突發(fā)公共事件的應(yīng)急管理研究

突發(fā)公共事件的應(yīng)急管理研究

目前，中國應(yīng)急處置體系的建設(shè)已進入新階段。黨的十六屆三中全會提出要“建立健全各種預(yù)警和應(yīng)急機制,提高政府應(yīng)對突發(fā)事件和風(fēng)險的能力”;國家《突發(fā)事件與緊急狀態(tài)處置法》已經(jīng)列入十屆全國人大常委會立法規(guī)劃和國務(wù)院2004年立法計劃;國家應(yīng)急管理體系工作也把“一案三制”的建設(shè)列為重點。不同類型突發(fā)公共事件發(fā)生的原因、導(dǎo)致危急狀態(tài)的影響程度和范圍、產(chǎn)生社會危害的嚴重程度都有很大差異,從而使得政府應(yīng)對的措施和手段也有所不同。此外,相同類型突發(fā)公共事件的不同階段對政府應(yīng)急管理措施的要求也都不同。然而,國家應(yīng)急管理體系很難為各種可能出現(xiàn)的突發(fā)公共事件制定出一一對應(yīng)的管理方案并提供相應(yīng)的物質(zhì)和人力儲備。因此,完善的應(yīng)急管理體制要求我們必須對各種表現(xiàn)形式不同的突發(fā)事件進行深入分析,抓住其本質(zhì)特征,從而對不同公共突發(fā)事件進行分類、分級與分期,在此基礎(chǔ)上建立相應(yīng)的應(yīng)急管理體系和應(yīng)急預(yù)案。本文比較系統(tǒng)地討論了我國突發(fā)公共事件分類、分級與分期制度的思路,旨在為國家應(yīng)急管理體制建設(shè)提供基礎(chǔ)性的背景框架。一、從常態(tài)到非常態(tài)突發(fā)公共事件,一般指突然發(fā)生,對全國或部分地區(qū)的國家安全和法律制度、社會安全和公共秩序、公民的生命和財產(chǎn)安全已經(jīng)或可能構(gòu)成重大威脅和損害,造成巨大的人員傷亡、財產(chǎn)損失和社會影響的,涉及公共安全的緊急公共事件(立法研究項目,2004)。由戰(zhàn)爭和全國總動員、局部動員所引起的緊急狀態(tài)則是一種最為嚴重的突發(fā)公共事件。突發(fā)公共事件一般具有突發(fā)性/緊急性、高度不確定性、影響社會性、非程序性決策等幾個基本特征(Farazmand,2001;薛瀾等,2003)。(1)突發(fā)性和緊急性:即政府所面臨的環(huán)境達到了一個臨界值和既定的閥值,政府急需在高度壓力下快速做出決策,但通常缺乏必要的訓(xùn)練有素的人員、物資和時間。(2)高度不確定性:即在突發(fā)公共事件的開端,經(jīng)常鐘開斌(1978-),男,福建武平人,清華大學(xué)公共管理學(xué)院博士生,主要研究方向為危機管理、政府創(chuàng)新及政府規(guī)制。無法用常規(guī)性規(guī)則進行判斷,信息嚴重不充分、不及時、不全面,并且其后的衍生和可能涉及的影響沒有經(jīng)驗性知識可供指導(dǎo),一切似乎都在瞬息萬變。(3)影響的社會性:即突發(fā)公共事件對一個社會系統(tǒng)的基本價值和行為準(zhǔn)則架構(gòu)產(chǎn)生嚴重威脅,其影響和涉及的主體具有社群性。(4)非程序化決策:即政府應(yīng)急管理部門必須在有限的信息、資源和時間(客觀上標(biāo)準(zhǔn)的“有限理性”)的條件下尋求“滿意”的處理方案,迅速地從正常情況轉(zhuǎn)換到緊急情況(從常態(tài)到非常態(tài))是政府應(yīng)急管理的核心內(nèi)容。在概念使用上,除了“突發(fā)(公共)事件(emergency)”外,現(xiàn)在學(xué)術(shù)界和實踐部門使用的主要還包括“(公共)危機(crisis)”、“緊急狀態(tài)(stateofemergency)”、“災(zāi)害(hazard)”、“災(zāi)難(disaster)”等。這幾個概念都是用來描述性質(zhì)相近的一類事件或狀態(tài),但它們之間側(cè)重點不同(郭濟主編,2004:第1頁)。對于這類事件或狀態(tài)的分析,可以從以下三個維度考慮:事件的危害程度、事件的影響方式、事件的影響范圍。(1)災(zāi)害和災(zāi)難主要是指自然因素、人為因素或由二者共同作用所引起的對人類生命、財產(chǎn)和人類生存環(huán)境造成破壞損失的現(xiàn)象或過程(馬宗晉等,1998)。一般來說,災(zāi)難的程度比災(zāi)害更高一些。災(zāi)害/災(zāi)難的發(fā)生既有以突然發(fā)生的方式來產(chǎn)生影響的(如地震),也有以可預(yù)見的方式來影響社會的。災(zāi)害和災(zāi)難的影響范圍一般涉及到不同的公共范疇(如不同地域或不同系統(tǒng))。(2)突發(fā)事件和緊急狀態(tài)更加強調(diào)的是事件的影響方式是突如其來的,事先難以預(yù)料,需要緊急處置。緊急狀態(tài)更多的是指突發(fā)事件的關(guān)鍵臨界點,這種提法從法律和國家的角度來看待突發(fā)事件,更多的偏重于性質(zhì)嚴重到可以威脅政府統(tǒng)治權(quán)力的事件(莫紀宏、徐高,1992)。突發(fā)事件的危害程度有可能很大,但也有可能有限。突發(fā)事件和緊急狀態(tài)影響的范圍既可能是公共范疇,也可能是私域范疇。(3)危機是全過程、全方位地來描述那些突發(fā)的有可能產(chǎn)生較大破壞損失的事件。由于災(zāi)害/災(zāi)難、突發(fā)事件、緊急狀態(tài)之間相互重疊和轉(zhuǎn)化,廣義的危機定義實際上把災(zāi)害/災(zāi)難、突發(fā)事件、緊急狀態(tài)等等全都包括進來了(Heath,2000)。二、關(guān)于經(jīng)濟社會與突發(fā)社會安全事件不同類型的突發(fā)公共事件,造成的危急情形和社會危害不同,對國家應(yīng)急措施的需求也不相同。例如,自然災(zāi)害應(yīng)急應(yīng)以國家救助性和保護性措施為中心,輔之以限制性措施;社會沖突應(yīng)急則要求以國家限制性措施為中心(立法研究項目,2004)。因此,國家應(yīng)急管理機制的設(shè)置以及國家機關(guān)應(yīng)急職權(quán)的行使,首先必須遵循“比例原則”,與突發(fā)公共事件的種類相適應(yīng)。也就是說,分類制度是國家應(yīng)急管理體制的首要基礎(chǔ)。公共突發(fā)事件從理論上可以有不同的分類方法(胡寧生,1999;薛瀾等,2003)。結(jié)合國內(nèi)外先進的應(yīng)急管理經(jīng)驗,根據(jù)突發(fā)公共事件的發(fā)生過程、性質(zhì)和機理,可以將它劃分為自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、突發(fā)公共衛(wèi)生事件、突發(fā)社會安全事件以及經(jīng)濟危機等五大類(見表1)。(1)自然災(zāi)害:主要是指水旱災(zāi)害、氣象災(zāi)害、地質(zhì)災(zāi)害以及森林火災(zāi)和重大生物災(zāi)害等;(2)事故災(zāi)難:主要是指重大交通運輸事故、各類重大安全事故、造成重大影響和損失的城市生命線事故、核輻射事故、重大環(huán)境污染和生態(tài)破壞事故等;(3)突發(fā)公共衛(wèi)生事件:主要是指突然發(fā)生,造成或可能造成社會公共健康嚴重損害的重大傳染病疫情、群體性不明原因疾病、重大食物和職業(yè)中毒,重大動物疫情,以及其它嚴重影響公眾健康的事件;(4)突發(fā)社會安全事件:主要是指重大刑事案件、涉外突發(fā)事件、恐怖襲擊事件以及規(guī)模較大的群體性突發(fā)事件;(5)經(jīng)濟危機:主要是指資源、能源和生活必需品嚴重短缺、金融信用危機和其它嚴重經(jīng)濟失常、經(jīng)濟動蕩等涉及經(jīng)濟安全的突發(fā)事件。這種方法本質(zhì)上主要是基于事件發(fā)生的誘因進行分類的,這樣做的意義在于:一方面,為預(yù)防突發(fā)公共事件提供線索;另一方面,也為國家應(yīng)急措施的采取提供基本的依據(jù),因而符合危機管理的基本原則。對于前四大類突發(fā)公共事件,目前學(xué)術(shù)界和實務(wù)部門的觀點比較一致,爭論的主要焦點集中在是將經(jīng)濟危機單獨列為一種特定類型的突發(fā)公共事件,還是將它納入突發(fā)社會安全事件中加以管理。我們認為,在未來國家應(yīng)急管理體制的設(shè)置上,需要把經(jīng)濟危機單獨分出來,作為與突發(fā)社會安全事件并列的一大類突發(fā)公共事件,這樣才使突發(fā)公共事件的分類更為科學(xué)、合理。之所以將經(jīng)濟危機與突發(fā)社會安全事件并列,主要是出于以下三個因素的考慮(見表2)。(1)產(chǎn)生原因不同:經(jīng)濟危機主要是由金融信用危機、資源、能源、生活必需品短缺等因素引起的,這些因素既可能是自然的,也可能是人為的,或者是兼有二個因素;突發(fā)社會安全事件則主要是由人為因素引起的。(2)表現(xiàn)形式不同:經(jīng)濟危機主要表現(xiàn)為貨幣危機、金融危機、債務(wù)危機以及宏觀經(jīng)濟的周期波動等;突發(fā)社會安全事件則主要表現(xiàn)為重大刑事案件、涉外突發(fā)事件、恐怖襲擊事件以及規(guī)模較大的群體性突發(fā)事件。(3)應(yīng)對措施不同:在經(jīng)濟危機以及實行緊急狀態(tài)和應(yīng)急處理期間,國家需要對銀行業(yè)、保險業(yè)和證券業(yè)采取特別應(yīng)急管制措施,或者對某一行業(yè)實行國家接管、國家專營,這些措施涉及到貿(mào)易、金融、投資、股市、匯率及財政、貨幣政策等更多的方面,因而具有很強的專業(yè)性;突發(fā)社會安全事件應(yīng)急管理措施則重點強調(diào)如何讓敵對雙方盡可能達成協(xié)調(diào)與妥協(xié),因此兩者之間存在很大的不同?？傊?在制定國家應(yīng)急管理總體預(yù)案和各分項預(yù)案時,應(yīng)當(dāng)將經(jīng)濟危機作為獨立的一大類突發(fā)公共事件單列出來,在此基礎(chǔ)上建立相應(yīng)的國家經(jīng)濟危機應(yīng)急管理機構(gòu);如果把經(jīng)濟危機并在突發(fā)社會安全事件中,只能是根據(jù)突發(fā)公共事件的后果之一來考慮,會導(dǎo)致很多弊病。在突發(fā)公共事件的分類上,還需要注意以下三個方面的問題。(1)以上五大類突發(fā)公共事件彼此并不是截然對立的,相互之間愈發(fā)呈現(xiàn)多元和共時的特征,在特定的情景下可能相互轉(zhuǎn)化,即帶來所謂的“漣漪反應(yīng)(dimpleeffect)”。比如,有些突發(fā)公共事件很難說是由于自然原因、人為原因或者其他原因造成的;一些技術(shù)災(zāi)害(如有毒物質(zhì)的泄漏),也可能導(dǎo)致生態(tài)破壞;2000年的臺灣八掌溪事件,則是由于政府對自然災(zāi)難的反應(yīng)不力而引發(fā)成為一場全方位的社會動蕩的典型例子(《深圳特區(qū)報》,2000-07-26)。(2)突發(fā)公共事件類型的具體規(guī)定,必須為各種新情況、新變化預(yù)留空間,并適時調(diào)整和更新?，F(xiàn)代社會在一定意義上說是高風(fēng)險的社會(OECD,2003),隨著形勢的不斷發(fā)展變化,突發(fā)公共事件的不確定因素將會不斷出現(xiàn)。例如,我國于1989年制定的《傳染病防治法》,由于相關(guān)規(guī)定的不完備,給2003年“非典”疫情初期的疾病預(yù)防和控制造成很多麻煩。(3)政府應(yīng)急管理體系應(yīng)當(dāng)以突發(fā)公共事件為中心,在科學(xué)總結(jié)、歸納各類突發(fā)公共事件的特點、發(fā)展規(guī)律和應(yīng)對機理的基礎(chǔ)上,加強各類突發(fā)公共事件的應(yīng)急管理機制建設(shè)以及相互之間的協(xié)調(diào)、配合和銜接。三、分級分類原則將突發(fā)公共事件劃分為不同的級別,從而采取不同的應(yīng)急措施,這是各國應(yīng)急管理的共同經(jīng)驗。當(dāng)前,西方發(fā)達國家政府預(yù)警系統(tǒng)一般都強調(diào)對突發(fā)公共事件進行分級預(yù)警管理,對程度不同的突發(fā)公共事件實行不同級別的認定并采取相應(yīng)的對策(郭濟主編,2004:第108頁)。例如,“9·11”恐怖襲擊事件發(fā)生后,美國建立了一套五級國家威脅預(yù)警系統(tǒng),用綠、藍、黃、橙、紅五種顏色分別代表從低到高的五種危險程度(如表3所示,郭濟主編,2004:第108-109頁)。突發(fā)公共事件分級主要可以從事件的危害程度和政府的控制能力來考慮,兩者的角度是不一樣的。突發(fā)公共事件分級的難點在于:是按照突發(fā)公共事件的客觀屬性(產(chǎn)生原因、影響范圍、損失后果等),還是按照應(yīng)急管理的主觀屬性(突發(fā)公共事件的影響程度、政府應(yīng)對能力的強弱等)來分。分級的意義在于從政府的應(yīng)急管理能力出發(fā),科學(xué)地確定突發(fā)公共事件的級別。例如,有些突發(fā)公共事件損失和影響重大,但政府處理快速簡單,這類事件的級別就不一定很高(如特大交通事故);相反,有些突發(fā)公共事件起初危害和影響不大,但潛在危害很大,波及迅速,難以控制,這類事件的級別就應(yīng)當(dāng)被列為較高(如新型傳染病)。目前我國主要基于突發(fā)公共事件的客觀屬性的一些分類方法很不合理(如礦難按照死傷人數(shù)來劃分)。因此,需要在科學(xué)分析、評估各級政府的應(yīng)急管理能力的基礎(chǔ)上,使應(yīng)急管理組織體系的建設(shè)重心由中央、省向市、縣下移,即國家應(yīng)急管理體系建設(shè)應(yīng)當(dāng)遵循“能力本位”和“重心下移”兩個基本原則。(1)“能力本位”:分級標(biāo)準(zhǔn)以應(yīng)對能力為主,兼顧事件的客觀屬性。雖然這種分級標(biāo)準(zhǔn)可能會造成同樣的事件在不同地方的分級不同,但這符合實際情況。為了形成突發(fā)事件應(yīng)對能力建設(shè)的機制,可以把分級與應(yīng)對能力評估結(jié)合在一起(同樣的事件,分級高的地方說明應(yīng)急能力低)。(2)“重心下移”:縣、市政府往往處于應(yīng)對突發(fā)公共事件的第一線,對于本地的公共安全和社會穩(wěn)定負有直接的責(zé)任,因此大部分的突發(fā)公共事件都應(yīng)當(dāng)主要依靠本級政府的力量來解決;超出地方政府應(yīng)對能力的,才由上一級政府介入。根據(jù)“能力本位”的分類標(biāo)準(zhǔn),可以將突發(fā)公共事件分為特別嚴重(I級)、嚴重(II級)、較嚴重(III級)和一般嚴重(IV級)四級,依次用紅色、橙色、黃色和藍色進行預(yù)警和分級管理。根據(jù)“重心下移”的分級管理原則,特別嚴重、嚴重、較嚴重和一般嚴重突發(fā)公共事件,分別由發(fā)生地省級、市級和縣級政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和協(xié)調(diào)應(yīng)急處置工作(見表4)。(1)一般嚴重(Ⅳ級)突發(fā)公共事件,表示其影響局限在社區(qū)和基層范圍之內(nèi),可被縣級政府所控制。(2)較嚴重(Ⅲ級)突發(fā)公共事件,表示后果嚴重,影響范圍大,發(fā)生在一個縣以內(nèi)或是波及兩個縣以上,超出縣級政府應(yīng)對能力,需要動用市有關(guān)部門力量方可控制。(3)嚴重(Ⅱ級)突發(fā)公共事件,表示其規(guī)模大,后果特別嚴重,發(fā)生在一個市以內(nèi)或是波及兩個市以上,需要動用省級有關(guān)部門力量方可控制。(4)特別嚴重(Ⅰ級)突發(fā)公共事件,表示其規(guī)模極大,后果極其嚴重,其影響超出本省范圍,需要動用全省的力量甚至請求中央政府增援和協(xié)助方可控制,其應(yīng)急處置工作由發(fā)生地省級政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和協(xié)調(diào),必要時(超出地方處理能力范圍或者影響全國的)由國務(wù)院統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和協(xié)調(diào)應(yīng)急處置工作。突發(fā)公共事件通常都具有高度的不確定性,因此進行分級制度設(shè)計時必須給予地方政府一定的必要的應(yīng)急處理權(quán)限,同時在確認主體、指標(biāo)構(gòu)成、級別認定、發(fā)布主體等各個方面都需要根據(jù)實際情況及時做出調(diào)整和更新。(1)在分級標(biāo)準(zhǔn)的確認方面,由國家相關(guān)的應(yīng)急管理部門根據(jù)事件的性質(zhì)、嚴重程度、可控性和影響范圍確定,并加以細化。不同類型的突發(fā)公共事件,不同地域都應(yīng)當(dāng)根據(jù)實際情況確立不同的分級標(biāo)準(zhǔn)。盡管預(yù)警信號在全國統(tǒng)一使用,但由于我國地域遼闊,各地所面臨的突發(fā)公共事件都有著明顯的差異,同樣的突發(fā)公共事件對各地造成的危害可能不一樣,突發(fā)公共事件等級的區(qū)分也就不同,所以各地應(yīng)當(dāng)根據(jù)自身的情況使用這些預(yù)警信號。(2)在級別的指標(biāo)體系方面,要重點以政府的應(yīng)急管理能力為核心,綜合其他相關(guān)因素。突發(fā)公共事件的級別是由各種因素綜合構(gòu)成的,除了事件的性質(zhì)、嚴重程度等“硬”指標(biāo)外(基本上是以人員傷亡和財產(chǎn)損失作為衡量指標(biāo)),還應(yīng)當(dāng)包括事件的影響范圍、潛在危害性以及可能帶來的連鎖反應(yīng)等“軟”指標(biāo)。在所有指標(biāo)中,政府的應(yīng)急管理能力是關(guān)鍵。(3)在發(fā)布主體級別方面,應(yīng)當(dāng)明確信息發(fā)布機構(gòu)(如相關(guān)衛(wèi)生部門或指揮部),各種發(fā)布渠道(電視,廣播,網(wǎng)絡(luò),手機短信等),最大限度讓民眾知情。政府以及其它應(yīng)急管理主體應(yīng)當(dāng)通過電視、廣播、手機短信、滾動新聞、手冊等多元化、立體性的信息網(wǎng)絡(luò)方式,以最快的速度向公眾發(fā)布預(yù)警信號,確保公眾能及時、準(zhǔn)確、全面地獲悉相關(guān)信息。(4)在級別的調(diào)整程序上,應(yīng)當(dāng)根據(jù)事件的發(fā)展態(tài)勢不斷更新級別,并對中央的特殊權(quán)力做出特別規(guī)定。突發(fā)公共事件的發(fā)生、發(fā)展都是一個不斷變化的過程,因此事件的級別和政府應(yīng)急管理措施都必須根據(jù)不斷發(fā)展變化的形勢適時進行調(diào)整。同時,為了彌補上述分級可能存在的缺陷,對有必要做出規(guī)定的事件可賦予中央政府直接處理權(quán)和責(zé)成處理權(quán)。四、政府應(yīng)急管理突發(fā)公共事件分期制度主要涉及應(yīng)急管理的微觀問題,旨在建立一個“全過程”的政府應(yīng)急管理模式。突發(fā)公共事件通常遵循一個特定的生命周期。每一個級別的突發(fā)公共事件,都有發(fā)生、發(fā)展和減緩的階段,需要采取不同的應(yīng)急措施(Coombs,1999)。因此,需要按照社會危害的發(fā)生過程將每一個等級的突發(fā)公共事件進行階段性分期,以此作為政府采取應(yīng)急措施的重要依據(jù)(若有必要,可再將每一個階段期劃分為若干等級)。根據(jù)社會危害可能造成危害和威脅、實際危害已經(jīng)發(fā)生、危害逐步減弱和恢復(fù)三個階段,可將突發(fā)公共事件總體上劃分為預(yù)警期、爆發(fā)期、緩解期和善后期四個階段。政府應(yīng)急管理的目的,是通過提高政府對突發(fā)公共事件發(fā)生的預(yù)見能力、事件發(fā)生后的救治能力以及善后恢復(fù)階段的學(xué)習(xí)能力,及時有效地化解危急狀態(tài),盡快恢復(fù)正常的生活秩序。對突發(fā)公共事件進行分期的目的,在于科學(xué)地規(guī)定與上述各個階段相適應(yīng)的應(yīng)急措施(見表5)。(1)預(yù)警期:主要任務(wù)是防范和阻止突發(fā)公共事件的發(fā)生,或者把突發(fā)公共事件控制在特定類型以及特定的區(qū)域內(nèi),其關(guān)鍵在于預(yù)警預(yù)備能力。(2)爆發(fā)期:主要任務(wù)是及時控制突發(fā)公共事件并防止其蔓延,其關(guān)鍵在于快速反應(yīng)能力。(3)緩解期:主要任務(wù)是減低應(yīng)急措施的強度并盡快恢復(fù)正常秩序。(4)善后期:主要任務(wù)是對整個事件處理過程進行調(diào)查評估并從事件中獲益,其關(guān)鍵在于善后學(xué)習(xí)能力。當(dāng)然,由于突發(fā)公共事件演變迅速,各個階段之間的劃分有時不一定很容易確認,而且很多時候是不同的階段相互交織、循環(huán)往復(fù),從而形成突發(fā)公共事件應(yīng)急管理特定的生命周期。五、政府應(yīng)急管理組織體系建設(shè)國家應(yīng)急管理體制在運作流程設(shè)計上,必須根據(jù)各類突發(fā)公共事件的發(fā)生過程、性質(zhì)和機理,在分類、分級、分期的基礎(chǔ)上,結(jié)合政府應(yīng)急管理組織機構(gòu)的設(shè)置情況,充分實現(xiàn)預(yù)警與應(yīng)急、常態(tài)管理和非常態(tài)管理的有機結(jié)合,實現(xiàn)一個全面整合的政府應(yīng)急管理模式,從而不斷提升政府應(yīng)急管理的預(yù)警防范能力、快速反應(yīng)能力和善后學(xué)習(xí)能力。政府應(yīng)急管理措施的采取,必須建立在對公共突發(fā)事件進行分類、分級和分期的基礎(chǔ)上。突發(fā)公共事件分類、分級和分期制度對全面整合的政府應(yīng)急管理組織體系提出了如下基本原則:職責(zé)分工,條塊結(jié)合;分級管理、重心下移;預(yù)防為主,平戰(zhàn)結(jié)合。這幾項原則分別對應(yīng)于突發(fā)公共事件的分類、分級和分期制度(見表6)。(1)地方政