》)。可以說,唐后期地方在救災(zāi)中的主動性和靈活性比唐前期有了明顯的提高,救災(zāi)也取得了較好的效果。三、唐末的地方救災(zāi)災(zāi)后重建中中央對救濟(jì)工作的財(cái)政調(diào)整和統(tǒng)一協(xié)調(diào)的加強(qiáng)救災(zāi)活動本是一項(xiàng)巨大的社會工程,需要各地區(qū)、各階層的廣泛參與。唐前期,在財(cái)政統(tǒng)籌體制下,中央政府時(shí)常調(diào)運(yùn)其他地方的糧儲以彌補(bǔ)災(zāi)區(qū)糧食不足,賑濟(jì)災(zāi)民。如高宗咸亨元年(670年)十一月,“運(yùn)劍南義倉米萬石,浮江西下,以救饑人”(卷105《帝王部·惠民一》)。天寶十二載(724年),河?xùn)|、江淮澇損,玄宗詔“如當(dāng)郡無食及不充,聽取比郡者分付”(卷105《帝王部·惠民一》)。唐后期,財(cái)政收入分割,中央很難作統(tǒng)一的調(diào)度。而地方財(cái)政在救災(zāi)中發(fā)揮作用,其前提是必須擁有較好的經(jīng)濟(jì)狀況,每年財(cái)政收大于支并有盈余。這對于經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)、財(cái)政經(jīng)費(fèi)比較充裕的方鎮(zhèn)來說還是能夠應(yīng)付的。而從筆者上面列舉的材料來看,東南地區(qū)富庶的方鎮(zhèn)如宣歙、江西、湖南在救災(zāi)方面就有更大的余地。這些地區(qū)商品經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá),動亂少,不僅正常的常平義倉糧儲可以保證,地方經(jīng)費(fèi)羨余相對充裕,在防災(zāi)、賑災(zāi)方面投入比較多,效果相對顯著。而西北及西南偏遠(yuǎn)地區(qū)的方鎮(zhèn)由于戰(zhàn)亂、自然條件等原因,經(jīng)濟(jì)落后,軍費(fèi)開支浩繁,財(cái)政緊張,平常尚要依靠中央財(cái)政的補(bǔ)貼,遇到災(zāi)害時(shí)就更是雪上加霜。而此時(shí),中央對地方救災(zāi)的宏觀調(diào)控力度減弱,對救災(zāi)活動缺乏統(tǒng)一協(xié)調(diào)。如唐后期的河?xùn)|,州縣殘破,倉廩空虛,亢旱逾年而地方無力救恤。大和五年(831年)正月,中央財(cái)政只得“便借粟十萬石”讓河?xùn)|地方救急(卷106《帝王部·惠民二》)。中央財(cái)力有限,又無力調(diào)撥其他地區(qū)的物資,這勢必影響地方救災(zāi)的實(shí)效。另一方面,地方財(cái)政的獨(dú)立也使區(qū)域間在救災(zāi)中缺乏協(xié)調(diào)互助。最突出的就是閉糴現(xiàn)象屢禁不止。閉糴來指代拒絕向?yàn)?zāi)區(qū)流通糧食的行為。為此,唐后期中央政府多次在詔令中要求地方官吏不得限制糧食向?yàn)?zāi)區(qū)流通。貞元九年(793年),德宗詔曰:“分災(zāi)救患,法有常規(guī);通商惠人,國之令典。自今宜令州府不得輒有閉糴。”(卷502《邦計(jì)部·平糴》)文宗大和三年(829年)九月,河?xùn)|、河北、徐、汴等州受災(zāi)。而江淮地區(qū)獲得豐收,糧價(jià)偏低。江淮地方官員卻禁止商人轉(zhuǎn)運(yùn)糧食,導(dǎo)致“商旅不通,米價(jià)懸異,致令水旱之處,種食無資?！币虼宋淖谂汕灿返浇线M(jìn)行巡察。(卷111《令御史巡定諸道米價(jià)敕》)可見,唐后期地方即使豐收,但囿于地方利益,禁止余糧流通到更需要的災(zāi)區(qū)。中央政府解決的辦法只能是派員監(jiān)督,懲處閉糴的官員。但閉糴的情況并沒有得到根本解決,僖宗《光啟三年七月德音》指出:“近日蟲蝗,米谷翔貴,所在州府,須使流通。況閉糴之條,著在格令,近關(guān)州府通舟船處,不得約勒商人,固違敕旨?！?卷86,P493)這反映出唐末閉糴之普遍,導(dǎo)致中央政府不得不三令五申,嚴(yán)令禁止。但由于朝廷對地方道州的控制越來越弱,詔令只是一紙具文。救荒之政,災(zāi)后重建地方同其他人治社會一樣,地方吏治成為制約地方救災(zāi)效果的一個重要因素,地方財(cái)政是否參與救災(zāi)更多地維系在州、使長官個人身上。通常情況下,地方官吏出于維護(hù)自身統(tǒng)治的考慮,都能夠用地方財(cái)政賑救災(zāi)民。但如有貪暴虐民的官吏,如羅讓所言“長吏者,又聞或非良善,厚其毒,忍療痏而簡問,威剝而自虞。則陛下雖有賑發(fā)不輕得及;雖有蠲放不輕得獲;雖有詔諭不輕得聞……”(卷489),救災(zāi)的效果就可想而知了。尤其到了唐末,地方在救災(zāi)方面態(tài)度越來越消極,不用羨余添貯糧食防備水旱。“凡天下有倉庫羨余,皆隸于本州,名曰賞設(shè)庫,以備地主之費(fèi)?！?卷679《牧守部·廉儉》)羨余成為地方官員個人消費(fèi)的金庫。一些地方官還將災(zāi)害作為與朝廷爭奪財(cái)富的一種手段,通過謊報(bào)災(zāi)情來減少兩稅上供朝廷錢物數(shù)額,以便從中漁利。所以,僖宗《乾符二