社會保障制度改革的關(guān)鍵要素目標定位、制度安排與技術(shù)方案選擇

社會保障制度改革的關(guān)鍵要素目標定位、制度安排與技術(shù)方案選擇

我一直認為德國應(yīng)該是世界上最有爭議的國家之一。因為它不僅是現(xiàn)代社會保障制度的發(fā)源地，而且社會保障制度隨著時間的推移，已經(jīng)成為德國社會經(jīng)濟發(fā)展的良好保護機制和促進機制。這不僅是社會保障制度的強大賦予德國公民身份的內(nèi)在動力，也是該制度自古以來的公正與共享機制所鼓勵和不斷維護德國的強大力量。因此,在討論中國的社會保障變革與制度建設(shè)時,我是主張要高度重視學習與借鑒德國經(jīng)驗的。在跨入新世紀后,中國經(jīng)過20多年的改革開放與持續(xù)高速增長,確實已經(jīng)站在了一個新的歷史起點上。2006年的GDP達到20萬億元人民幣,國家財政收入接近4萬億元人民幣,這兩組指標分別相當于改革開放前的1978年的55.6倍和35倍,2006年的國家財政超收收入相當于1996年的國家財政收入。所以,中國雖然還算不上富裕發(fā)達的國家,但也絕對不再是一個貧窮落后的國家。在這樣的一個發(fā)展平臺與歷史起點上,重視并盡快健全自己的社會保障制度已經(jīng)成為國家必須完成的重大使命。借此機會,我就中國社會保障制度改革發(fā)表自己四個方面的看法:一、目標定位:技術(shù)方案與制度設(shè)計我曾經(jīng)講過一個觀點,就是所謂合理的社會保障制度即是能夠適應(yīng)所在國家的國情與所處時代的社會保障制度,這樣,即使是在同一個國家,不同時代的社會保障制度建設(shè)或者制度變革也必定有著不同的歷史任務(wù)。中國已經(jīng)進入了一個新的時代,新的時代為中國社會保障體制改革提供了更明晰、更理性的發(fā)展理念,更豐厚的物質(zhì)基礎(chǔ)以及更為公正的社會背景。但這些均還只是社會保障制度安排的環(huán)境條件,決定社會保障制度改革成敗的其實主要是社會保障的目標定位、制度設(shè)計與技術(shù)方案。在這三大要素中,任何一項要素的失誤或者不合時宜,都必然地影響到社會保障制度的正常運行與持續(xù)發(fā)展。因此,只有保證社會保障制度的目標定位適應(yīng)國情與時代要求,只有促使社會保障制度設(shè)計盡可能地合理,只有實現(xiàn)社會保障制度運行方案盡可能地優(yōu)化,才能真正實現(xiàn)社會保障制度的良性發(fā)展,并對整個國家的健康快速持續(xù)發(fā)展起到重要的促進作用。在這三大要素中,明確制度建設(shè)或者制度變革的目標定位是首要的,只有目標明確才能方向明確,否則,便只能是在模糊狀態(tài)下盲目建設(shè)或者改革?！懊^過河”其實并不適用于社會保障制度的建設(shè)與變革,因為這一制度的本質(zhì)特色就是明確、穩(wěn)定、可靠、安全,離開了這些特征,社會保障就不成其為社會保障,當然也就不可能發(fā)揮其應(yīng)有的積極功能。因此,是建立一個公平、共享和符合普遍性原則并惠及全民的社會保障制度,還是建立一個僅維護底線公正和符合差別性原則并只照顧弱勢群體的社會保障制度,便成為各國社會保障制度建設(shè)中必須選擇的目標定位,明確的目標定位能夠使制度發(fā)展的方向及政府與國民的預(yù)期明晰化。而決定社會保障制度目標定位的,與其說是經(jīng)濟因素或者社會因素或者政治因素或者歷史文化因素,還不如說是綜合了各種因素影響在內(nèi)的時代背景。因為落后的時代不可能有普惠式的社會保障制度,即使有普惠式的社會保障制度也會因超越時代發(fā)展而不可持續(xù),甚至對國家發(fā)展起反作用;而發(fā)達時代卻需要選擇普惠式的社會保障制度,如果不選擇普惠式的社會保障制度,必定釀發(fā)社會危機,進而損害國家發(fā)展;這已經(jīng)是世界上許多國家證明過的一條基本規(guī)律。合理設(shè)計新型制度或者修正原有制度,是確保制度建設(shè)或者制度變革實現(xiàn)預(yù)期目標的關(guān)鍵所在。是一元化的制度安排還是多元化的制度安排?是單一層次的制度安排還是多層次的制度安排?是脫離傳統(tǒng)特色完全現(xiàn)代化的制度安排還是傳統(tǒng)與現(xiàn)代有機結(jié)合的制度安排?是政府包辦或者個人負責的制度安排還是有關(guān)各方合理分擔責任的制度安排?是高度統(tǒng)一集權(quán)的制度安排還是適度統(tǒng)一加分散管理的制度安排?是完全強制的制度安排還是適度強制加可供選擇的制度安排?等等,這些問題其實都是需要在社會保障制度安排設(shè)計中必須充分、明確、肯定地回答的問題。因此,在目標與方向明確之后,社會保障制度的合理設(shè)計便成為至關(guān)重要的任務(wù)。中外社會保障制度建設(shè)或者變革的實踐已經(jīng)證明,制度設(shè)計優(yōu)于技術(shù)方案的選擇,因為制度設(shè)計的核心是選擇達到目標的路徑。優(yōu)化社會保障制度運行中的技術(shù)方案,是促使社會保障制度節(jié)約成本、提高效率的必要舉措。選擇什么樣的技術(shù)方案,既決定于制度設(shè)計,又決定于環(huán)境條件。從各國社會保障制度的發(fā)展實踐中,可以發(fā)現(xiàn),社會保障制度運行中的技術(shù)方案是多種多樣的,它們既有共性的一面,更有個性的一面,不同的技術(shù)方案必定產(chǎn)生不同的效應(yīng),但很難評估哪種技術(shù)方案更為優(yōu)秀。就像我們選擇交通工具,是飛機好、火車好,還是汽車好或者輪船好,不能一概而論。例如,我們?nèi)ノ鞑?飛機當然比汽車、火車要快捷,但飛機的成本太高,不是一般人能夠承受的;而對一些北京人而言,交通的擁擠可能使選擇自行車比選擇其他交通工具會更好。因此,我有一個觀點,就是在許多國家社會保障運行技術(shù)方案已臻成熟的條件下,中國社會保障制度運行中的技術(shù)方案的確定,重要的不在于創(chuàng)新,而在于理性選擇;選擇方案時,重要的不是方案是否先進,而在于能否適應(yīng)中國自己的制度設(shè)計和是否具備相應(yīng)的環(huán)境條件。盡管上述三大要素并不是絕對地要分階段進行,但若沒有解決好目標與方向問題,便不可能有合理的制度設(shè)計,而沒有合理的制度安排,再成熟的技術(shù)方案也將無濟于事。因此,建設(shè)一個好的社會保障制度,必須依次解決好目標定位問題、制度設(shè)計優(yōu)化問題與技術(shù)方案優(yōu)化問題。概括起來,我的觀點就是:在社會保障制度建設(shè)或制度變革中,清晰的目標定位要優(yōu)于制度安排的設(shè)計,而合理的制度設(shè)計又要優(yōu)于具體的技術(shù)方案選擇。在此,社會保障制度建設(shè)或者制度變革本身好像一個人從一個地方要到達另一個地方。那么,目標定位其實是要選擇要去的目的地,制度設(shè)計其實是選擇合理的到達目的地的路徑,而技術(shù)方案則是盡可能地選擇便捷的或者優(yōu)化組合的交通工具。如果目的地選擇錯了,無論路徑與工具如何優(yōu)化,都不可能看到我們想看到的風景;如果路徑選擇錯了,即使交通工具再先進,也不可能到達目的地;如果目標與路徑選擇都正確,但選擇的交通工具并不優(yōu)化,雖然仍然可以到達目的地,卻需要付出巨大的成本與代價。因此,在既定的時代背景下,只有同時達到目標定位準確、制度設(shè)計合理、技術(shù)方案優(yōu)化,社會保障制度建設(shè)或者制度變革的任務(wù)才能說是真正完成了。二、未來新型社會保障制度設(shè)計的方向如果要對現(xiàn)階段中國社會保障改革與制度建設(shè)做一個評價,我認為可以概括為:目標定位已經(jīng)基本明確,制度設(shè)計急待優(yōu)化,技術(shù)方案還需要理性選擇,“十一五”、“十二五”將是中國社會保障制度基本定型并走向成熟的特別重要的時期。回顧中國社會保障制度改革20多年來走過的歷程,我認為前一個階段解決的主要是社會保障制度建設(shè)的目標與方向問題,這一階段當然離不開中國漸進改革和“摸著石頭過河”發(fā)展理念的宏觀背景,但遺憾的是這一階段的社會保障改革試驗走得過于艱難,所花時間也太過漫長。直到近幾年間,國家才真正解決了社會保障制度建設(shè)的目標與方向問題,這就是中國不僅需要一個能夠免除人民后顧之憂和實現(xiàn)共享國家發(fā)展成果的健全的社會保障體系,而且中國的經(jīng)濟發(fā)展成就使得我們能夠建設(shè)一個健全的社會保障體系,而新型社會保障制度的核心價值觀即是維護社會公平正義和促進全體國民共享國家發(fā)展成果。盡管這一目標還不能說是全民共識,甚至還存在著一些異樣的聲音,但舉國上下絕大多數(shù)人都開始認定中國社會保障制度建設(shè)的目標應(yīng)當是一個覆蓋全民的健全的社會保障體系,各級政府在社會保障制度建設(shè)中承擔著特別重大的責任,而建立健全這一制度的方向便是在正視現(xiàn)行社會保障不足、不公的客觀事實的條件下,按照公平正義共享和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的原則,逐步地實現(xiàn)讓全體國民享有社會保障的目標。那么,現(xiàn)階段的使命是什么呢?我認為是在全面準確地評估現(xiàn)行制度的基礎(chǔ)上,根據(jù)已經(jīng)明確的人人享有社會保障的目標定位,全面優(yōu)化現(xiàn)有社會保障制度設(shè)計,包括對現(xiàn)行制度安排進行調(diào)整、充實、完善。因此,“十一五”、“十二五”才是真正全面、合理地完成中國新型社會保障制度設(shè)計任務(wù)的關(guān)鍵時期。當然,在完善制度設(shè)計的同時還需要理性選擇可行的技術(shù)方案。為什么我要突出地強調(diào)中國社會保障制度建設(shè)的關(guān)鍵在于優(yōu)化制度設(shè)計呢?主要有以下兩個方面的原因:一方面,現(xiàn)行各項社會保障制度的設(shè)計確實存在著缺陷甚至是重大的缺陷,離優(yōu)化的制度安排還有較大距離。例如:醫(yī)療保障制度改革持續(xù)多年,主管部門雖然推進統(tǒng)賬結(jié)合的醫(yī)療保險制度不遺余力,但結(jié)果還是造成了現(xiàn)階段普遍性的看病難、看病貴,人們的疾病后顧之憂不僅未見解除或者減輕,反而成了令許多人感到恐懼的生活風險,這當然客觀地表明了當初制度設(shè)計存在著內(nèi)在缺陷;即使是成就較為顯著的城鎮(zhèn)最低生活保障制度,也存在著政策分割、分配不公并伴生著損害受助者人格尊嚴與形成貧困陷阱的現(xiàn)象;統(tǒng)賬結(jié)合的基本養(yǎng)老保險從1995年至今已經(jīng)被調(diào)整、修正了多次,依然還沒有調(diào)整到位;住房福利制度借鑒了一些國家的做法,但已經(jīng)暴露出來的問題足以引起對現(xiàn)有的制度安排產(chǎn)生懷疑,從而亦值得從制度設(shè)計的角度加以修正;而民營化的慈善公益事業(yè),更是還未有過完整的制度設(shè)計。因此,我對現(xiàn)行社會保障制度的綜合評論是有效性不高,制度設(shè)計均存在著調(diào)整、充實、完善的必要,并且具有緊迫性,因為這種有效性不高正在讓國家與國民付出日益高昂的代價。另一方面,社會保障制度設(shè)計只能是中國式的,而不可能是外國式的。中國可以選擇國外行之有效的技術(shù)方案,卻不可能照搬國外的制度設(shè)計。就像我前面所比喻的,如果將技術(shù)方案比作交通工具,將制度設(shè)計比作路徑,那么,各種交通工具無疑是可以通用的,而國外的道路、機場卻不可能搬到中國。就現(xiàn)實情形而言,社會保障制度運行中的各種技術(shù)方案其實并不需要創(chuàng)新,只需要在中外已有的技術(shù)方案中進行擇優(yōu)即可以了,而制度設(shè)計卻必須符合中國的具體國情與發(fā)展需要,即中國的路徑只能在中國境內(nèi)根據(jù)地形及相關(guān)環(huán)境條件來建設(shè)。因此,現(xiàn)階段中國社會保障制度變革與建設(shè)的緊迫任務(wù)即是全面優(yōu)化現(xiàn)行制度安排的設(shè)計。在優(yōu)化社會保障制度設(shè)計方面,統(tǒng)籌考慮、分項設(shè)計、循序推進應(yīng)當成為建立健全社會保障體系的基本思路。在全民享有社會保障的目標定位已經(jīng)明確的條件下,就必須從整體上來設(shè)計健全的社會保障制度,并在設(shè)計中解決這一制度到底應(yīng)當包括哪些內(nèi)容或項目?不同項目之間如何相互銜接?評價健全的社會保障制度的標準有二:一是這一制度有無漏洞,凡健全的社會保障制度必定是沒有漏洞的社會保障制度,即任何人陷入生活困境或者遭遇生活風險事件時,均能夠依靠社會保障制度獲得相應(yīng)的保障,因此,凡有漏洞的社會保障制度安排必定是不健全的制度安排;二是在一個沒有漏洞的社會保障制度中,各項目之間的相互銜接及各受益群體之間的權(quán)益匹配是否適當和合理,凡健全的社會保障制度安排不會產(chǎn)生項目之間的分割與失衡,或者造成受益群體之間的利益沖突與對抗。例如,在中國城市的退休制度中,機關(guān)事業(yè)單位退休人員的養(yǎng)老待遇明顯地要高于企業(yè)退休人員的養(yǎng)老金待遇,雖然這兩個群體都有養(yǎng)老保障,但兩個群體的利益分歧因養(yǎng)老保障權(quán)益匹配的失衡而擴大,成為當前社會引人關(guān)注的社會問題。分項設(shè)計即是要遵照不同項目承擔的特定使命與固有規(guī)律來設(shè)計該制度,制度安排中要體現(xiàn)出不同保障項目的個性。例如,社會救助作為政府應(yīng)當承擔的責任,必須以國家財政為后盾,并通過財政預(yù)算來確保滿足需要者的需要,社會救助制度的設(shè)計關(guān)鍵在于政府救助責任與國民求助權(quán)益的合理界定,以及中央政府與地方政府職責的合理劃分;社會保險作為面向勞動者的社會保障措施,包含了雇主對勞動者負責與勞動者對自己負責的雙重屬性,社會保險基金實質(zhì)上是對勞動者必要勞動的提取與適度參與企業(yè)成果分享的加總,因此,在它的制度設(shè)計中應(yīng)當與國家財政保持適當?shù)木嚯x,力求通過勞資分責的方式來解決勞動者的養(yǎng)老、工傷、疾病醫(yī)療、失業(yè)等風險事件,同時賦予作為這一制度直接責任主體的勞資雙方以相應(yīng)的參與權(quán)與管理權(quán);社會福利則較為復(fù)雜,可以是政府主導(dǎo)的社會化制度安排,重點在于規(guī)范運行、調(diào)動社會資源和利用市場機制,以滿足不同群體的福利需求。循序推進是立足公平正義共享的核心價值觀和實現(xiàn)全體國民普遍享有社會保障的目標,穩(wěn)妥有序地在堵塞制度缺漏、健全制度安排的同時,逐步縮小不同社會群體之間的社會保障權(quán)益不公平現(xiàn)象,真正讓全體國民通過社會保障制度安排分享到國家發(fā)展的成果。在這方面,需要強調(diào)的是制度推進的輕重緩急,而在整個社會保障制度建設(shè)中,免除所有人生存恐懼的社會救助制度建設(shè)與免除所有人疾病恐懼的醫(yī)療保障制度建設(shè)無疑應(yīng)當置于優(yōu)先考慮的位置,而適應(yīng)家庭保障功能持續(xù)弱化背景下加速度行進中的人口老齡化需求來建立健全老年保障制度則值得重點考慮。如果我們健全了社會救助制度、醫(yī)療保障制度與老年保障制度,則中國的社會保障制度骨架就支撐起來了,再加上其他的制度安排,便可以建成一個健全的社會保障制度。在強調(diào)優(yōu)化現(xiàn)行制度設(shè)計時,理性選擇技術(shù)方案亦構(gòu)成了制度變革與制度建設(shè)成敗的重要條件。在這方面,我認為,關(guān)鍵的不在于創(chuàng)新,而在于根據(jù)中國自己的國情理性選擇國外已經(jīng)被實踐驗證過的技術(shù)方案。典型的例子依然有許多,如醫(yī)療保險中的定價方法與費用結(jié)算辦法,需要做的即是技術(shù)方案的選擇;在積累基金與資本市場的結(jié)合方面,需要做的同樣是簡單的選擇而不是復(fù)雜的創(chuàng)新與設(shè)計;對類似于慈善事業(yè)與企業(yè)年金之類的補充保障,則完全可以借助社會組織與市場機制的力量,政府其實不用在技術(shù)方案方面代替當事人操辦。在強調(diào)優(yōu)化現(xiàn)行制度設(shè)計時,我認為還特別需要注意理性尊重和對待中國的傳統(tǒng)特色,與社會保障相關(guān)的中國傳統(tǒng)特色主要有政府的強勢主導(dǎo)、親情意識濃烈的家庭保障與鄰里互助。如果中國的社會保障制度設(shè)計只有現(xiàn)代化的東西而沒有傳統(tǒng)特色的體現(xiàn),結(jié)果必然與現(xiàn)實國情相沖突,制度實踐的效果必定不會理想。因此,在中國社會保障制度設(shè)計中,任何改革都不可能離開政府主導(dǎo),許多社會保障項目亦需要與傳統(tǒng)的家庭保障與鄰里互助有機地結(jié)合起來,這樣的制度安排必定因符合中國國情而較發(fā)達國家的社會保障制度走得更為健康。然而,如果過分強調(diào)中國傳統(tǒng)的政府強勢主導(dǎo)的特色,就可能抑制社會機制與市場機制發(fā)揮應(yīng)有作用;如果繼續(xù)強制下一代供養(yǎng)上一代的責任和鄰里互助的責任,必然出現(xiàn)以犧牲一部分家庭成員的利益來滿足另一部分家庭成員的需求和犧牲一部分自己的利益來成全鄰里的需求的現(xiàn)象,如子女對父母生活照料責任不堪承受也得承受,以往的鄉(xiāng)村五保制度中的孤寡老幼全靠強制農(nóng)民攤派供養(yǎng),顯然有違現(xiàn)代社會的公平原則,從而必定日益不為人所接受。因此,我提出理性尊重和對待中國的傳統(tǒng)特色,并將其融入社會保障制度設(shè)計之中,就是要客觀分析、理性應(yīng)對現(xiàn)代中國發(fā)展的需要,在不損害國民福利的前提下,用社會機制、市場機制來彌補政府功能的不足,用社會化的保障機制來彌補家庭保障與鄰里互助功能的弱化。這一部分的基本結(jié)論仍然是優(yōu)化制度設(shè)計優(yōu)于技術(shù)方案的選擇。三、確立政府責任的原則在充分地肯定優(yōu)化社會保障制度設(shè)計是現(xiàn)階段中國社會保障制度變革或者制度建設(shè)的關(guān)鍵,并肯定必須通過調(diào)整、充實、完善現(xiàn)行制度安排才能達到制度設(shè)計優(yōu)化的目標時,我認為,優(yōu)化社會保障制度設(shè)計的核心在于明確政府的責任和構(gòu)建合理、高效的管理體制。一方面,無論采用何種模式社會保障制度的國家,政府都在其中起著主導(dǎo)作用,這不僅是社會保障制度作為公共產(chǎn)品的內(nèi)在要求,而且也是現(xiàn)代政府的基本使命,因為掌握公共權(quán)力與公共資源的政府只有努力謀求公眾福利才符合最廣大人民的根本利益。同時,只有明確了政府的責任,才能明晰社會、雇主、個人的責任,才能真正利用好社會機制與市場機制?；仡欀袊鐣Ｕ细母?0多年來的實踐,一個值得檢討的不足或者教訓(xùn)就是政府責任的不清晰,包括政府應(yīng)當承擔的社會保障責任邊界不清、中央政府與地方政府社會保障責任劃分不清、政府與其他社會保障責任主體權(quán)益博弈機制缺失,以及政府在調(diào)動、協(xié)調(diào)社會組織、市場主體參與社會保障制度建設(shè)時的缺位、越位與錯位現(xiàn)象,不僅導(dǎo)致了社會、雇主與個人責任的不清晰,而且直接影響了社會機制與市場機制作用的有效發(fā)揮,甚至在一定程度上異化了市場機制的功能?，F(xiàn)階段中央政府責任日益沉重、地方政府積極性與主動性不高、社會慈善公益組織不發(fā)達和一些市場行為的異化,都表明了準確界定和劃分政府責任應(yīng)當擺在優(yōu)化社會保障制度設(shè)計中的首要位置。一個政府責任不清晰的社會保障制度或者社會保障項目,絕不可能是一個優(yōu)化的制度設(shè)計,因此,優(yōu)化社會保障制度設(shè)計的當務(wù)之急其實應(yīng)當是明晰各級政府應(yīng)當承擔的社會保障責任,包括財政責任、管理與監(jiān)督責任,并將這些責任真正落實到相應(yīng)的政府層級及其職能部門。另一方面,將構(gòu)建合理、高效的社會保障管理體制擺在優(yōu)化制度設(shè)計的核心地位,是因為管理意味著責任,各國政府對社會保障責任的擔當主要是通過相應(yīng)的管理體制來體現(xiàn)的。在整個社會保障制度管理體制中,社會保險管理體制的確立又最為重要。因為社會救助制度在理論上是由政府承擔全部責任,自然需要官管、官辦并與國家財政結(jié)為一體;而社會福利必須走社會化道路,從而強調(diào)社會福利機構(gòu)自我管理,政府主要是起監(jiān)督作用。事實上,各國社會保險的管理體制亦不統(tǒng)一,如德國實行的是由社會保險責任主體——勞資雙方自治管理,福利國家則納入政府統(tǒng)一管理范圍,更多的國家則讓社會保險與政府保持適當?shù)木嚯x。在中國,雖然經(jīng)過1998年的機構(gòu)改革已經(jīng)明確勞動和社會保障部門統(tǒng)一管理社會保險事務(wù),但現(xiàn)實中的社會保險管理體制卻存在著集權(quán)不夠、部門分割、權(quán)責不明的缺陷。如社會保險還處于地方分級統(tǒng)籌管理的狀態(tài),社會保險費的征繳更是形成了世界上獨一無二的兩個機構(gòu)(部分地區(qū)由社會保險經(jīng)辦機構(gòu)征收,部分地區(qū)由稅務(wù)部門征收)并存的異常格局,社會保險基金的管理因過于分散而出現(xiàn)難以有效管理、監(jiān)控的現(xiàn)象,而作為社會保險直接責任主體的勞資雙方迄今仍缺乏參與社會保險事務(wù)管理與監(jiān)督的合適途徑,這種有違社會保險制度自身規(guī)律的管理體制,當然不可能產(chǎn)生權(quán)威、高效的管理效果,從而急待理順。中國的社會保險制度還在建設(shè)之中,對現(xiàn)行制度進行調(diào)整、充實與完善已經(jīng)成了迫在眉睫的任務(wù)。我一直主張,中國的社會保險制度宜由勞資雙方分擔責任為宜,而實現(xiàn)社會保險自我平衡、自我發(fā)展則是我們應(yīng)當努力追求的理性的目標,而要實現(xiàn)這一理性目標,就應(yīng)當讓社會保險與國家財政保持適當距離。有鑒于此,我認為時下又開始流行的那種社會保險費改稅主張,以及讓社會保險與國家財政日益靠近甚至合為一體的取向,其實是背離社會保險制度理性發(fā)展目標的,也是與我國統(tǒng)賬結(jié)合模式的社會保險制度設(shè)計不相吻合的。(1)我一直認為,社會保險制度要努力實現(xiàn)自我平衡、自我發(fā)展,即使不能實行類似于德國的自治管理,也應(yīng)當讓社會保險制度獨成系統(tǒng)地理性發(fā)展。為此,中國現(xiàn)行社會保險管理體制應(yīng)當通過用集中管理取代分散管理、用垂直管理取代屬地管理和讓責任主體參與管理的改造加以完善。1.建立統(tǒng)一的社會保險機構(gòu),實行集中管理在各國的社會保險管理實踐中,事權(quán)與責任無疑應(yīng)當是統(tǒng)一的而不是分割的,這樣才能既確立主管部門與管理機構(gòu)的權(quán)威,同時又讓主管部門與管理機構(gòu)無法推脫自己的責任。對中國而言,理順社會保險管理體制的關(guān)鍵是用集中管理取代分散管理,當務(wù)之急是統(tǒng)一社會保險費的征繳機構(gòu),同時讓國家財政退出直接管理社會保險事務(wù)的格局。包括:應(yīng)當盡快取消部分地區(qū)由稅務(wù)機構(gòu)代征社會保險費的體制,完全由社會保險經(jīng)辦機構(gòu)在全國范圍內(nèi)統(tǒng)一征繳社會保險費,這是確保社會保險制度與國家財政保持適當距離的需要,也是社會保險制度追求自我平衡、自我發(fā)展及通過專業(yè)化管理達到高效運行的客觀要求。同時,還應(yīng)當建立專業(yè)的社會保險監(jiān)督機構(gòu),財政部門可以通過參與專業(yè)的社會保險監(jiān)督機構(gòu)發(fā)揮作用,即從直接參與管理監(jiān)督社會保險制度的運行改為間接參與社會保險制度運行的監(jiān)督。國家財政部門在社會保險制度中扮演角色的轉(zhuǎn)換,將意味著社會保險制度理性發(fā)展、自我發(fā)展局面的形成。2.從中央社會保險機構(gòu)的角度消除對比社會保險制度的重要職能是維系全國統(tǒng)一的勞動力市場,它必須是全國統(tǒng)一的制度安排,從而也應(yīng)當采取垂直管理體制,即地方社會保險機構(gòu)應(yīng)當成為中央社會保險管理機構(gòu)的派出機構(gòu),而不宜成為地方管轄的機構(gòu)。類似于深圳、上海等地暴露出來的社會保險案件,其實是屬地管理格局無法避免的。選擇垂直管理體制,將能夠從根本上改變現(xiàn)行社會保險分散管理易于失控的局面,同時還可以提高整個制度的運行效率,并有效規(guī)避社會保險基金投資運營中的巨大風險。屬地管理作為1998年國家統(tǒng)一部分行業(yè)分割統(tǒng)籌養(yǎng)老保險格局的過渡措施,其實早已經(jīng)完成了其歷史使命。3.直接責任主體的完善從世界各國的實踐來看,社會保險制度的直接責任主體通常都是勞資雙方,政府在社會保險制度中所扮演的其實是雇主與擔保人的雙重角色。因此,通過合理有序的途徑,讓社會保險制度的直接責任主體——勞資雙方參與社會保險事務(wù)的管理與監(jiān)督,是這一制度實現(xiàn)自我平衡、自我發(fā)展的必要條件。因此,應(yīng)當打破直接責任主體無法有效參與社會保險管理監(jiān)督的現(xiàn)行格局,讓工會、雇主組織通過合適的途徑與方式直接參與社會保險事務(wù)的管理與監(jiān)督。如果中國的社會保險管理體制能夠?qū)崿F(xiàn)集中管理、垂直管理并讓責任主體參與監(jiān)督管理,則作為社會保障體系主體組成部分的社會保險制度運行將會迅速步入良性軌道。在這方面,中央政府宜下定決心并果斷推進社會保險管理體制的改造,它對于促使社會保險制度的統(tǒng)一具有至關(guān)重要的意義。四、社會保障與相關(guān)政策不協(xié)調(diào),導(dǎo)致綜合效能的損失回顧20多年的中國社會保障改革與制度建設(shè),一個毋庸諱言的事實即是立法滯后、部門分割與相關(guān)政策的不協(xié)調(diào),它不僅直接損害著社會保障制度的建設(shè),而且導(dǎo)致了社會保障與相關(guān)政策的沖突,進而導(dǎo)致綜合效能的損失。因此,中國社會保障制度建設(shè)的重要任務(wù)還包括加快立法規(guī)范、推進部門配合和確保相關(guān)政策的協(xié)調(diào)。1.法律制定的合理性:從民事主體中的立法角度界定社會保障制度建設(shè)的法立法先行是世界各國社會保