縣域土地利用規(guī)劃實(shí)施成效評(píng)價(jià)體系的構(gòu)建縣域土地利用規(guī)劃實(shí)施成效的定量評(píng)價(jià)探討以浙江省遂昌縣為例

縣域土地利用規(guī)劃實(shí)施成效評(píng)價(jià)體系的構(gòu)建縣域土地利用規(guī)劃實(shí)施成效的定量評(píng)價(jià)探討以浙江省遂昌縣為例

土地使用總體規(guī)劃的實(shí)施效果評(píng)價(jià)是對(duì)當(dāng)前計(jì)劃的實(shí)施情況的總結(jié)，揭示了當(dāng)前計(jì)劃的編制和實(shí)施中存在的問(wèn)題，分析了問(wèn)題的根源，為新規(guī)劃的編制和實(shí)施措施的調(diào)整提供了基礎(chǔ)?；蛘哒f(shuō),土地利用總體規(guī)劃實(shí)施成效評(píng)價(jià)是對(duì)規(guī)劃編制是否合理的檢驗(yàn),可為將來(lái)規(guī)劃修編和實(shí)施提供更為科學(xué)的參考依據(jù)。同時(shí),土地利用規(guī)劃是一個(gè)體系健全、影響深遠(yuǎn)、操作性很強(qiáng)的管理性規(guī)劃,實(shí)施評(píng)價(jià)的結(jié)果是判斷、檢測(cè)規(guī)劃和實(shí)施質(zhì)量高低優(yōu)劣的依據(jù),也是衡量規(guī)劃能否調(diào)整、如何調(diào)整的尺度,將對(duì)區(qū)域的社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、生態(tài)產(chǎn)生深遠(yuǎn)的影響,因此應(yīng)真實(shí)、客觀、公正、全面地評(píng)價(jià)土地利用規(guī)劃的實(shí)施情況。目前土地利用規(guī)劃的實(shí)施評(píng)價(jià)一般多局限于定性評(píng)價(jià),筆者提出在注重土地利用規(guī)劃定性評(píng)價(jià)的同時(shí),積極探索土地利用規(guī)劃的定量評(píng)價(jià)方法,盡可能使規(guī)劃實(shí)施的評(píng)價(jià)做到定性和定量相結(jié)合。1建立評(píng)價(jià)指標(biāo)體系和評(píng)價(jià)模型在土地利用規(guī)劃實(shí)施成效定性評(píng)價(jià)基礎(chǔ)上,建立評(píng)價(jià)指標(biāo)體系和評(píng)價(jià)模型,并進(jìn)一步確定評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn),對(duì)照定量評(píng)價(jià)的得分,與定性評(píng)價(jià)進(jìn)行印證。具體技術(shù)路線如圖1所示。1.1建立定量評(píng)價(jià)指標(biāo)體系1.1.1土地利用規(guī)劃評(píng)價(jià)的效果評(píng)價(jià)機(jī)制一般而言,評(píng)價(jià)指標(biāo)的設(shè)置應(yīng)遵循科學(xué)性、可操作性、相對(duì)完備性、相對(duì)獨(dú)立性、主成分性和針對(duì)性原則?？傮w來(lái)說(shuō),土地利用規(guī)劃實(shí)施評(píng)價(jià)包括2個(gè)方面:一方面是規(guī)劃的執(zhí)行情況,另一方面是規(guī)劃實(shí)施的效率和效果。借鑒目前土地利用規(guī)劃的有關(guān)政策,在評(píng)價(jià)中采用規(guī)劃控制指標(biāo)執(zhí)行因素和規(guī)劃布局空間落實(shí)因素反映規(guī)劃的執(zhí)行情況;采用行政管理效率因素和規(guī)劃實(shí)施效果因素反映規(guī)劃實(shí)施的效率和效果。同時(shí),根據(jù)土地利用總體規(guī)劃實(shí)施的層次性,將上述4大因素用13個(gè)因子進(jìn)一步細(xì)化,每個(gè)因子又以若干個(gè)指標(biāo)來(lái)反映,從而建立規(guī)劃實(shí)施評(píng)價(jià)的指標(biāo)體系。(1)評(píng)價(jià)指標(biāo)的選取現(xiàn)行土地利用總體規(guī)劃的規(guī)劃控制指標(biāo)主要包括規(guī)劃建設(shè)占用耕地指標(biāo)、耕地減少量控制指標(biāo)、基本農(nóng)田保護(hù)面積控制指標(biāo)、補(bǔ)充耕地控制指標(biāo)、生態(tài)退耕和災(zāi)毀減少耕地控制指標(biāo)、耕地總面積控制指標(biāo)等方面。在評(píng)價(jià)體系中采用了建設(shè)用地規(guī)模、補(bǔ)充耕地、基本農(nóng)田面積和質(zhì)量3個(gè)因子。這是考慮到規(guī)劃建設(shè)占用耕地指標(biāo)、建設(shè)用地總規(guī)?？刂浦笜?biāo)兩者之間的重疊性,在評(píng)價(jià)體系中僅選擇建設(shè)用地規(guī)模因子;而在耕地總面積控制指標(biāo)方面,生態(tài)退耕和災(zāi)毀減少耕地控制指標(biāo)是一個(gè)較次要的指標(biāo),建設(shè)占用耕地在建設(shè)用地規(guī)模因子中已經(jīng)考慮,所以僅選擇補(bǔ)充耕地因子;在基本農(nóng)田保護(hù)方面,從各地區(qū)的調(diào)查資料來(lái)看,在數(shù)量上都實(shí)現(xiàn)了,故在評(píng)價(jià)中主要考慮基本農(nóng)田質(zhì)量因子。3個(gè)因子分別采用若干指標(biāo)來(lái)反映:①建設(shè)用地規(guī)模,通過(guò)建設(shè)用地規(guī)?？刂?、城鎮(zhèn)用地規(guī)模、農(nóng)居點(diǎn)用地規(guī)模3個(gè)指標(biāo)來(lái)反映;②補(bǔ)充耕地,通過(guò)土地開(kāi)發(fā)、土地整理、土地復(fù)墾3個(gè)指標(biāo)來(lái)反映;③基本農(nóng)田面積和質(zhì)量,通過(guò)基本農(nóng)田面積、基本農(nóng)田中灌溉水田比例、基本農(nóng)田中最宜耕種用地比例、基本農(nóng)田中標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田比例4個(gè)指標(biāo)來(lái)反映。(2)空間落實(shí)評(píng)價(jià)土地利用規(guī)劃是一個(gè)區(qū)域規(guī)劃,規(guī)劃的執(zhí)行評(píng)價(jià)在考慮控制指標(biāo)數(shù)量的同時(shí),必須考察規(guī)劃在空間上是否落實(shí)。在上一輪規(guī)劃的實(shí)際執(zhí)行中,規(guī)劃布局的空間調(diào)整主要通過(guò)3個(gè)途徑:規(guī)劃局部調(diào)整、基本農(nóng)田劃區(qū)定界、規(guī)劃修編。所以在評(píng)價(jià)中采用基本農(nóng)田調(diào)整、規(guī)劃修編2個(gè)因子來(lái)評(píng)價(jià)規(guī)劃布局空間落實(shí)情況。2個(gè)因子又分別采用若干指標(biāo)來(lái)反映:①基本農(nóng)田調(diào)整,通過(guò)基本農(nóng)田易地代保面積比例和優(yōu)質(zhì)園地劃為基本農(nóng)田比例2個(gè)指標(biāo)來(lái)反映;②規(guī)劃修編,通過(guò)縣級(jí)規(guī)劃修編次數(shù)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃修編比例2個(gè)指標(biāo)來(lái)反映。(3)行政管理效率土地利用總體規(guī)劃其實(shí)也是一種管理土地資源的行政手段。因此規(guī)劃行政管理效率的評(píng)價(jià)也是規(guī)劃實(shí)施評(píng)價(jià)中重要的方面。與土地利用總體規(guī)劃行政管理效率密切相關(guān)的工作有年度計(jì)劃執(zhí)行、用地預(yù)審和審批;直接影響行政管理效率的有規(guī)劃公示、新技術(shù)應(yīng)用。所以行政管理效率因素中,選擇年度計(jì)劃執(zhí)行、用地預(yù)審和審批、規(guī)劃公示、新技術(shù)應(yīng)用4個(gè)因子。4個(gè)因子又分別采用若干指標(biāo)來(lái)反映:①年度計(jì)劃執(zhí)行,通過(guò)非農(nóng)建設(shè)用地執(zhí)行情況、補(bǔ)充耕地執(zhí)行情況2個(gè)指標(biāo)來(lái)反映;②用地預(yù)審和審批,通過(guò)建設(shè)用地預(yù)審情況、農(nóng)轉(zhuǎn)用核校情況2個(gè)指標(biāo)來(lái)反映;③規(guī)劃公示,通過(guò)規(guī)劃公示情況、基本農(nóng)田落實(shí)情況2個(gè)指標(biāo)來(lái)反映;④新技術(shù)應(yīng)用,通過(guò)計(jì)算機(jī)應(yīng)用情況來(lái)反映。(4)評(píng)價(jià)指標(biāo)的選取土地利用總體規(guī)劃是一個(gè)多目標(biāo)規(guī)劃,規(guī)劃實(shí)施效果分別體現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)效果、社會(huì)效果和生態(tài)環(huán)境效果3個(gè)方面。因此,對(duì)規(guī)劃實(shí)施效果的評(píng)價(jià)選取經(jīng)濟(jì)效果、社會(huì)效果和生態(tài)環(huán)境效果3個(gè)因子。3個(gè)因子又分別采用若干指標(biāo)來(lái)反映:①經(jīng)濟(jì)效果,通過(guò)土地利用集約度、土地利用效率2個(gè)指標(biāo)來(lái)反映;②社會(huì)效果,通過(guò)糧食供應(yīng)安全、規(guī)劃社會(huì)認(rèn)同度2個(gè)指標(biāo)來(lái)反映;③生態(tài)環(huán)境效果,通過(guò)森林覆蓋率變動(dòng)率、水域面積變動(dòng)率、生態(tài)退耕3個(gè)指標(biāo)來(lái)反映。1.1.2專家意見(jiàn)的收集和處理是確定權(quán)重的前提一般在文評(píng)價(jià)指標(biāo)權(quán)重反映指標(biāo)(因素因子)對(duì)土地利用規(guī)劃實(shí)施評(píng)價(jià)的重要程度。各指標(biāo)(因素因子)的權(quán)重介于0～1,同時(shí)應(yīng)遵循各選定因素的權(quán)重之和為1,以及各因素所構(gòu)成的因子,其因子權(quán)重和為對(duì)應(yīng)因素的權(quán)重值。采用特爾菲法確定因素因子權(quán)重。特爾菲法也稱專家匿名調(diào)查征詢法,是目前因素因子的權(quán)重確定中使用最廣泛的方法。特爾菲法的基本思路是由工作小組聘請(qǐng)專家,對(duì)每一輪專家意見(jiàn)進(jìn)行整理匯總,并作為參考資料再發(fā)給每位專家,供他們分析判斷,作為提出新一輪意見(jiàn)的參考依據(jù),如此多次反復(fù),專家的意見(jiàn)日趨一致,使結(jié)論可靠性增大,從而取得滿意的結(jié)果。使用特爾菲法必須堅(jiān)持以下3條原則:一是匿名性,對(duì)被選擇的專家要求保密,不讓他們彼此互通信息,使他們不受權(quán)威、資歷等方面的影響。二是反饋性,在權(quán)重確定過(guò)程中,要進(jìn)行2～5輪征詢專家意見(jiàn)。由于每一輪意見(jiàn)的反饋和信息溝通,可進(jìn)行比較分析,因而能達(dá)到相關(guān)啟發(fā),提高結(jié)果的準(zhǔn)確度。這樣,征詢過(guò)程通常都會(huì)呈現(xiàn)逐步收斂的趨勢(shì),容易集中各種正確的意見(jiàn)。三是統(tǒng)計(jì)特性,特爾菲法的每次信息反饋,都要用數(shù)理統(tǒng)計(jì)方法進(jìn)行整理分析。一般說(shuō)來(lái),在采用特爾菲法給因子賦權(quán)重時(shí),為了方便專家打分,要求每個(gè)因子的權(quán)重按照因素為單元確定,并使得因素單元下的因子的權(quán)重值之和等于1。然后通過(guò)數(shù)據(jù)處理,使得其因子權(quán)重和為對(duì)應(yīng)因素的權(quán)重值。1.2極值標(biāo)準(zhǔn)化方法指標(biāo)分值的計(jì)算,首先要消除量綱,通常可采用極值標(biāo)準(zhǔn)化的方法進(jìn)行,各指標(biāo)的影響分值應(yīng)在0～100。指標(biāo)影響分值越大,表示該評(píng)價(jià)指標(biāo)的規(guī)劃實(shí)施效果越佳。極值標(biāo)準(zhǔn)化方法進(jìn)行評(píng)價(jià)的關(guān)鍵是確定合理的最大值和最小值,在操作中必須在充分調(diào)查的基礎(chǔ)上進(jìn)行。極值標(biāo)準(zhǔn)化方法的計(jì)算公式為:fi=ai×100×(Xi-Xai)/(Xmax-Xmin)式中,fi為第i個(gè)指標(biāo)的標(biāo)準(zhǔn)分值;Xi為第i個(gè)指標(biāo)的特征值(統(tǒng)計(jì)值);Xmax為第i個(gè)指標(biāo)的最大值;Xmin為第i個(gè)指標(biāo)的最小值;Xai為第i個(gè)指標(biāo)的特征值的臨界值;ai為指標(biāo)影響方向系數(shù)。當(dāng)?shù)趇個(gè)指標(biāo)與土地利用規(guī)劃實(shí)施效果呈正相關(guān)時(shí),ai=1且Xai=Xmin;當(dāng)?shù)趇個(gè)指標(biāo)與土地利用規(guī)劃實(shí)施效果呈負(fù)相關(guān)時(shí),ai=-1且Xai=Xmax。規(guī)劃實(shí)施評(píng)價(jià)綜合分值,按照下式計(jì)算:S=Σi=1nwifiS=Σi=1nwifi式中,S為規(guī)劃實(shí)施評(píng)價(jià)綜合分值;fi為第i個(gè)指標(biāo)的標(biāo)準(zhǔn)分值;wi為第i個(gè)指標(biāo)的標(biāo)準(zhǔn)權(quán)重;n為指標(biāo)個(gè)數(shù)。1.3評(píng)價(jià)指標(biāo)的確定將規(guī)劃實(shí)施效果分為優(yōu)秀、良好、一般、較差4個(gè)等級(jí)。根據(jù)浙江省遂昌縣實(shí)際,在調(diào)查研究的基礎(chǔ)上采用等差序列等方法確定不同規(guī)劃實(shí)施效果綜合分值的范圍,各等級(jí)按不同的綜合分值進(jìn)行評(píng)定,各等級(jí)的分值標(biāo)準(zhǔn)見(jiàn)表1。2遂昌縣土地利用總體規(guī)劃實(shí)施評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)以浙江省遂昌縣為研究對(duì)象。遂昌縣地處浙西南腹地,現(xiàn)轄9個(gè)鎮(zhèn),11個(gè)鄉(xiāng),7個(gè)社區(qū),390個(gè)村,縣域面積2539km2,總?cè)丝?2.6萬(wàn)人。遂昌的土地利用具有悠久的歷史,境內(nèi)的好川新石器文化遺址,揭開(kāi)了距今4000多年前的歷史面紗。近年來(lái),遂昌經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展,茶葉、竹業(yè)2大主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)形成,元立金屬制品有限公司成為全國(guó)最大的黑色金屬制品企業(yè),凱恩特種材料股份有限公司和浙江利民化工分別“成長(zhǎng)”為國(guó)家和省級(jí)高新技術(shù)企業(yè),以特種紙、金屬制品、木制品、精細(xì)化工4大產(chǎn)業(yè)為主導(dǎo)的工業(yè)框架基本確立。另外,遂昌縣交通四通八達(dá),水電供應(yīng)充足,通訊便捷,社會(huì)事業(yè)蓬勃發(fā)展,城市綜合功能日漸完善。通過(guò)特爾菲法確定土地利用總體規(guī)劃定量評(píng)價(jià)各指標(biāo)權(quán)重如表2所示。依據(jù)1997～2005年遂昌縣土地利用總體規(guī)劃實(shí)施的情況,并與全省的同類縣域進(jìn)行對(duì)比,對(duì)每個(gè)評(píng)價(jià)指標(biāo)進(jìn)行評(píng)分,結(jié)果見(jiàn)表2。根據(jù)評(píng)價(jià)模型綜合分值計(jì)算公式,得到遂昌縣上一輪規(guī)劃實(shí)施評(píng)價(jià)綜合分值S=83.22。對(duì)照表1的標(biāo)準(zhǔn),說(shuō)明遂昌縣現(xiàn)行土地利用總體規(guī)劃作用還是比較明顯的。另外,可根據(jù)表2對(duì)規(guī)劃控制指標(biāo)執(zhí)行因素、規(guī)劃布局空間落實(shí)因素、行政管理效率因素、規(guī)劃實(shí)施效果因素分別進(jìn)行評(píng)價(jià),其得分分別為81.37、100.00、92.86、82.33。這與定性評(píng)價(jià)的結(jié)果,一些規(guī)劃控制指標(biāo)已經(jīng)突破,以及土地利用效率等實(shí)施效果有待于提高的結(jié)論相吻合。3土地利用總體規(guī)劃編制的重要性遂昌縣現(xiàn)行土地利用總體規(guī)劃通過(guò)幾年的實(shí)施,規(guī)劃的宏觀調(diào)控作用日益顯現(xiàn),經(jīng)濟(jì)發(fā)展、城市化建設(shè)和土地利用關(guān)系更為緊密,城市規(guī)劃、水利規(guī)劃、交通規(guī)劃等部門規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃的協(xié)調(diào)性較好,但是由于遂昌縣經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度和建設(shè)用地需求量超出了現(xiàn)行規(guī)劃編制時(shí)的預(yù)測(cè)水平,建設(shè)用地的供需矛盾較為突出,而且現(xiàn)行土地利用總體規(guī)劃各項(xiàng)控制指標(biāo)和任務(wù)已提前基本實(shí)現(xiàn),新一輪土地利用總體規(guī)劃修編勢(shì)在必行。隨著遂昌縣城市化進(jìn)程加速,現(xiàn)代化建設(shè)新的進(jìn)程表的確立,生態(tài)環(huán)境建設(shè)的客觀要求,以及加入WTO后對(duì)土