群租現(xiàn)象的成因及影響

群租現(xiàn)象的成因及影響

公共租賃現(xiàn)象是城市化進(jìn)程中的一個(gè)普遍現(xiàn)象，是住房市場(chǎng)不平衡的表現(xiàn)。原因有很多。從經(jīng)濟(jì)學(xué)、社會(huì)學(xué)、公共管理學(xué)的視角分析,群租房現(xiàn)象既是經(jīng)濟(jì)問(wèn)題、社會(huì)問(wèn)題,也是社會(huì)管理的問(wèn)題,對(duì)群租房的治理是當(dāng)前創(chuàng)新城市流動(dòng)人口服務(wù)管理的重要內(nèi)容。一、群租房的現(xiàn)狀調(diào)查關(guān)于群租房的概念界定,有的學(xué)者指出,它是指目前在大城市中心地帶的中、高檔小區(qū)里出現(xiàn)的建筑物的某一單元的所有權(quán)人或者使用權(quán)人(第一承租人)改變房屋原來(lái)的建筑結(jié)構(gòu)和平面布局,把房間分割改建成盡可能多的若干小間后,再次向兩個(gè)及以上的社會(huì)各類人員分別按間出租或按床位出租而形成的租賃關(guān)系。有的學(xué)者認(rèn)為,群租是指房屋實(shí)際所有人將房屋結(jié)構(gòu)經(jīng)改造成盡可能多的小房間后出租給不同人,從而形成兩份以上的房屋租賃合同關(guān)系。上述定義的相同之處在于“改變房屋結(jié)構(gòu)和布局”、“與兩人以上形成租賃關(guān)系”,這也成為界定群租房的基本標(biāo)準(zhǔn)。2012年,北京市住建委發(fā)布《關(guān)于公布我市出租房屋人均居住面積標(biāo)準(zhǔn)有關(guān)問(wèn)題的通知(征求意見(jiàn)稿)》》(以下簡(jiǎn)稱《征求意見(jiàn)稿》),這份《征求意見(jiàn)稿》首次明確了出租住房人均居住面積標(biāo)準(zhǔn)不得低于5平方米,出租住房的單個(gè)房間居住的人數(shù)不得超過(guò)2人的標(biāo)準(zhǔn),出租住房應(yīng)當(dāng)以規(guī)劃設(shè)計(jì)為居住空間的房間為最小出租單位,不得改變房屋內(nèi)部結(jié)構(gòu)進(jìn)行分割出租,不得按照床位出租。這也成為我們界定群租房的主要依據(jù)。群租房的主要特點(diǎn)表現(xiàn)為:一是出租主體多樣,包括房屋中介機(jī)構(gòu)、房屋所有權(quán)人、第一承租人(也稱“二房東”)以及企事業(yè)單位等。例如,北京市某區(qū)群租房3632戶,共計(jì)1.1萬(wàn)間,暫住2.1萬(wàn)流動(dòng)人口,從出租形式看,委托中介出租的3450戶,占95%;房主出租的102戶,占2.8%;第一承租人管理出租的82戶,占2.2%,多種出租主體增加了群租房管理的難度。二是租住人員復(fù)雜。群租房的承租人多為經(jīng)濟(jì)能力較弱的務(wù)工、求學(xué)、求醫(yī)、無(wú)業(yè)人員,他們流動(dòng)性強(qiáng),迫于生計(jì),容易成為實(shí)施違法犯罪行為的高危人群。同時(shí)由于自身素質(zhì)不高,相互之間關(guān)系淡漠,缺乏責(zé)任感,往往也成為被侵害群體。三是房屋結(jié)構(gòu)和布局的不合理。出租人為追求經(jīng)濟(jì)效益最大化,對(duì)房屋結(jié)構(gòu)和布局作一定改動(dòng),盡可能擴(kuò)大使用面積,多接受租住人員,有的甚至將廚房、衛(wèi)生間、陽(yáng)臺(tái)都分割成小房間。四是群租房的位置主要集中在繁華路段、交通便利地區(qū),例如醫(yī)院、高校、公寓、寫字樓、繁華商業(yè)區(qū)周邊等。依據(jù)前文所述例子,從3632戶群租房位置看,高校附近的171戶,占5.1%,醫(yī)院周邊的219戶,占6.5%,公寓寫字樓周邊的506戶,占15.1%,在繁華路段、交通便利地區(qū)的2460戶,占73.3%。這種便利的地理位置租房需求量大,更加有利于滋生群租房。二、群租房方面存在的問(wèn)題群租房產(chǎn)生的主要原因有三個(gè)方面。一是市場(chǎng)需求群體的存在。收入低、擇業(yè)不穩(wěn)定、流動(dòng)性強(qiáng)的外來(lái)流動(dòng)人口是房屋租賃市場(chǎng)中的主流消費(fèi)群體,也成為群租人群。這部分低收入群體由于無(wú)法承擔(dān)整體租房租金的壓力,選擇群租房也是無(wú)奈。有限的房屋資源和大量的求租者引發(fā)了租賃供求關(guān)系的失衡,為群租房的存在提供了市場(chǎng)空間。二是經(jīng)濟(jì)利益驅(qū)使。房屋出租人正是看到了正常的公共服務(wù)難以滿足市場(chǎng)的需求和潛在的經(jīng)濟(jì)利益,群租房才應(yīng)運(yùn)而生。它是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中房屋資源“優(yōu)化配置”的表現(xiàn)。三是政府相關(guān)部門對(duì)出租房屋監(jiān)管缺失。群租是房屋租賃的違規(guī)行為,目前對(duì)出租房屋管理的法律依據(jù)缺乏,對(duì)房地產(chǎn)經(jīng)紀(jì)機(jī)構(gòu)監(jiān)管力度不強(qiáng),政府相關(guān)部門多頭管理造成無(wú)人管理的局面,沒(méi)有形成社會(huì)管理的合力,不利于對(duì)群租房的發(fā)現(xiàn)和查處。實(shí)踐中,群租房給社會(huì)治安和公共安全帶來(lái)嚴(yán)重隱患。首先是案件高發(fā)、警情突出。群租房?jī)?nèi)人員復(fù)雜,素質(zhì)參差不齊,廚房、廁所等設(shè)施為公用,租住人員之間、租住人員與鄰里之間各類糾紛頻發(fā),甚至導(dǎo)致打架斗毆等治安案件、盜竊、搶劫等刑事案件的發(fā)生。例如,北京市某派出所2012年共發(fā)刑事案件686起,涉及群租房94起,占13.7%;治安案件824起,涉及群租房232起,占28.2%;入室盜竊案件138起,涉及群租房87起占63.1%。2012年共接報(bào)110警情18576起,涉及群租房警情3250起,占17.5%,同比上升87.5%。其中治安警情677起,糾紛警情1348起,求助警情690起,均比去年同期大幅上升。其次是群租房存在著房屋安全隱患,影響群眾安全感。群租房需要通過(guò)打隔斷等方式改變房屋的使用功能,對(duì)水電氣熱設(shè)施進(jìn)行改動(dòng),存在著私拉電線、用電負(fù)荷過(guò)大、通道被占用等各類安全隱患,如發(fā)生火災(zāi)等災(zāi)害事故,極易造成重大人員、財(cái)產(chǎn)損失,后果不堪設(shè)想。最后,群租房容易成為窩賊窩贓場(chǎng)所。由于群租房租金低廉,人員流動(dòng)性強(qiáng),對(duì)租住人員登記管理存在漏洞,導(dǎo)致一些群租房成為違法犯罪活動(dòng)場(chǎng)所和違法犯罪分子逃避公安機(jī)關(guān)打擊的落腳點(diǎn),給社區(qū)人民群眾的人身財(cái)產(chǎn)安全帶來(lái)嚴(yán)重威脅。三、“群租房”的監(jiān)管困境近幾年,政府相關(guān)部門對(duì)群租房積極進(jìn)行治理,但效果不理想。治理的困境主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。首先是情感的困境。群租是一種“合情但不合法”的現(xiàn)象?！昂锨椤笔侵负虾跚楦?。群租房的承租人是流動(dòng)人口中的弱勢(shì)群體,受工作、學(xué)習(xí)、生活、經(jīng)濟(jì)狀況等方面條件所限無(wú)力承擔(dān)昂貴的租金,價(jià)格低廉的群租房在客觀上解決了一部分城市流動(dòng)人口的居住問(wèn)題,滿足了一部分群體的公共服務(wù)需求,人們從感情上很能理解他們的處境,這也成為群租房屢禁不止的根本原因?！安缓戏ā笔侵高`反了國(guó)家關(guān)于房屋出租的管理規(guī)定。在“合情”與“不合法”之間進(jìn)行價(jià)值考量,顯然需要將保護(hù)最大多數(shù)人利益的合法性放在首位,也包括承租人員自身的合法利益。但現(xiàn)實(shí)存在的居住需求城市公共服務(wù)很難滿足,導(dǎo)致群租房只能以“不合法”的形式存在。其次是監(jiān)管的困境。群租房的治理離不開(kāi)政府相關(guān)部門對(duì)出租房屋的有效監(jiān)管,但監(jiān)管主體、職責(zé)不明確,導(dǎo)致監(jiān)管作用弱化。按照《辦法》,城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)國(guó)有土地上的商品房屋租賃及其監(jiān)督管理,適用本辦法。那么非商品房屋(如宅基地、地下空間等)的群租房如何監(jiān)管?按照《北京市房屋租賃管理若干規(guī)定》,公安機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)出租房屋治安管理、消防管理和租賃當(dāng)事人的戶籍管理,建設(shè)(房屋)行政部門負(fù)責(zé)房屋租賃市場(chǎng)、出租房屋建筑結(jié)構(gòu)安全的監(jiān)督管理和房地產(chǎn)經(jīng)紀(jì)的行業(yè)管理,工商行政管理部門負(fù)責(zé)對(duì)經(jīng)紀(jì)活動(dòng)進(jìn)行綜合監(jiān)督管理,查處利用出租房屋進(jìn)行無(wú)照經(jīng)營(yíng)等違法經(jīng)營(yíng)行為,民防行政部門負(fù)責(zé)人防工程的租賃管理,衛(wèi)生、人口計(jì)生、規(guī)劃、稅務(wù)、國(guó)家安全和城市管理綜合執(zhí)法等行政部門應(yīng)當(dāng)按照各自職責(zé)做好房屋租賃的管理工作。以上各政府相關(guān)部門對(duì)出租房屋都有管理責(zé)任,但不同部門容易各自為政,難以對(duì)最核心的“群租”行為進(jìn)行查處。此外,社區(qū)物業(yè)管理公司、居民委員會(huì)、業(yè)主委員會(huì)等組織對(duì)群租房的管理顯得蒼白無(wú)力,社會(huì)監(jiān)督體系、機(jī)制沒(méi)有形成。最后是執(zhí)法的困境。在執(zhí)法過(guò)程中,群租房的出租人和承租人往往不配合,調(diào)查取證難度較大,容易產(chǎn)生行政訴訟。人民法院在審理時(shí),由于舉證難,就使執(zhí)法處于尷尬境地,不利于對(duì)群租房的治理。四、從改善城市公共服務(wù)體系到治理群租房現(xiàn)象社會(huì)管理創(chuàng)新是一個(gè)復(fù)雜的、綜合的系統(tǒng),要確保其始終發(fā)揮應(yīng)有的重要作用,就必須立足于過(guò)程論,建構(gòu)相應(yīng)的系統(tǒng)機(jī)制予以支撐,用法律規(guī)范和制度來(lái)引導(dǎo)、促進(jìn)和保障社會(huì)管理及社會(huì)管理創(chuàng)新,以參與型乃至自治型社會(huì)管理的理念為指導(dǎo),解決好權(quán)、責(zé)、利的統(tǒng)一問(wèn)題,以形成解決問(wèn)題和創(chuàng)新發(fā)展的長(zhǎng)效機(jī)制。治理是指?jìng)€(gè)人和公共或私人機(jī)構(gòu)管理其公共事務(wù)的諸多方式的總和。它是使相互沖突的或不同的利益得以調(diào)和并且采取聯(lián)合行動(dòng)的持續(xù)的過(guò)程。它既包括有權(quán)迫使人們服從的正式制度和規(guī)則,也包括人民和機(jī)構(gòu)同意的或以為符合其利益的各種非正式的制度安排。由此可見(jiàn),“治理”與“社會(huì)管理創(chuàng)新”在主體、機(jī)制、制度等方面有相似之處,既強(qiáng)調(diào)政府職能,又注重社會(huì)組織、公民個(gè)體的參與,既強(qiáng)調(diào)正式法律、制度的控制,也注重自治的約束,二者追求的目標(biāo)是協(xié)治(governance)或者善政(goodadministration),使社會(huì)能夠形成更為良好的秩序,產(chǎn)生更為理想的政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)效益。黨的“十八大”提出建設(shè)“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法治保障”的社會(huì)管理體制正是這種統(tǒng)一性的體現(xiàn),要求我們社會(huì)管理理念向以人為本轉(zhuǎn)變、社會(huì)管理主體向多元化轉(zhuǎn)變、社會(huì)管理模式向強(qiáng)調(diào)公共服務(wù)轉(zhuǎn)變、社會(huì)管理規(guī)范向法制化、制度化轉(zhuǎn)變。在社會(huì)管理創(chuàng)新理念的指導(dǎo)下,對(duì)群租房的治理應(yīng)本著“疏堵結(jié)合、關(guān)鍵在疏”的原則,在確保公共利益和社會(huì)秩序的前提下,從完善城市公共服務(wù)體系,健全管理法律法規(guī),加強(qiáng)監(jiān)督管理,發(fā)揮社會(huì)自治,動(dòng)員公眾參與等方面多措并舉,才能達(dá)到最佳的治理效果。首先,樹(shù)立民生為本理念,解決房屋租賃供需矛盾、建立租賃價(jià)格指導(dǎo)機(jī)制是根本之策?！叭鹤狻爆F(xiàn)象是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展給社會(huì)管理帶來(lái)的問(wèn)題,其根本原因在于經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會(huì)發(fā)展的不同步,當(dāng)社會(huì)發(fā)展滯后于經(jīng)濟(jì)發(fā)展,社會(huì)建設(shè)受到忽視時(shí)就容易引發(fā)社會(huì)矛盾,解決這些矛盾需要政府調(diào)整社會(huì)管理策略,建立民生導(dǎo)向的社會(huì)管理機(jī)制,以及完善的社會(huì)保障制度。20世紀(jì)60年代,美國(guó)紐約市的人口迅速攀升,公寓的租金上漲。為了防止廣大民眾因住房租金造成生活危機(jī),給社會(huì)帶來(lái)不穩(wěn)定因素,紐約政府在1969年制定了租金穩(wěn)定管制政策,嚴(yán)格控制租金的漲幅,有效地穩(wěn)定租賃市場(chǎng)。同時(shí)積極發(fā)展政府廉租房,緩解供需矛盾。德國(guó)、日本等國(guó)家也都有類似的管理租賃市場(chǎng)的措施。群租房租住群體社會(huì)認(rèn)同和社會(huì)適應(yīng)能力比較低,應(yīng)當(dāng)成為社會(huì)管理關(guān)注的重點(diǎn),充分考慮到他們的生存、生活需求,這樣社會(huì)矛盾、社會(huì)沖突和社會(huì)不安定因素必然隨之減少,社會(huì)管理的初衷就會(huì)實(shí)現(xiàn)。因此,政府相關(guān)部門需轉(zhuǎn)變管理理念,樹(shù)立服務(wù)宗旨,著力解決低端房屋租賃市場(chǎng)供給問(wèn)題。房屋行政管理部門可以通過(guò)網(wǎng)絡(luò)化、信息化手段,了解房屋供求動(dòng)態(tài)信息,免費(fèi)提供房屋租賃服務(wù),引導(dǎo)市場(chǎng)合理發(fā)展。通過(guò)建設(shè)保障性廉租房、整合各類閑置房源等途徑,滿足市場(chǎng)租房需求,利用市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)杠桿作用,遏制群租房現(xiàn)象的發(fā)生。在房屋出租率高、求租量大的地區(qū)依托街道辦事處成立免費(fèi)代理租賃業(yè)務(wù)的“官辦中介”,或者以政府購(gòu)買公共服務(wù)的方式委托社會(huì)信譽(yù)好的房地產(chǎn)經(jīng)紀(jì)機(jī)構(gòu)代理出租業(yè)務(wù),確保租賃行為合法。工商行政管理部門應(yīng)在廣泛調(diào)研基礎(chǔ)上建立租賃價(jià)格指導(dǎo)制度,根據(jù)房屋新舊程度、地理位置、基礎(chǔ)設(shè)施情況等建立相應(yīng)的租金管理制度,防止出現(xiàn)哄抬租價(jià)現(xiàn)象。其次,加強(qiáng)對(duì)房屋租賃市場(chǎng)的監(jiān)管是治理群租房的有效途徑。社會(huì)管理是政府職能的重要組成部分,在探索社會(huì)管理創(chuàng)新過(guò)程中,政府行政管理的規(guī)范作用還應(yīng)發(fā)揮。針對(duì)群租房多由房屋中介公司出租的問(wèn)題,應(yīng)加大對(duì)房地產(chǎn)經(jīng)紀(jì)機(jī)構(gòu)的監(jiān)管力度。根據(jù)北京市最近發(fā)布的《北京市房地產(chǎn)經(jīng)紀(jì)管理辦法(征求意見(jiàn)稿)》規(guī)定,房地產(chǎn)經(jīng)紀(jì)機(jī)構(gòu)和房地產(chǎn)經(jīng)紀(jì)人員不得改變房屋內(nèi)部結(jié)構(gòu)分割出租,并且明確了相應(yīng)的法律責(zé)任。房屋行政管理部門要加強(qiáng)對(duì)違規(guī)房地產(chǎn)經(jīng)紀(jì)機(jī)構(gòu)和房地產(chǎn)經(jīng)紀(jì)人員的查處力度,規(guī)范市場(chǎng)租賃行為。建立以政府房屋行政管理部門為主的公安、工商、消防、稅務(wù)等多部門聯(lián)動(dòng)機(jī)制,健全信息共享、聯(lián)席協(xié)商等工作制度,形成治理群租房的合力。尤其對(duì)一些大型住宅區(qū)的群租治理,更需要爭(zhēng)取地方黨委政府的支持,多部門聯(lián)合行動(dòng)才能有所作為。對(duì)出租房屋的監(jiān)管還要強(qiáng)化街道或基層社區(qū)出租房屋服務(wù)管理站屬地監(jiān)管職責(zé),協(xié)助做好房屋租賃政策宣傳、租賃信息登記、房屋租賃行為日常巡查等工作。此外,建立群租房社會(huì)公眾舉報(bào)制度、獎(jiǎng)勵(lì)制度,公開(kāi)舉報(bào)電話,形成全社會(huì)監(jiān)督網(wǎng)絡(luò),也有利于對(duì)違規(guī)群租及時(shí)發(fā)現(xiàn)、及時(shí)報(bào)告、及時(shí)制止。再次,完善法律法規(guī)是治理群租房的重要支撐。社會(huì)管理是在法律框架下對(duì)社會(huì)的調(diào)節(jié)管控,依法治國(guó)、依法行政是社會(huì)管理的基本原則。群租房的治理需要操作性強(qiáng)的法律法規(guī)作保障,考慮到地區(qū)之間經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平差異,最好是制定全面、細(xì)致的地方性出租房屋管理法規(guī)。住建部頒布的《辦法》屬于行政規(guī)章,北京市雖然2009年制定了《關(guān)于加強(qiáng)出租房屋安全管理的通告》,2011年重新修訂了《北京市房屋租賃管理若干規(guī)定》,2012年發(fā)布《關(guān)于公布我市出租房屋人均居住面積標(biāo)準(zhǔn)有關(guān)問(wèn)題的通知(征求意見(jiàn)稿)》,2013年5月發(fā)布《北京市房地產(chǎn)經(jīng)紀(jì)管理辦法(征求意見(jiàn)稿)》等,但關(guān)于群租的規(guī)定都比較分散,并且作為行政處罰的設(shè)定應(yīng)當(dāng)是地方規(guī)章以上的法律法規(guī)。因此,有必要考慮在綜合以上幾個(gè)規(guī)定的基礎(chǔ)上,結(jié)合實(shí)際情況,制定北京市出租房屋管理的地方性法規(guī),明確界定“群租”的形式、處罰主體、處罰標(biāo)準(zhǔn)等,為依法查處群租行為、加強(qiáng)市場(chǎng)監(jiān)管提供有效的法律保障。最后,加強(qiáng)社區(qū)自治管理是治理群租房的有益補(bǔ)充。社會(huì)管理創(chuàng)新的關(guān)鍵在于要用參與型乃至自治型社會(huì)管理的理念來(lái)指導(dǎo)各種社會(huì)管理實(shí)踐。參與型乃至自