英國(guó)住房保障政策的演變

英國(guó)住房保障政策的演變

一、英國(guó)的住房政策在世界范圍內(nèi)，19世紀(jì)之前的居民主要依靠市場(chǎng)自發(fā)的調(diào)節(jié)。19世紀(jì)后,勞動(dòng)人口向城市聚集,住房需求急增。英國(guó)是世界上最早出現(xiàn)住房問題的國(guó)家之一,也是最早實(shí)現(xiàn)政府干預(yù)住房市場(chǎng)的國(guó)家。英國(guó)1919年頒布《住房法(TheHousingActof1919)》,明確規(guī)定住房問題屬于公共事務(wù),應(yīng)由國(guó)家對(duì)公共住房提供支持,地方政府應(yīng)發(fā)展房屋租賃和銷售市場(chǎng)以滿足工作人群的住房需求。1919-1939年,英國(guó)通過一系列住房法案來促進(jìn)這個(gè)目標(biāo)。二戰(zhàn)期間英國(guó)100萬人口在戰(zhàn)火中失去住房,400萬套住房受到不同程度的破壞。戰(zhàn)后,地方政府承擔(dān)起主要的建房任務(wù)(John.Thornhill,2010)。20世紀(jì)60、70年代,英國(guó)的住房政策由兩部分組成:由市場(chǎng)向那些有負(fù)擔(dān)能力的人提供住房,而國(guó)家則為其他的人提供住房(閻明,2007)。1971年時(shí)住房總量中政府公房占1/3,其余為私人和非盈利組織所有(郝益東,2009)。1979年起,英國(guó)住房政策再一次有了較大轉(zhuǎn)變,撒切爾政府大力改革英國(guó)的公共租賃住房制度,施行“公房私有化”政策,歷史上第一次開始削減公共住房的比例。180萬套社會(huì)租賃房通過優(yōu)惠購(gòu)買權(quán)政策(RighttoAcquire,RTA)轉(zhuǎn)變?yōu)樗接蟹慨a(chǎn)(John.Thornhill,2010)。經(jīng)過多年的實(shí)踐和改革,英國(guó)的住房保障制度已日漸成熟。1997年至今,英國(guó)住房政策以“準(zhǔn)市場(chǎng)(quasi-markets)”為主要形式。2004年起,私營(yíng)房地產(chǎn)商得以介入社會(huì)公房建設(shè),《2008住房復(fù)興法案(HousingandRegenerationAct2008)》準(zhǔn)許盈利機(jī)構(gòu)登記成為社會(huì)公房提供住房者(John.Thornhill,2010)。供應(yīng)逐漸轉(zhuǎn)向市場(chǎng)機(jī)制,體現(xiàn)了較少的國(guó)家干預(yù);同時(shí)通過社會(huì)保障部門保證了弱勢(shì)群體的住房問題,實(shí)現(xiàn)了市場(chǎng)機(jī)制與政府干預(yù)相結(jié)合的較好方式,既發(fā)揮了市場(chǎng)機(jī)制的效率,又彌補(bǔ)了市場(chǎng)解決居民住房特別是低收入者住房困難的缺憾(唐黎標(biāo),2007)。二、主、副產(chǎn)物主的轉(zhuǎn)變英國(guó)的住房保障政策從房產(chǎn)開發(fā)建設(shè)扶持為主逐漸轉(zhuǎn)向以促進(jìn)消費(fèi)的補(bǔ)助為主,住房供給從政府公房承擔(dān)主要責(zé)任逐漸轉(zhuǎn)向市場(chǎng)機(jī)制主導(dǎo),期間伴隨著大量公共住房的私有化。(一)國(guó)家公共住房協(xié)會(huì)和住宅協(xié)會(huì)的租賃津貼1.優(yōu)惠購(gòu)買權(quán)社會(huì)住房(政府公房及住房協(xié)會(huì)所有住房)承租人在購(gòu)買所租賃的房屋時(shí)可以享受房?jī)r(jià)優(yōu)惠,優(yōu)惠幅度取決于房屋所在地區(qū)、房屋價(jià)值以及購(gòu)買份額。折扣項(xiàng)目分為兩種:地方政府公房的優(yōu)惠購(gòu)買權(quán)項(xiàng)目(RighttoBuy,RTB)和住房協(xié)會(huì)的優(yōu)惠購(gòu)買權(quán)政策(RighttoAcquire,RTA)。(1)政府公房的優(yōu)惠購(gòu)買權(quán)項(xiàng)目:是提供給居住滿2年以上(或自2005年1月18日起滿5年)租戶的。此外,產(chǎn)權(quán)被移交至住房協(xié)會(huì)的原政府住房的承租人可享有保留購(gòu)買權(quán)。房?jī)r(jià)折扣數(shù)取決于兩方面因素,租住期和房屋所在地區(qū)。租住期越長(zhǎng),則折扣越多;但不同地區(qū)有不同的折扣上限,從1.6萬英鎊到3.8萬英鎊不等。這個(gè)項(xiàng)目的購(gòu)房者如果在購(gòu)房后5年內(nèi)出售該房,則必須退還優(yōu)惠部分。(2)住房協(xié)會(huì)的優(yōu)惠購(gòu)買權(quán)政策是針對(duì)住房協(xié)會(huì)2年以上(或自2005年1月18日起5年以上)租戶的購(gòu)房折扣。房?jī)r(jià)優(yōu)惠幅度從9000到16000英鎊不等(不同地區(qū)具體優(yōu)惠比例和限額不同)。2005年1月18日之后,若購(gòu)買5年內(nèi)出售住房,則需要退還部分或全部折扣。(3)某些地方政府還會(huì)實(shí)行現(xiàn)金激勵(lì)項(xiàng)目(CashIncentiveScheme),為政府公房租戶提供資金,使其搬遷到一個(gè)較小的住房居住,政府得以將空出的房屋提供給等候的其他申請(qǐng)人。該項(xiàng)目旨在使更多的政府公房出租,以滿足住房需要,同時(shí)幫助租戶在私有房地產(chǎn)市場(chǎng)上購(gòu)買住房。2.解決了社會(huì)住房市場(chǎng)波動(dòng),使其更加符合政策英國(guó)大量社會(huì)住房以此種折扣方式出售,許多居民一直居住在這樣的房子里。有關(guān)報(bào)告顯示,政府公房的優(yōu)惠購(gòu)買權(quán)壓倒性地成為英國(guó)自1980年以來的最主要的低收入住房來源(Barker.K,2003)。連同其他政策一起,低收入居民的住房情況得到關(guān)注和改善。公房出售的收入成為最大的一筆來自于私有化過程的收益(spInK,2005),自1980年至2005年提供了22億英鎊用于公共支出,極大改善了政府財(cái)政狀況,使得政府能夠在不增加稅收的情況下進(jìn)行其他項(xiàng)目的投資。以蘇格蘭為例,1980年10月1日至2005年末,約有454000套公房售出。圖1顯示,社會(huì)住房年銷售量在1989年達(dá)到峰值40000套,此后迅速回落,2002至2003年間開始回升,高于16000套。原因可能是2001年RTB規(guī)定的變動(dòng),也有可能是房地產(chǎn)市場(chǎng)波動(dòng)引起的。(ScottishExecutive,2006)(2)房、房的轉(zhuǎn)移1981年,蘇格蘭少于40%的住房為個(gè)人所有,到2008年之前,已經(jīng)升至60%;而政府公房由1981年的37%左右降至少于20%(見圖2)。1988年的《住房法》,允許租戶通過自愿投票,將其居住的公房整體轉(zhuǎn)移給住房協(xié)會(huì)。住房轉(zhuǎn)移的結(jié)果是地方政府在社會(huì)住房供給中的地位下降,而住房協(xié)會(huì)對(duì)于公共住房供給的地位逐漸上升。英國(guó)其他地方也有相似的趨勢(shì)(見圖3)。(3)不同地區(qū)和就業(yè)安置量大,導(dǎo)致住房供給不足,或者使其“行”“放”1980年左右開始,英國(guó)的新建住房無法替代逐漸減少的房產(chǎn)存量,公房出售的收入被用于償還建設(shè)市政公房的債務(wù),或者地方當(dāng)局的借款(見圖4)從而導(dǎo)致現(xiàn)有的社會(huì)住房存量無法滿足對(duì)公共住房租賃的需要,尤其是在房?jī)r(jià)較高、人口密集的倫敦和英國(guó)南部地區(qū),(FitzpatrickandPawson,2007)。由于住房銷售的巨大的地區(qū)性差異,導(dǎo)致剩余的公房存量集中于就業(yè)機(jī)會(huì)少的不發(fā)達(dá)地區(qū),而某些地區(qū)則出現(xiàn)供不應(yīng)求(見圖5)。政策調(diào)整之后,新房建設(shè)從1995年開始超過售房量。此外,投機(jī)者的進(jìn)入使得購(gòu)房成本上升也是該補(bǔ)助政策實(shí)施過程中出現(xiàn)的問題,有些觀點(diǎn)甚至指出,該政策促進(jìn)了英國(guó)房市泡沫的形成。(二)住宅購(gòu)買融資項(xiàng)目1.軟件產(chǎn)品項(xiàng)目設(shè)立購(gòu)房款資助項(xiàng)目的目的是為了幫助公房租戶以及那些住房等候者買到自己的房屋;使社會(huì)住房存量有更多的空余,以滿足住房緊缺地區(qū)的需要,減少住房等候者并將空房提供給最需要的人。1998年8月公布、1999年4月開始實(shí)行的HomeBuy項(xiàng)目針對(duì)的是年收入少于60000英鎊,無法購(gòu)房的居民。該項(xiàng)目覆蓋英格蘭的所有行政區(qū),由指定住房協(xié)會(huì)HomeBuyAgent來實(shí)施。該住房款資助項(xiàng)目包括四種,受益人首先必須符合以下四個(gè)條件之一:首次購(gòu)房者、無法購(gòu)房的原戶主(如與合伙人解散)、住房協(xié)會(huì)或市政公房租戶和關(guān)鍵工作者(即在公共部門提供重要服務(wù)的工作者,包括英國(guó)國(guó)家衛(wèi)生局職員、教師和醫(yī)務(wù)人員、警務(wù)人員、社會(huì)工作者、教育心理學(xué)家和治療師、地方政府規(guī)劃師、消防隊(duì)員、國(guó)防部工作人員等)。(1)產(chǎn)權(quán)分享型:半租半買新建購(gòu)房項(xiàng)目是傳統(tǒng)的產(chǎn)權(quán)共享(SharedOwnership)項(xiàng)目,自2006年更名為“新建購(gòu)房項(xiàng)目”。對(duì)于英格蘭某些地區(qū)的特定新建房產(chǎn),英國(guó)采取新建住房項(xiàng)目,以產(chǎn)權(quán)分享的形式(也稱為半租半買形式)推動(dòng)居民分步驟買房。即先以抵押貸款或存款方式購(gòu)買25%~75%的產(chǎn)權(quán)(以低于市場(chǎng)的折扣價(jià)格,但逐步購(gòu)買過程中隨市場(chǎng)價(jià)波動(dòng)),其余部分仍繼續(xù)付房租(初始房租不會(huì)超過房產(chǎn)的3%),此后可逐漸提高產(chǎn)權(quán)份額,直至購(gòu)買下整套住房。與直接購(gòu)房項(xiàng)目相同,大多數(shù)情況下,還需要支付如印花稅等其他費(fèi)用。(2)住房銷售中的產(chǎn)權(quán)分享2006年4月起,對(duì)于不滿足折扣項(xiàng)目(包括RighttoBuy和RighttoAcquire)條件的社會(huì)住房租戶,若為5年以上的公房租戶、房東愿意參與該項(xiàng)目且住房為指定類型(非專為老年人、殘疾人士準(zhǔn)備的福利住房),則可以通過該項(xiàng)目以產(chǎn)權(quán)分享形式購(gòu)買至少25%的產(chǎn)權(quán),其余部分仍付房租(但并非所有地區(qū)加入該項(xiàng)目)。購(gòu)買產(chǎn)權(quán)的折扣數(shù)從9000至16000英鎊不等(最高折扣數(shù)等同于RTA項(xiàng)目),取決于所在地區(qū)以及購(gòu)買份額。例如,若購(gòu)買一處價(jià)值20萬英鎊的房子50%的產(chǎn)權(quán),全部產(chǎn)權(quán)有16000英鎊的折扣,則將得到8000英鎊的折扣,以92000英鎊購(gòu)得所需要的份額。若產(chǎn)權(quán)要在5年內(nèi)售出,產(chǎn)權(quán)持有人需要根據(jù)出售時(shí)間退還全部或者部分折扣。(3)住房銷售中的“權(quán)益貸款”該項(xiàng)目從2009年開始實(shí)行,是產(chǎn)權(quán)分享的另一種形式。它通過由政府和提供房產(chǎn)的開發(fā)商共同提供的高達(dá)房?jī)r(jià)15%~30%的“權(quán)益貸款”(equityloan)來幫助首次購(gòu)房者在房?jī)r(jià)較高地區(qū)購(gòu)買特定的新建住房,剩余至少70%的房款購(gòu)房者需要通過抵押貸款或者存款支付。此外,大多數(shù)情況下,購(gòu)房者還需要支付購(gòu)房的其他費(fèi)用,如印花稅等。如果將住房出售,則需要償還貸款,并且“權(quán)益貸款”的提供者和貸款人共同從資產(chǎn)的升值中獲利,即房屋出售時(shí)可以根據(jù)占有產(chǎn)權(quán)份額獲得利潤(rùn);提前還貸可以采用以市場(chǎng)價(jià)購(gòu)買更多產(chǎn)權(quán)的方式。獲得“權(quán)益貸款”的第6年開始,每月向貸款者收取一定的費(fèi)用。該項(xiàng)目還限制購(gòu)房者出租所購(gòu)房產(chǎn)和購(gòu)買第二套住房,若要出租所買住房或者購(gòu)買第二套住房必須先償還“權(quán)益貸款(equityloan)”。(4)租期之后的購(gòu)買從2008年7月開始,對(duì)于無法通過抵押貸款購(gòu)房的居民,政府還實(shí)行一項(xiàng)租金補(bǔ)貼政策。符合要求的申請(qǐng)人以80%的折扣租得住房,租期可達(dá)5年,并且在租期內(nèi)有優(yōu)先購(gòu)房權(quán)。這就給了購(gòu)買能力低的居民,積攢足夠經(jīng)濟(jì)能力后再買下整套住房的機(jī)會(huì)。當(dāng)5年租期結(jié)束后,可通過新建購(gòu)房項(xiàng)目(NewBuildHomeBuyScheme)購(gòu)買部分產(chǎn)權(quán)。若依然無法支付部分產(chǎn)權(quán)的購(gòu)買,則房產(chǎn)主可能考慮延長(zhǎng)租期。2.社會(huì)盤問:新建造林項(xiàng)目競(jìng)爭(zhēng)項(xiàng)目已繼續(xù)消失2009年至2011年,僅直接購(gòu)房項(xiàng)目(HomeBuyDirect),已有30億英鎊投入,提供了約1萬套住房。表2顯示了英格蘭2003-2009年購(gòu)房款資助項(xiàng)目(HomeBuyscheme)的出售情況。從圖6可以更清楚地看出,HomeBuyScheme從2003—2009年呈現(xiàn)曲折上升,其中新建購(gòu)房項(xiàng)目(NewBuildHomeBuyScheme)貢獻(xiàn)最大,但是在2008-2009年貢獻(xiàn)比例下降;開放市場(chǎng)購(gòu)房項(xiàng)目(OpenMarketHomeBuy)從2006年開始結(jié)束平穩(wěn)的上升趨勢(shì),在2006-2008年持續(xù)處于低谷,2009年開始恢復(fù);社會(huì)購(gòu)房項(xiàng)目自實(shí)行以來銷售量很小。總體來看購(gòu)房款資助項(xiàng)目是基本成功的。從實(shí)施第一年的Homebuy貸款額度分布來看,大部分購(gòu)房者用貸款來支付75%的房款,但同時(shí)有三分之一人群有能力用自己的儲(chǔ)蓄支付相當(dāng)一部分的房款(表3)。從購(gòu)房者的構(gòu)成來看,登記社會(huì)房東的租戶占了多數(shù),住房等候者占了約五分之一。很多房產(chǎn)主認(rèn)為該政策積極幫助了他們的租戶,特別是在一些折扣項(xiàng)目(DiscountScheme)(包括RighttoBuy和RighttoAcquire)沒有覆蓋到或者房?jī)r(jià)較高的地區(qū)。同時(shí),房產(chǎn)主可從房屋銷售中獲得再投資的資金。(2)沒有法律上的原因?qū)l(fā)生重新犯罪。自然也在基本的生活中我國(guó)同任何政策一樣,這些項(xiàng)目也會(huì)有一些風(fēng)險(xiǎn)。這些低收入居民通過抵押貸款購(gòu)買了住房后,個(gè)人財(cái)務(wù)狀況一旦發(fā)生問題,不僅不能按期支付貸款,連基本的生活都會(huì)帶來很大困難。同時(shí),由于有眾多的機(jī)構(gòu)提供各種不同的項(xiàng)目,如果沒有有效的市場(chǎng)和監(jiān)管機(jī)制,很可能會(huì)出現(xiàn)一些混亂的情況。事實(shí)上英國(guó)政府在項(xiàng)目實(shí)施初期也曾為此困擾(AlastiairJackson,2001)。(二)第一個(gè)項(xiàng)目菲菲1.住房銷售中的部分產(chǎn)權(quán)共享模式該項(xiàng)目旨在通過抵押貸款以及政府的力量,幫助年收入60000英鎊以下的社會(huì)公房租戶、關(guān)鍵工作者以及其他首次購(gòu)房者。首次購(gòu)房項(xiàng)目中約50%的住房是為關(guān)鍵工作者,如護(hù)士、教師、警務(wù)人員等提供。由地區(qū)住房委員會(huì)(RegionalHousingBoards)認(rèn)定的優(yōu)先人群有權(quán)通過該項(xiàng)目購(gòu)買其他住房。與其他產(chǎn)權(quán)共享模式的政策類似,購(gòu)房者提供至少為房?jī)r(jià)50%的貸款和存款,而由政府出資付給建房者其余50%,因此政府享有部分產(chǎn)權(quán)。例如,一所價(jià)值100000英鎊的房產(chǎn),政府和購(gòu)房者各享有50%產(chǎn)權(quán),則當(dāng)房子出售時(shí),政府可以得到售房所得的一半。購(gòu)房者有權(quán)以市場(chǎng)價(jià)進(jìn)一步購(gòu)買更多產(chǎn)權(quán)(至少10%)。從第4年開始,購(gòu)房者需要繳納政府出資部分1%的費(fèi)用,從第5年之后,該費(fèi)用還會(huì)以固定的比例增長(zhǎng),直到達(dá)到3%。申請(qǐng)人必須符合以下要求:必須為無法購(gòu)置新房的合格的首次購(gòu)房者;申請(qǐng)人無法在距離工作地點(diǎn)適當(dāng)?shù)木嚯x內(nèi)購(gòu)買所需規(guī)格的住房;必須提供儲(chǔ)蓄證明或者其他有效的資金,用以支付押金(少于或等于5%)、印花稅等其他費(fèi)用;必須是長(zhǎng)期住房持有者;此前未擁有任何住房,也沒有任何抵押貸款;必須有良好信用記錄;申請(qǐng)人必須從一個(gè)合法借款者那里獲得第一份抵押貸款。2.指導(dǎo)買產(chǎn)權(quán)分享FTBI是新一波鼓勵(lì)住房私人持有政策的一部分。從1999年實(shí)行至2007年,幫助超過4萬英國(guó)居民以產(chǎn)權(quán)分享方式買到了自己的房子。FTBI項(xiàng)目使得許多首次購(gòu)房者能夠以50%的房?jī)r(jià)邁出住房私人持有的第一步。三、英國(guó)的住房分配(一)英國(guó)的社區(qū)與地方政府部2006年5月,英國(guó)政府整合了運(yùn)輸、地方政府與區(qū)域部(DepartmentforTransport,LocalGovernmentandtheRegions)后成立了社區(qū)與地方政府部(DepartmentforCommunitiesandLocalGovernment,CLG),主要負(fù)責(zé)英格蘭地區(qū)的社區(qū)與住房發(fā)展等相關(guān)事務(wù)。在蘇格蘭、威爾士等地也有類似部門,北愛爾蘭地區(qū)則由環(huán)境部、財(cái)政人事部、健康、社會(huì)公益服務(wù)以及政策安全部、社會(huì)發(fā)展部等部門共同負(fù)責(zé)住房保障事務(wù)。(二)國(guó)王國(guó)王的英國(guó)住房社團(tuán)住房社團(tuán)(HousingCorporation)是管理保障房基金以及監(jiān)督住房協(xié)會(huì)的英格蘭政府機(jī)構(gòu)。北愛爾蘭類似的機(jī)構(gòu)為北愛爾蘭住房辦公室(NorthernIrelandHousingExecutive),蘇格蘭、威爾士地區(qū)由蘇格蘭和威爾士政府履行相同職能。在英格蘭地區(qū)設(shè)有9個(gè)辦事處,由每個(gè)地區(qū)辦公室執(zhí)行住房投資。此外,住房社團(tuán)還有一個(gè)研究與市場(chǎng)預(yù)測(cè)中心,負(fù)責(zé)提供質(zhì)量研究、分析先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)、改革等。不過,從2008年12月1日起,根據(jù)《2008住房和復(fù)興法案(HousingandRegenerationAct2008)》,由住房與社區(qū)局(HomesandCommunitiesAgency,HCA)和租戶服務(wù)管理局(TenantServicesAuthority)接替住房社團(tuán)的職責(zé),前者負(fù)責(zé)融資與保障房復(fù)興計(jì)劃,后者負(fù)責(zé)監(jiān)管。(三)社區(qū)發(fā)展和住房建設(shè)住房與社區(qū)局是英格蘭地區(qū)負(fù)責(zé)住房和復(fù)興的政府機(jī)構(gòu),由社區(qū)與地方政府部主辦,將住房社團(tuán)、“英國(guó)合伙公司(EnglishPartnerships)”、一部分社區(qū)與地方政府部、可持續(xù)發(fā)展社區(qū)研究院(AcademyforSustainableCommunities)的職能集于一身。有超過50億英鎊的年投資預(yù)算可用于住房建設(shè)。該局計(jì)劃在2008至2011年投資90億英鎊,與住房協(xié)會(huì)與私人開發(fā)商等合作興建保障性住房。所有新建的保障性住房必須符合住房與社區(qū)局設(shè)定的質(zhì)量與設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)。住房與社區(qū)局已經(jīng)開始一項(xiàng)在索爾福德(英國(guó)英格蘭西北部港市)投資1350萬英鎊興建100所政府公房的項(xiàng)目。(四)設(shè)計(jì)公司公司推動(dòng)社會(huì)管理的制度租戶服務(wù)管理局的職能包括:規(guī)范社會(huì)住房房東;為住房協(xié)會(huì)公房以及政府公房的管理設(shè)定標(biāo)準(zhǔn);保障公房租戶得到良好的服務(wù)。與住房與社區(qū)機(jī)構(gòu)分工合作履行好原住房社團(tuán)的職責(zé)。(五)住房協(xié)會(huì)運(yùn)作主要來源于年英國(guó)的住房協(xié)會(huì)(HousingAssociation)首次出現(xiàn)于19世紀(jì)后半葉,伴隨著工業(yè)革命時(shí)期中產(chǎn)階級(jí)的成長(zhǎng)。它是獨(dú)立的私營(yíng)非營(yíng)利機(jī)構(gòu),為住房需求未得到滿足的居民提供低成本的“社會(huì)住房”,盈余僅用于現(xiàn)有住房的維護(hù),以及新建住房的融資。經(jīng)過半個(gè)世紀(jì)的發(fā)展,如今它們是英國(guó)公房租賃市場(chǎng)的最大供給方。住房協(xié)會(huì)日常工作的活動(dòng)經(jīng)費(fèi)來源于租金和服務(wù),從這個(gè)意義上講,住房協(xié)會(huì)以商業(yè)實(shí)體形式營(yíng)運(yùn),而不依賴于捐款。住房協(xié)會(huì)的一個(gè)特點(diǎn)是,雖然大部分為付薪員工,但一個(gè)委員會(huì)或管理委員會(huì)通常由志愿者負(fù)責(zé)。一個(gè)委員會(huì)可能包括居民、地方當(dāng)局和社區(qū)團(tuán)體、商界人士和政界的代表。(六)非盈利住房協(xié)會(huì)nhf英國(guó)的全國(guó)住房聯(lián)合協(xié)會(huì)(NationalHousingFederation,NHF),為私營(yíng)授權(quán)有限公司,其成員為獨(dú)立的非盈利住房協(xié)會(huì),成員數(shù)達(dá)到1200個(gè),擁有或者管理超過90%英國(guó)住房協(xié)會(huì)公房。四、英國(guó)的住房安全(一)住房階層的兩極分化地方政府政策向無家可歸的人群傾斜,這已經(jīng)對(duì)非無家可歸的申請(qǐng)者造成“擠出”效應(yīng)。根據(jù)Pawson報(bào)告,到2004年止,六分之一的政府公房房東有超過50%的新租戶為“無家可歸”人群(John.Thornhill,2010)。這造成了一個(gè)惡性循環(huán),即“無家可歸”被當(dāng)做進(jìn)入公房的唯一可行路徑,一方面由于人們傾向于以“無家可歸”者申請(qǐng)而導(dǎo)致統(tǒng)計(jì)誤差,另一方面也不利于推動(dòng)住房私有化的進(jìn)程。此外,住房階層的兩極分化也成為一個(gè)社會(huì)問題。正如Kleinman所說,“在公眾中流行著一種印象,反映在電影電視劇中———地方政府公房使人立即聯(lián)想到貧窮、社會(huì)排斥人群(exclusion)”。(二)政府病員降至1998年的數(shù)量降低1980年后新建公房減少,從1988年的242324套降至1998年的179733套,其中政府公房從21451套大幅減少到1058套(Wilcox,2001)。英國(guó)人對(duì)于私有住房的追求并未減弱,從而導(dǎo)致需求不斷增加。(三)責(zé)任政府投資,收入的2.從1992年至2007年,英國(guó)住房?jī)r(jià)格上漲了250%,上漲速度幾乎為收入的兩倍。此外,私人租賃以及公共租賃市場(chǎng)的不平衡、公房分配過程中公平公開的缺失、“夾心層”問題也在實(shí)施過程中凸顯。五、英國(guó)住房政策的總結(jié)(一)英國(guó)的住房供應(yīng)失衡英國(guó)政府二戰(zhàn)后長(zhǎng)期在住房領(lǐng)域奉行國(guó)家干預(yù)主義,大量建設(shè)公房,但這種做法一直受到了來自新古典經(jīng)濟(jì)學(xué)派評(píng)論者的強(qiáng)烈質(zhì)疑(Kleinman,1996)。他們堅(jiān)持認(rèn)為只有通過市場(chǎng)機(jī)制,加大供給才能滿足需求偏好。在非市場(chǎng)機(jī)制下,消費(fèi)者的選擇靠政府行政滿足,理論上為了社會(huì)福利這一目標(biāo),政府是最佳執(zhí)行者;但事實(shí)上,政府的管理者往往傾向于生產(chǎn)者(他們有權(quán)選舉地方議員、工會(huì)、政府機(jī)關(guān)者),而不是消費(fèi)者。這就會(huì)導(dǎo)致效率低下,甚至腐敗發(fā)生。20世紀(jì)80年代初期撒切爾夫人上臺(tái)之后,由于強(qiáng)大的財(cái)政赤字壓力,英國(guó)政府住房政策的指導(dǎo)思想發(fā)生根本改變,總體趨勢(shì)是加強(qiáng)了公共住房的市場(chǎng)化,減少地方政府持有公房的份額。當(dāng)前英國(guó)政府希望通過提高住房總供給量,使高價(jià)商品房和低收入住房都達(dá)到供求平衡。在一項(xiàng)名為“可持續(xù)社區(qū):所有人的家園”的5年計(jì)劃中(MalieneV,HoweJ,MalysN,2008),英國(guó)政府提出了英國(guó)面臨的問題和解決辦法,并確定了解決問題的時(shí)間表。英國(guó)政府的最終目標(biāo)是:人人有個(gè)體面的家。政府計(jì)劃在2020年前新建300萬套住房,并且創(chuàng)建繁榮、設(shè)施齊全、可持續(xù)發(fā)展的社區(qū),保證人人有體面的家,并長(zhǎng)久生活下去,提高居民生活質(zhì)量,改善生活環(huán)境。然而,住房的供求不平衡成為全國(guó)范圍內(nèi)的問題。有些地區(qū)高需求、低供給導(dǎo)致購(gòu)房難,而另一些地區(qū)則經(jīng)歷著市場(chǎng)衰退、企業(yè)破產(chǎn)。(二)從“供方”轉(zhuǎn)向“需方”在二戰(zhàn)后大規(guī)模的住房建設(shè)高潮之后,目前英國(guó)住房總量總體充足。為此在20世紀(jì)90年代后,英國(guó)住房保障的整體思路是,從對(duì)開發(fā)商的補(bǔ)貼轉(zhuǎn)向針對(duì)特定群體的個(gè)人消費(fèi)者補(bǔ)貼,即從“供方”轉(zhuǎn)向“需方”。這也是國(guó)際上住房政策的整體潮流。英國(guó)政府通過一系列政策(即前文所述“購(gòu)房款資助”等項(xiàng)目)幫助首次購(gòu)房者、公房租戶、關(guān)鍵工作者、私人租戶購(gòu)得自有房產(chǎn),并為那些有可能因?yàn)槲锤兜盅嘿J款而被收回房屋的購(gòu)房者提供實(shí)際幫助。但這一政策是基于英國(guó)數(shù)十年來居民收入的穩(wěn)定增長(zhǎng)、運(yùn)作良好的住房金融體系、健全的稅收補(bǔ)貼政策框架、城郊發(fā)展等因素。(三)確保和諧社會(huì)英國(guó)政府制定住房標(biāo)準(zhǔn),以此來保證地方政府和私人建設(shè)的社會(huì)公房都必須是“體面住房”。一個(gè)體面住房至少要在8個(gè)方面符合政府的標(biāo)準(zhǔn)要求:積極友善、安全和諧的鄰里關(guān)系;有效、可信、可靠的社區(qū)管理;對(duì)氣候影響最小,生物多樣性保持盡可能完好的生態(tài)環(huán)境;設(shè)計(jì)精美、質(zhì)量上乘的建筑;交通、購(gòu)物、通訊等配套鏈接完好的服務(wù);能夠?yàn)榫用裉峁┗竟ぷ鳁l件的可持續(xù)發(fā)展的地區(qū)經(jīng)濟(jì);包括教育、資訊在內(nèi)的公共和私人服務(wù)體系;尊重個(gè)體權(quán)益的人文環(huán)境(ComptrollerandAuditorGeneral,2009)。還有其他諸如房產(chǎn)信息集中公布、房地產(chǎn)市場(chǎng)復(fù)興等措施從各個(gè)方面保障居民住房。六、中國(guó)的啟蒙在住房問題上,英國(guó)的情況與中國(guó)國(guó)情有某些