開征社會保障稅可行性分析

開征社會保障稅可行性分析

1999年頒布的《社會保險繳納暫行條例》將社會保險支付的性質(zhì)定義為“費(fèi)用”，但“社會保險成本轉(zhuǎn)換稅”（以下簡稱“所得稅轉(zhuǎn)稅稅”）的概念在過去10年里沒有停止。有人主張我國法律并沒有規(guī)定社會保險繳款的性質(zhì),這種觀點(diǎn)是錯誤的?！渡鐣ｋU費(fèi)征繳暫行條例》屬于行政法規(guī),是我國正式的法律淵源,也是人民法院審理行政案件的依據(jù),具有“法”的效力。而《中華人民共和國社會保險法》則更加明確了社會保險繳款“費(fèi)”的屬性。2010年,財(cái)政部長謝旭人重又指示,要將完善社會保障籌資形式與提高統(tǒng)籌級次相配合,研究開征社會保障稅。①社會保險基金征繳是否實(shí)行費(fèi)改稅,在理論上并未得出明顯的占優(yōu)勢的結(jié)論,實(shí)踐上更是沒有取得進(jìn)展,足以說明存在著明顯的因素妨礙改革的實(shí)施。筆者認(rèn)為,我國實(shí)施費(fèi)改稅的主要障礙,一類是形式上的障礙,另一類是實(shí)質(zhì)性的障礙。通過理論分析,結(jié)合對部分地區(qū)的調(diào)研,發(fā)現(xiàn)這些障礙要么不成立,要么可以規(guī)避,因此,開征社會保障稅是可行的。一、費(fèi)改稅是否可以提高養(yǎng)老保險的統(tǒng)籌層次?一些學(xué)者認(rèn)為,費(fèi)改稅不能提高社會保險基金的統(tǒng)籌管理水平,反而可能促使地方政府在征收過程中疏于管理、相互推諉,增加社會保險基金的財(cái)務(wù)風(fēng)險;實(shí)施社會保險費(fèi)改稅相當(dāng)于開征了新的稅種,違背了近年來大力提倡的“結(jié)構(gòu)性減稅”精神,不利于我國的稅收體制改革向著“促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長、有效拉動內(nèi)需”的方向轉(zhuǎn)變;費(fèi)改稅后,國家由間接責(zé)任主體轉(zhuǎn)變?yōu)橹苯迂?zé)任主體,國家直接承擔(dān)制度風(fēng)險,很可能陷入無限責(zé)任的境地;征收社會保險稅是構(gòu)建福利國家的重要基石,費(fèi)改稅可能使我國被迫提前成為福利國家,超越我國經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展階段。上述觀點(diǎn)在社會保險稅費(fèi)之爭中經(jīng)常被引用,給費(fèi)改稅的決策帶來很大干擾。①但筆者認(rèn)為,這些只是形式上的障礙,實(shí)際上并不成立。理由如下:首先,從理論上說,完善社會保險基金征收方式和提高統(tǒng)籌層次是可以相互配合實(shí)現(xiàn)的。費(fèi)改稅可以對我國社會保險制度的統(tǒng)一形成“倒逼”機(jī)制,有助于將社會保險基金的最終控制權(quán)由地方收歸中央,可以大大降低提高統(tǒng)籌層次的障礙。其次,從實(shí)際看,盡管對社會保險基金繳納早有統(tǒng)一規(guī)定,但實(shí)際執(zhí)行中五花八門。審計(jì)結(jié)果表明,從繳費(fèi)基數(shù)看,截至2011年底,21個省本級、201個市本級和1252個縣,未按《社會保險法》的規(guī)定以單位職工工資總額為單位繳費(fèi)基數(shù)。從繳費(fèi)率看,以養(yǎng)老保險為例,國家規(guī)定單位繳費(fèi)率為企業(yè)職工工資總額的20%,但全國實(shí)際執(zhí)行的企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險單位繳費(fèi)比例共有16種,最高為22%,最低為10%,有8個省份尚未實(shí)現(xiàn)省內(nèi)繳費(fèi)比例統(tǒng)一,有的省份繳費(fèi)比例多達(dá)12種?？梢?繳費(fèi)的弱約束性,使社?；鹄U納基數(shù)和繳納比例都很不統(tǒng)一,其結(jié)果是,截至2011年底,全國有17個省尚未完全達(dá)到省級統(tǒng)籌的“六統(tǒng)一”標(biāo)準(zhǔn),有違國家規(guī)定的企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險實(shí)行省級統(tǒng)籌的目標(biāo)。按相關(guān)部署,近兩年,養(yǎng)老保險要達(dá)到全國統(tǒng)籌,如果不進(jìn)行費(fèi)改稅,這樣的目標(biāo)很難盡快達(dá)到。通過費(fèi)改稅,利用稅收的強(qiáng)制性,可以使各地征收標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一,有利于提高統(tǒng)籌層次。此外,控制地方政府在社會保險基金征收過程中的道德風(fēng)險,和征收方式的選擇并無直接關(guān)系,關(guān)鍵在于政績考核和激勵措施是否得當(dāng)。(二)是否增加了納稅人的負(fù)擔(dān)首先,結(jié)構(gòu)性減稅不等于不增新稅。我國的稅收體制改革,應(yīng)當(dāng)把精力放在減少產(chǎn)品流通環(huán)節(jié)中的“隱性稅收”,增加各類稅收中的寬免扣除項(xiàng)目,并不能把結(jié)構(gòu)性減稅等同于不征新稅。其次,社會保險費(fèi)改稅并不一定增加納稅人的負(fù)擔(dān)。結(jié)構(gòu)性減稅是指在總體稅負(fù)適當(dāng)降低的情況下,對稅制內(nèi)部進(jìn)行結(jié)構(gòu)性調(diào)整?？梢岳斫鉃?結(jié)構(gòu)性減稅的目的是不增加納稅人的總體負(fù)擔(dān)。只要負(fù)擔(dān)率不變,社會保險繳款是征稅還是收費(fèi),都不會增加社會額外支出,不會給參保者帶來實(shí)質(zhì)性影響。再次,社會保險費(fèi)改稅也得到民眾的認(rèn)同。稅制改革應(yīng)該符合多數(shù)公民的意愿,實(shí)際調(diào)研結(jié)果反映,稅與費(fèi)相比,民眾對稅收的認(rèn)可度更高,他們認(rèn)為,稅收明確規(guī)范,而費(fèi)往往與“亂收”聯(lián)系在一起,他們希望改成稅收加以規(guī)范。(三)福利國家的直接特征首先,通過稅制設(shè)計(jì)可以避免國家對社會保險承擔(dān)無限責(zé)任。國家對于社會保險制度承擔(dān)直接責(zé)任還是間接責(zé)任,關(guān)鍵在于社會保險基金是否獨(dú)立于一般國家財(cái)政。如果社會保險基金能夠?qū)崿F(xiàn)封閉運(yùn)行、自我平衡,那么不論是征稅還是收費(fèi),國家都只是間接責(zé)任主體。其次,國家理應(yīng)對社會保險承擔(dān)無限責(zé)任。社會保險制度是國家依法建立的,保障公民的基本生存權(quán)利,這是任何一個發(fā)達(dá)國家都相當(dāng)重視的領(lǐng)域,作為社會主義國家,更應(yīng)關(guān)注民生,國家沒有任何理由因?yàn)橹贫却嬖陲L(fēng)險就推脫責(zé)任,也不可能推脫責(zé)任。首先,成為福利國家并不是壞事。縱觀世界上的福利國家,大多經(jīng)濟(jì)發(fā)展平穩(wěn),公民無后顧之憂,社會和諧安寧,環(huán)境優(yōu)美舒適,就生活層面而言,那應(yīng)該是我們的理想目標(biāo)。其次,征收社會保險稅和福利國家并無直接聯(lián)系。世界上公認(rèn)的福利國家,并不完全是征收社會保險稅;而絕大多數(shù)征收社會保險稅的國家,并非是福利國家。只是可以肯定,福利國家是將稅收(多指一般稅收而非特指社會保險稅)的主要部分用于社會保障。再次,我國不具備成為福利國家的條件。按照安德森(Andersen)的觀點(diǎn),福利國家不僅包括國家保障其公民享有某些基本福利的權(quán)利,還包括了權(quán)利的“去商品化”。①由此推斷,福利國家的直接特征,表現(xiàn)為公民基本福利的獲得,與他在市場中的表現(xiàn)并不直接相關(guān)。反映到社會保險領(lǐng)域,意味著待遇計(jì)發(fā)標(biāo)準(zhǔn)和個人的繳款情況并不嚴(yán)格相關(guān)。只要我國的社會保險待遇計(jì)發(fā)辦法和參保者的繳款標(biāo)準(zhǔn)不變,即使實(shí)施了費(fèi)改稅,我國也遠(yuǎn)遠(yuǎn)稱不上是福利國家。二、社會保障費(fèi)用的結(jié)算也存在一些實(shí)際障礙筆者認(rèn)為,真正影響社會保險費(fèi)改稅的,是切實(shí)存在的一些現(xiàn)實(shí)障礙,筆者稱之為實(shí)質(zhì)性障礙,總結(jié)為以下幾點(diǎn):(一)我國社會保險制度的模式不論是收費(fèi)還是征稅,都屬于社會保險制度的籌資手段,選擇哪種方式,取決于特定的社會保險制度模式?；I集社會保險基金是目的,征稅或者收費(fèi)是手段,而社會保險制度是選擇手段的前提。目前,無論是城鎮(zhèn)職工社會保險體系還是城鄉(xiāng)居民社會保險體系,用稅收籌資與社會保險制度存在著不匹配的地方。1.征管時的個人賬戶的權(quán)利我國城鎮(zhèn)企業(yè)職工養(yǎng)老保險和醫(yī)療保險制度,實(shí)行的是社會統(tǒng)籌和個人賬戶相結(jié)合的籌資模式,但稅收與個人賬戶制度不兼容。具體來說,個人賬戶的權(quán)能中,有三項(xiàng)是不能通過稅款的收支活動獲得的。首先,是財(cái)產(chǎn)營運(yùn)的收益權(quán)。按社保制度規(guī)定,個人賬戶的收益需要記錄在其本人名下。1但是,納稅人卻不能要求將稅款營運(yùn)過程中的損益情況記錄在自己名下。其次,是對等返還的請求權(quán)。按社保制度規(guī)定,參保者在退休后有權(quán)獲得個人賬戶的累計(jì)存儲額,實(shí)現(xiàn)權(quán)利返還。但是,納稅人對于所繳納的稅款已經(jīng)喪失了財(cái)產(chǎn)權(quán),公共權(quán)力機(jī)關(guān)并沒有對等返還的義務(wù)。再次,是法定(指定)繼承人的繼承權(quán)。按社保制度規(guī)定,在參保者死亡的情況下,其法定(指定)繼承人有權(quán)繼承個人賬戶的余額。但是,沒有人對稅款享有繼承權(quán)?？梢?稅款的收支不能實(shí)現(xiàn)個人賬戶的全部權(quán)能,通過稅收籌資與我國現(xiàn)行的養(yǎng)老保險制度和醫(yī)療保險制度不好兼容。2.通過稅收融資，不適應(yīng)城鄉(xiāng)社會保障制度(1)繳納對象是清份者我國的城鄉(xiāng)居民社會保險制度以“自愿參加”為原則,對于參保者來說,是否參保、參加哪些險種、選擇何種繳款檔次,最終決定權(quán)在其本人。但是,稅收具有強(qiáng)制性,凡是稅法所覆蓋的各類單位和個人,是否納稅、繳納何種稅、按照何種標(biāo)準(zhǔn)納稅,都由稅法做出了明確的規(guī)定,無論是征收部門還是納稅人,都沒有自由選擇的權(quán)利。如果采用稅收來籌措城鄉(xiāng)居民社會保險基金,有違自愿參保原則。(2)城鄉(xiāng)居民社會醫(yī)療保險是一項(xiàng)固定性事項(xiàng),其核心表現(xiàn)在于通過固定條件上的“靈活性”我國的城鄉(xiāng)居民社會保險制度采取“地方試點(diǎn)、中央規(guī)范、全國開展”的發(fā)展模式,目前并不完善,各地呈現(xiàn)出制度上的“靈活性”。由于不同地區(qū)之間在經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展程度、人民生活水平上存在巨大差距,城鄉(xiāng)居民社會保險的具體做法并不一致。但是,稅收具有固定性,稅法一經(jīng)制定,其內(nèi)容在一段時間內(nèi)相對固定,其效力及于全國范圍。如果采用稅收來籌措城鄉(xiāng)居民社會保險基金,必須要求全國范圍內(nèi)的城鄉(xiāng)居民社會保險在制度上做到統(tǒng)一、穩(wěn)定。(二)相關(guān)部門征收我國現(xiàn)行社會保險費(fèi),有的地方由社保部門征收,有的地方由稅務(wù)部門征收。費(fèi)改稅后,理論上應(yīng)由稅務(wù)部門征收,這勢必牽涉到社保和稅務(wù)之間的部門利益,給費(fèi)改稅造成不小的阻力。1.實(shí)現(xiàn)更多的預(yù)算和“籌資”,都創(chuàng)造更多公共服務(wù)用尼斯坎南(Niskanen)科層制模型來分析,科層制組織有不斷擴(kuò)張的傾向,會追求更多的權(quán)力、更多的預(yù)算。而能夠獲得更多權(quán)力和預(yù)算的“籌碼”,就是提供更多的公共服務(wù)?，F(xiàn)行體制下,由于社保部門和稅務(wù)部門都不足以“壟斷”征收社會保險基金,那么雙方就存在著競爭的動因:以更有利于社會保險基金征收的名義,爭取更多的權(quán)力和預(yù)算。這也就能夠解釋為什么稅務(wù)部門大多支持費(fèi)改稅,而社保部門大多反對費(fèi)改稅。2.社會保險機(jī)構(gòu)的組成從社保部門和稅務(wù)部門之間競爭力的對比上看,短期內(nèi),稅務(wù)部門在人力和物力上都處于明顯的優(yōu)勢。2009年,全國地稅系統(tǒng)共有機(jī)構(gòu)數(shù)46879個,工作人員393254人,國稅系統(tǒng)的機(jī)構(gòu)數(shù)達(dá)到了50180個,工作人員462971人。而同期,全國社會保險經(jīng)辦機(jī)構(gòu)只有7448個,工作人員140656人。但是,部門之間的競爭力是由其擁有的法定事權(quán)、現(xiàn)有的物質(zhì)基礎(chǔ)和能夠使用的工作手段共同構(gòu)成的。從這幾個角度綜合考慮,近年來社保部門的競爭力正在不斷提高。(1)社保部門的征收與征管權(quán)力在《社會保險法》實(shí)施之前,社會保險基金征繳的法律、法規(guī)建設(shè)滯后,社保部門的征繳工作幾乎不具有強(qiáng)制約束力。隨著《社會保險法》的實(shí)施,社保部門被授予了更多權(quán)力,包括:責(zé)令限期繳納、查詢存款賬戶、劃撥社會保險費(fèi)、要求提供擔(dān)保和申請法院強(qiáng)制執(zhí)行一整套征收權(quán)力。1除此之外,還保留了加收滯納金的行政強(qiáng)制措施,并且提高了對不辦理社會保險登記和欠繳社會保險費(fèi)的處罰額度。2這樣,社保部門征收社會保險費(fèi)所擁有的權(quán)力和稅務(wù)部門征收稅款所擁有的權(quán)力幾乎相同。從法定事權(quán)上來說,社保部門并不遜色于稅務(wù)部門(2)共設(shè)依據(jù)源辦單,與鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道、街道街道級勞動就業(yè)和社會保障服務(wù)中心共設(shè)近年來,社保部門的人力和物力具有很明顯的擴(kuò)張趨勢。我國已經(jīng)明確提出,在“十二五”期間,建設(shè)一批縣級、鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)級勞動就業(yè)和社會保障綜合服務(wù)中心,爭取全國所有街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)都建立勞動就業(yè)和社會保障服務(wù)中心,所有社區(qū)、行政村都設(shè)立勞動就業(yè)和社會保障服務(wù)站。如果社會保險經(jīng)辦機(jī)構(gòu)按照這樣的規(guī)模發(fā)展,屆時其擁有的物質(zhì)基礎(chǔ)甚至?xí)^稅務(wù)部門。(3)大力推進(jìn)中央、省、市三級網(wǎng)絡(luò)互聯(lián)、橫向網(wǎng)絡(luò)化程度較高的社保部門從已經(jīng)完成的“金保工程”一期來看,社會保險經(jīng)辦城域網(wǎng)已經(jīng)連接到92.5%的經(jīng)辦機(jī)構(gòu)和就業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu),并延伸到街道、社區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)和定點(diǎn)醫(yī)療服務(wù)機(jī)構(gòu)。接下來的“金保工程”二期建設(shè),將推進(jìn)中央、省、市三級網(wǎng)絡(luò)互聯(lián),推動數(shù)據(jù)中心與各類經(jīng)辦服務(wù)機(jī)構(gòu)聯(lián)網(wǎng),并將網(wǎng)絡(luò)向街道、社區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)等各類基層服務(wù)網(wǎng)點(diǎn)延伸。隨著社保部門經(jīng)辦網(wǎng)點(diǎn)的不斷深入,社保部門的縱向網(wǎng)絡(luò)化程度將不斷提高;而隨著地區(qū)之間的聯(lián)網(wǎng),社保部門的橫向網(wǎng)絡(luò)化程度也會提高。從工作手段來看,社保部門相比稅務(wù)部門也將并不處于劣勢。(三)趨利避害原則用理性預(yù)期學(xué)派的觀點(diǎn)來看,在實(shí)施社會保險費(fèi)改稅之后,參保單位和個人會根據(jù)政府的政策調(diào)整自己的行為,從而達(dá)到“趨利避害”的效果。但是,費(fèi)改稅并不一定能夠減少偷逃社會保險繳款的動機(jī),很難明顯改善社會保險基金征繳的現(xiàn)狀。1.短期企業(yè)可使用資源社會保險繳款是企業(yè)真實(shí)的現(xiàn)金流出,它明顯減少了短期內(nèi)企業(yè)可使用的資源。從這一點(diǎn)來看,企業(yè)會盡可能減少社會保險負(fù)擔(dān),至于這種負(fù)擔(dān)是源于繳費(fèi)還是納稅,和企業(yè)的決策并沒有直接的關(guān)系。2.不繳或少繳社會保險金的原因分析我國參保者個人的絕大多數(shù)繳款都會計(jì)入到個人賬戶,個人應(yīng)該有很強(qiáng)的繳款積極性。①但是,個人普遍擁有持有現(xiàn)金的偏好,在這種心理作用下,參保者個人也會選擇不繳或者少繳社會保險金。而這一點(diǎn)同樣和征收方式是稅還是費(fèi)并無直接關(guān)系。再加上我國的個人賬戶大多“空賬”運(yùn)轉(zhuǎn),個人賬戶的記賬利率很低,無法通過投資營運(yùn)實(shí)現(xiàn)保值增值,這些都大大降低了參保者對于個人賬戶制度的預(yù)期。因此,作為一個“理性”的參保者,費(fèi)改稅并不能刺激其自愿繳納社會保險金的積極性。三、個人賬戶和社會保險的處置:應(yīng)當(dāng)規(guī)范參保行為,提升參保者依法繳費(fèi)意識綜上所述,真正阻礙我國實(shí)施社會保險費(fèi)改稅的是上述三條實(shí)質(zhì)性障礙。目前來看,很難直接消除這些障礙,需要漸進(jìn)式改革。首先可以設(shè)法規(guī)避這些障礙,再逐步通過完善社會保險體系,達(dá)到征收方式和制度之間的匹配。具體方法如下:第一,按照個人賬戶規(guī)模實(shí)施稅收返還。社會保險稅和一般稅收的一個顯著區(qū)別是,一般稅收具有無償性,而社會保險稅具有有償性,它征收的目的就是專門用于社會保險。但是這種返還性,并不是一對一的返還。在我國目前,只有個人賬戶上的個人繳款部分,是“取之于己,用之于己”,比如,養(yǎng)老保險個人賬戶和醫(yī)療保險個人賬戶中的個人繳費(fèi)部分。而社會保險統(tǒng)籌基金部分,有可能是“取之于己,用之于人”,也有可能是“取之于人,用之于己”,比如,個人繳納的失業(yè)保險金,如果自己一直不失業(yè),就相當(dāng)于幫助了失業(yè)者;反之亦然。統(tǒng)籌基金實(shí)行費(fèi)改稅應(yīng)該不成問題,關(guān)鍵是個人賬戶如何處置。筆者認(rèn)為,個人賬戶和稅款在權(quán)屬上的矛盾,可以通過稅收返還制度進(jìn)行規(guī)避。在參保者繳納社會保險稅之后,征收機(jī)構(gòu)按照個人賬戶的規(guī)模將稅款返還到參保者的個人賬戶名下,繼續(xù)按照原有制度進(jìn)行投資營運(yùn)。這樣既保證了個人賬戶在財(cái)產(chǎn)權(quán)上歸屬參保者本人,也通過“先繳后返”的制度設(shè)計(jì),在一定程度上約束參保者的行為,鼓勵參保者依法繳款。第二,暫時不將城鄉(xiāng)居民納入征稅對象。稅收還具有固定性和強(qiáng)制性,具體到社會保險費(fèi)改稅,需要有相對固定、統(tǒng)一和完善的社會保險制度與之匹配。筆者認(rèn)為,經(jīng)過二十多年不斷探索,城鎮(zhèn)職工基本保險已經(jīng)基本達(dá)到了上述要求,因此,社會保險費(fèi)改稅可以率先在城鎮(zhèn)職工基本保險領(lǐng)域推開。至于城鄉(xiāng)居民基本保險,無論是“新農(nóng)?！?還是“新農(nóng)合”,目前采用的都是自愿參保原則。而且,盡管國務(wù)院出臺了“指導(dǎo)意見”,但各地實(shí)際做法是百花齊放。要求在短期內(nèi),統(tǒng)一各地的城鄉(xiāng)居民社會保險政策、強(qiáng)制要求居民參保都不現(xiàn)實(shí)。因此,可以先不考慮實(shí)施城鄉(xiāng)居民社會保險費(fèi)改稅。等到該制度基本穩(wěn)定、統(tǒng)一,城鄉(xiāng)居民廣泛參保時,再考慮將其納入稅收體系。第三,暫時維持“二元征收”體制。當(dāng)