土地利用總體規(guī)劃建設(shè)用地指標(biāo)的區(qū)域配置研究

土地利用總體規(guī)劃建設(shè)用地指標(biāo)的區(qū)域配置研究

1土地利用規(guī)劃受導(dǎo)動態(tài)規(guī)劃研究中國經(jīng)濟正處于快速發(fā)展階段，工業(yè)化和城市化水平不斷提高，建設(shè)用地緊張，已成為限制經(jīng)濟發(fā)展的主要瓶頸之一。同時,1978—2008年全國共有553.24萬hm2耕地被建設(shè)占用,而且耕地減少的趨勢正在加快,短期內(nèi)無法逆轉(zhuǎn),已成為影響中國21世紀(jì)糧食安全的重大問題,為此,《國務(wù)院關(guān)于深化改革嚴格土地管理的決定》(國發(fā)(2004)28號)重申了基本農(nóng)田保護和耕地占補平衡制度,《國務(wù)院關(guān)于加強土地調(diào)控有關(guān)問題的通知》(國發(fā)(2006)31號)進一步明確了土地管理和耕地保護的責(zé)任,將嚴格控制建設(shè)用地規(guī)模,保護耕地資源作為中國土地管理的重要目標(biāo)。因此,在國家不斷加強耕地保護,保證國家糧食安全的大背景下,如何優(yōu)化利用、合理分配有限的建設(shè)用地指標(biāo),發(fā)揮現(xiàn)有建設(shè)用地的最大效益,保障社會經(jīng)濟又好又快發(fā)展,統(tǒng)籌區(qū)域發(fā)展成為當(dāng)前中國土地利用總體規(guī)劃修編的重要任務(wù)。在土地資源合理配置方面,姜開宏等提出按照建設(shè)用地相對于耕地的比較優(yōu)勢來配置土地資源,以提高土地利用的總福利水平,陳江龍等認為需考慮區(qū)域的經(jīng)濟發(fā)展水平和自然資源稟賦,根據(jù)土地利用空間效率差異配置建設(shè)用地,羅永明等認為建設(shè)用地配置中應(yīng)首先考慮建設(shè)用地的邊際產(chǎn)出,同時考慮人口、GDP和固定資產(chǎn)投資等社會經(jīng)濟指標(biāo),王廣洪等提出根據(jù)土地利用集約度的區(qū)域差異分配建設(shè)用地,丁建中提出根據(jù)空間開發(fā)潛力來分配,此類研究為土地利用總體規(guī)劃修編過程中建設(shè)用地指標(biāo)的分配提供了理論基礎(chǔ)。在指標(biāo)分配的方法論方面,主要有層次分析法、均方差決策法、群組決策法、主成分分析法和最少相對熵方法,目的在于確定指標(biāo)權(quán)重,還有通過CLUE-S模型模擬分配指標(biāo)?？梢?土地利用規(guī)劃修編中建設(shè)用地指標(biāo)如何分配在理論和實踐上都已經(jīng)比較成熟。一些學(xué)者對土地利用規(guī)劃的現(xiàn)狀進行了反思,認為市場經(jīng)濟條件下,土地利用規(guī)劃中存在多種不確定性和非理性因素,規(guī)劃應(yīng)是一種動態(tài)、協(xié)調(diào)的思想,在保持一定剛性的前提下,應(yīng)具有適度彈性。從動態(tài)規(guī)劃的視角看,建設(shè)用地指標(biāo)的區(qū)域分配是預(yù)先的安排,社會經(jīng)濟發(fā)展的不可預(yù)見性導(dǎo)致土地利用的變異性增加,使得不同區(qū)域土地利用的比較優(yōu)勢發(fā)生改變,原先確定的建設(shè)用地指標(biāo)分配方案在實踐中有可能脫離實際,因而,建設(shè)用地指標(biāo)的區(qū)域分配中也應(yīng)當(dāng)考慮引入“動態(tài)”的思想。鑒于此,筆者提出土地利用總體規(guī)劃建設(shè)用地指標(biāo)區(qū)域動態(tài)分配的思路,提出在執(zhí)行規(guī)劃中對建設(shè)用地的綜合效益進行評價,在此基礎(chǔ)上對原分配方案進行優(yōu)化調(diào)整,以提高土地管理部門建設(shè)用地指標(biāo)區(qū)域分配決策的合理性、科學(xué)性,以利于土地利用總體規(guī)劃的有效執(zhí)行。2土地利用總體規(guī)劃管理中的用地指標(biāo)分配不科學(xué)土地資源的合理分配要求在土地資源有限的條件下,按照區(qū)域間土地利用的比較優(yōu)勢來進行,使得土地資源向其利用效益最大的區(qū)域流動,實現(xiàn)土地資源最優(yōu)配置,增進社會福利,達到土地資源區(qū)域配置的空間均衡。新一輪土地利用總體規(guī)劃修編中,建設(shè)用地指標(biāo)分配主要根據(jù)規(guī)劃基期的土地利用情況以及對未來社會經(jīng)濟發(fā)展的預(yù)測確定的。但現(xiàn)實情況是,中國正處于經(jīng)濟和社會轉(zhuǎn)型期,工業(yè)化、市場化、信息化三重社會轉(zhuǎn)型同時進行,城市化進程不斷加速,產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)與城鎮(zhèn)體系結(jié)構(gòu)重新組合,因此,土地利用總體規(guī)劃修編時確定的建設(shè)用地指標(biāo)很難準(zhǔn)確地體現(xiàn)未來不同區(qū)域土地利用的比較優(yōu)勢。土地利用總體規(guī)劃的建設(shè)用地指標(biāo)分配很難實現(xiàn)最優(yōu)化,部分地區(qū)建設(shè)用地指標(biāo)不足,用地矛盾突出,造成區(qū)域內(nèi)違法用地增加,而部分地區(qū)指標(biāo)相對寬裕,必然用土地來替代資本等其他生產(chǎn)要素,造成土地資源的粗放利用;另外,如果在生態(tài)環(huán)境脆弱區(qū)分配較多的建設(shè)用地指標(biāo),一旦環(huán)境保護不得力,還會影響當(dāng)?shù)亟?jīng)濟社會的可持續(xù)發(fā)展。對建設(shè)用地指標(biāo)分配進行調(diào)整,實現(xiàn)動態(tài)分配,可以一定程度上彌補預(yù)測的不確定性,使建設(shè)用地指標(biāo)分配更接近實際。3土地使用總體規(guī)劃和建設(shè)指標(biāo)區(qū)動態(tài)分配的重要性和經(jīng)濟解釋3.1建設(shè)用地指標(biāo)動態(tài)分配模型通過建設(shè)用地指標(biāo)的動態(tài)分配可以發(fā)揮土地利用的比較優(yōu)勢,提高土地資源的區(qū)域配置效率,增加區(qū)域內(nèi)土地利用的總體福利,達到土地利用最佳經(jīng)濟、社會和生態(tài)效益(圖1)。圖1中,假設(shè)規(guī)劃期內(nèi)建設(shè)用地的邊際綜合效益曲線保持相對靜止,橫軸表示規(guī)劃期內(nèi)總的新增建設(shè)用地指標(biāo),縱軸表示規(guī)劃執(zhí)行期內(nèi)建設(shè)用地的邊際綜合效益,Q*表示達到區(qū)域建設(shè)用地指標(biāo)區(qū)域分配的最優(yōu)點。由于未來社會經(jīng)濟發(fā)展和土地利用的不確定性,土地利用總體規(guī)劃修編所確定的建設(shè)用地指標(biāo)分配方案必然會與最優(yōu)點存在一定偏差,而且規(guī)劃期限越長,偏差越大,在圖中用Q表示,意味著A地區(qū)多分配了QQ*的建設(shè)用地指標(biāo),社會總體福利損失為CFG。通過建設(shè)用地指標(biāo)的動態(tài)分配,根據(jù)土地利用總體規(guī)劃執(zhí)行期間的土地利用綜合效益變化情況,對原規(guī)劃確定的建設(shè)用地指標(biāo)進行調(diào)整,使得分配方案更接近最優(yōu)點,在圖中用Q′表示,社會總體福利損失縮小為CDE。因此,建設(shè)用地指標(biāo)區(qū)域動態(tài)分配方案使得社會總體福利增加了DEGF。3.2建設(shè)用地的邊際綜合效益曲線在建設(shè)用地優(yōu)化利用的管理中,中央政府(為利于分析將現(xiàn)實中的多級政府簡化為中央政府和地方政府)處于信息劣勢,充當(dāng)委托人的角色,地方政府擁有私人信息,充當(dāng)代理人的角色,形成了典型的委托—代理關(guān)系。由于代理人和委托人的目標(biāo)函數(shù)不一致,加上存在不確定性和信息不對稱,代理人的行為有可能偏離委托人的目標(biāo)函數(shù),而委托人又難以觀察到這種偏離,無法進行有效監(jiān)管和約束,從而會出現(xiàn)代理人損害委托人利益的現(xiàn)象。為解決此問題,需要設(shè)計一種體制,使委托人與代理人的利益進行有效“捆綁”,以激勵代理人采取最有利于委托人的行為,使委托人利益最大化通過代理人的效用最大化行為來實現(xiàn),即實現(xiàn)激勵相容。原有土地利用總體規(guī)劃修編一旦確定建設(shè)用地指標(biāo)分配方案,就不再變動,由于存在道德風(fēng)險,地方政府從小集團利益和短期利益出發(fā),追求的是政府、官員政績最大化和區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展快速化,因此,在規(guī)劃執(zhí)行過程中缺乏建設(shè)用地最優(yōu)化利用以實現(xiàn)社會綜合效益最大化的激勵機制。這就意味著各個地區(qū)建設(shè)用地的邊際綜合效益曲線相對靜止,需要設(shè)計一種激勵機制,使地方政府有動力促使建設(shè)用地的邊際綜合效益曲線向外移動(圖2)。通過建立建設(shè)用地指標(biāo)區(qū)域動態(tài)分配機制,使得某區(qū)域內(nèi)的土地利用效益、土地利用集約度、生態(tài)環(huán)境影響等指標(biāo)的改善(圖2中邊際綜合效益曲線外移)直接與建設(shè)用地指標(biāo)分配(圖2中建設(shè)用地指標(biāo)區(qū)域分配最優(yōu)點的移動)相掛鉤,建設(shè)用地綜合效益提高顯著的區(qū)域?qū)⒎峙涞礁嗟慕ㄔO(shè)用地指標(biāo)(A地區(qū)),有助于激勵地方政府和土地管理部門節(jié)約和合理利用土地,有效保護耕地,規(guī)范土地市場,綜合配置土地資源,優(yōu)化土地利用結(jié)構(gòu)和布局,統(tǒng)籌安排區(qū)域內(nèi)的土地利用,在兼顧生態(tài)效益的前提下充分實現(xiàn)土地資產(chǎn)價值,最終達到區(qū)域土地資源的高效利用,發(fā)揮最大的社會、經(jīng)濟和生態(tài)效益。4土地利用綜合效益評價結(jié)果的應(yīng)用本方案擬在土地利用總體規(guī)劃執(zhí)行過程中對建設(shè)用地利用的綜合效益進行及時監(jiān)測和評價,分別在2010年和2015年對建設(shè)用地指標(biāo)的區(qū)域分配進行動態(tài)調(diào)整。具體為:根據(jù)2006—2010年土地利用綜合效益的評價結(jié)果重新審視土地利用規(guī)劃修編時所確定的規(guī)劃近期建設(shè)用地指標(biāo)的分配方案,并進行調(diào)整,將差額分配到規(guī)劃遠期;根據(jù)2011—2015年的土地利用綜合效益的評價結(jié)果作為規(guī)劃遠期建設(shè)用地指標(biāo)分配方案的依據(jù),與原先調(diào)整方案相比較,并再次進行調(diào)整。本技術(shù)方案的時間跨度為5年,小于土地利用總體規(guī)劃修編時的15年,有助于提高建設(shè)用地指標(biāo)分配的準(zhǔn)確性,降低土地利用的不確定性。4.1節(jié)約用地的原則首先建立科學(xué)、合理的指標(biāo)體系,表征不同地區(qū)建設(shè)用地的綜合利用效益(表1),主要考慮以下因素:(1)注重建設(shè)用地的利用效益和集約利用情況,發(fā)揮建設(shè)用地的最大效用,節(jié)約用地;(2)保障國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃對建設(shè)用地的需求,實現(xiàn)地方政府的發(fā)展目標(biāo);(3)兼顧公平,對落后地區(qū)建設(shè)用地分配要給予一定傾斜,以促進地方經(jīng)濟的發(fā)展,防止貧富差距加劇;(4)考慮環(huán)境因素,不能一味追求經(jīng)濟發(fā)展而忽略環(huán)境,對污染嚴重、能耗高、生態(tài)環(huán)境差的地區(qū)要削減建設(shè)用地指標(biāo);(5)考慮規(guī)劃執(zhí)行期內(nèi)實際新增的經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)模;(6)體現(xiàn)規(guī)劃的執(zhí)行情況,對于耕地保護得力、補充耕地到位的地區(qū)給予適當(dāng)激勵。4.2建設(shè)用地指標(biāo)的標(biāo)準(zhǔn)化處理主成分分析經(jīng)過數(shù)學(xué)分析生成權(quán)重值,以確定每個樣本的貢獻率,根據(jù)得到的綜合得分并進行評價。首先,對各項指標(biāo)進行標(biāo)準(zhǔn)化。影響建設(shè)用地指標(biāo)區(qū)域動態(tài)分配的多個評價因子,無論從指標(biāo)的分級值還是從計量單位看,都不具有可比性,因此,需要對指標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)化處理。采用級差標(biāo)準(zhǔn)化的方法對指標(biāo)進行標(biāo)準(zhǔn)化,根據(jù)指標(biāo)的不同特點,正相關(guān)指標(biāo)(例如三產(chǎn)比重)采用式1進行處理,負相關(guān)指標(biāo)(例如萬元GDP能耗)采用式2進行處理。式1—2中,xij為i區(qū)域第j個指標(biāo)的實際值;xmax為各區(qū)域該指標(biāo)的最大值;xmin為各區(qū)域該指標(biāo)的最小值。其次,根據(jù)主成分分析方法將影響城鄉(xiāng)建設(shè)用地指標(biāo)區(qū)域分配的多個因子歸納為幾個變量進行評價,確定不同地區(qū)建設(shè)用地利用的綜合效益,得到各個地區(qū)的綜合得分Fi,據(jù)此得到各地區(qū)建設(shè)用地的分配指標(biāo)為Ci。各地區(qū)建設(shè)用地指標(biāo)分配的份額之比為:第i地區(qū)建設(shè)用地的分配指標(biāo)為Ci,則:式4中,C為總的建設(shè)用地指標(biāo)。4.3利用主成分分析方法對建設(shè)用地指標(biāo)區(qū)域動態(tài)分配進行動態(tài)調(diào)整本研究以遵義市土地利用總體規(guī)劃所確定的建設(shè)用地指標(biāo)分配方案為例(表2),闡述建設(shè)用地指標(biāo)區(qū)域動態(tài)分配的具體過程。遵義市位于貴州省北部,赤水河以東、烏江以北,市境東西寬247.5km、南北長232.5km,總面積30781km2,2005年戶籍人口726萬人,GDP達407.57億元,全年全社會固定資產(chǎn)投資完成194.01億元,全市財政總收入60.11億元,其中地方財政收入22.16億元,是西部經(jīng)濟相對較好的地區(qū)之一。遵義市土地利用總體規(guī)劃(2006—2020年)中新增建設(shè)用地指標(biāo)分配采用的方法是多因子加權(quán)求和法,指標(biāo)和權(quán)重分別為規(guī)劃期新增人口(0.35)、規(guī)劃期新增GDP(0.3)、規(guī)劃期全社會固定資產(chǎn)投資總額(0.1)、經(jīng)濟強鎮(zhèn)及開發(fā)區(qū)個數(shù)(0.1)、現(xiàn)狀人均建設(shè)用地面積(0.05)、規(guī)劃指標(biāo)執(zhí)行情況(0.05)、二三產(chǎn)業(yè)地均GDP(0.05)。指標(biāo)選取側(cè)重于對未來社會經(jīng)濟發(fā)展的預(yù)測,缺乏生態(tài)環(huán)境因素和公平性因素,不利于統(tǒng)籌區(qū)域發(fā)展,同時,指標(biāo)權(quán)重的確定帶有較強的主觀性,當(dāng)專家的判斷與實際相差較大時,將導(dǎo)致錯誤的評價結(jié)果,因此,通過規(guī)劃執(zhí)行期間對原分配方案進行動態(tài)調(diào)整,有助于提高建設(shè)用地指標(biāo)分配的合理性;另外,從表中可以發(fā)現(xiàn),規(guī)劃近期和遠期各縣(市、區(qū))新增建設(shè)用地規(guī)模的份額基本一致,表明各縣(市、區(qū))有相同趨勢的用地需求,這顯然不符合實際?？梢?建設(shè)用地指標(biāo)區(qū)域動態(tài)分配方案有其現(xiàn)實基礎(chǔ)。到2010年,采用主成分分析方法對規(guī)劃近期的建設(shè)用地綜合效益進行評價,根據(jù)評價結(jié)果確定建設(shè)用地指標(biāo)分配方案,假設(shè)遵義市各縣(市、區(qū))的建設(shè)用地指標(biāo)分別應(yīng)該為C1、C2、……、C14(表3),建設(shè)用地指標(biāo)分配不足的縣(市、區(qū))可以在規(guī)劃遠期增加指標(biāo),而建設(shè)用地指標(biāo)分配超標(biāo)的縣(市、區(qū))則需要在規(guī)劃遠期相應(yīng)核減。各縣(市、區(qū))規(guī)劃遠期的建設(shè)用地指標(biāo)分別調(diào)整為D1、D2、……、D14,其中a%為調(diào)整幅度,由遵義市人民政府決策,體現(xiàn)政府的價值判斷。到2015年,同樣采用主成分分析方法對2010—2015年的建設(shè)用地綜合效益進行評價,根據(jù)評價結(jié)果確定遵義市各縣(市、區(qū))規(guī)劃遠期的建設(shè)用地指標(biāo)分配方案,與2010年確定的調(diào)整方案進行比較,并作相應(yīng)調(diào)整。最終,各縣(市、區(qū))規(guī)劃遠期的建設(shè)用地指標(biāo)分別調(diào)整為F1、F2、……、F14(表4),其中b%為調(diào)整幅度,同樣由遵義市人民政府決策。5建立土地資源優(yōu)化利用評價體系并進行動態(tài)分配在中國市場經(jīng)濟條件下,未來的土地利用和社會經(jīng)濟發(fā)展存在不確定性,而土地利用總體規(guī)劃所確定的建設(shè)用地指標(biāo)卻是剛性的,很可能導(dǎo)致建設(shè)用地分配結(jié)果與實際脫節(jié),難以發(fā)揮不同區(qū)域建設(shè)用地資源的比較優(yōu)勢,同時也缺乏激勵。因而,筆者提出了土地利用總體規(guī)劃建設(shè)用地指標(biāo)區(qū)域動態(tài)分配的思路,有利于實現(xiàn)區(qū)域內(nèi)土地利用總體福利的最大化。(1)通過對土地利用的綜合效益進行及時監(jiān)測和評價,并據(jù)此對建設(shè)用地指標(biāo)進行動態(tài)調(diào)整,增強了建設(shè)用地指標(biāo)區(qū)域分配的合理性,有助于發(fā)揮土地利用的比較優(yōu)勢,提高土地資源的空間配置效率。(2)建立了土地資源優(yōu)化利用的激勵機制。在建設(shè)用地指標(biāo)動態(tài)調(diào)整過程中,地方政府只有努力實現(xiàn)區(qū)域土地資源的高效利用,發(fā)揮最大的社會、經(jīng)濟和生態(tài)效益,才能盡可能多地爭取到建設(shè)用地指標(biāo)。(3)構(gòu)建了土地利用總體規(guī)劃建設(shè)用地指標(biāo)綜合效益評價指標(biāo)體系,特別考慮了公平性因素、生態(tài)環(huán)境指標(biāo)和規(guī)劃執(zhí)行期間實際新增的社會經(jīng)濟規(guī)模,這是現(xiàn)有研究較少考慮的因素。評價指標(biāo)的完