推進法律監(jiān)督體系與監(jiān)督能力現(xiàn)代化進程的策略

一、法律監(jiān)督體系的相關(guān)概述我國法律監(jiān)督體系的發(fā)展源頭在中華人民共和國成立初期列寧法律監(jiān)督思想的引入，這一思想強調(diào)人民主權(quán)理論邏輯下西方三權(quán)分立是不適用的，而應(yīng)該設(shè)立獨立于三權(quán)之外的法律監(jiān)督機構(gòu)，因此蘇聯(lián)檢察機關(guān)設(shè)立了專門的法律監(jiān)督機構(gòu)，明確規(guī)定了：對于一切不符合法律的決定，檢察長承擔著“提出異議”的職責，以確保對法律的理解絕對相統(tǒng)一。在當時的社會大背景下，我國的意識形態(tài)、人民主權(quán)、國家觀與蘇聯(lián)有一定的相似之處，為此我國引入列寧法律監(jiān)督思想，設(shè)立檢察機關(guān)且賦予該機關(guān)一般監(jiān)督權(quán)，包括：對審判機關(guān)訴訟的監(jiān)督、對行政機關(guān)行政行為的監(jiān)督、對立法機關(guān)活動的監(jiān)督。經(jīng)過近百年的實踐和發(fā)展，在黨的十八大中法律監(jiān)督體系更加強調(diào)公權(quán)力監(jiān)督，并對權(quán)力制約、權(quán)力監(jiān)督提出了全新的要求，構(gòu)建起了更為明確、系統(tǒng)的法律監(jiān)督路徑，主要體現(xiàn)為：第一，我國司法體系改革的進一步深入，將法律監(jiān)督滲入到司法權(quán)力的監(jiān)督與反腐敗機制創(chuàng)新之中；第二，基于反貪腐需求，促進司法體制和黨的紀律檢查體制改革，旨在實現(xiàn)權(quán)力監(jiān)督，建設(shè)法治中國；第三，法律監(jiān)督內(nèi)涵得到豐富，呈現(xiàn)出系統(tǒng)性的特征，具備八類監(jiān)督形式，包括：黨內(nèi)監(jiān)督、民主監(jiān)督、人大監(jiān)督、行政監(jiān)督、社會監(jiān)督、審計監(jiān)督、司法監(jiān)督及輿論監(jiān)督，不同監(jiān)督之間環(huán)環(huán)相扣，形成了更為嚴密的法治監(jiān)督體系[1]；第四，法律監(jiān)督舉措逐步向著制度化的方向發(fā)展，提出了更為科學完善的司法監(jiān)督制度。在黨的十九大報告中，我國法律監(jiān)督體系得到進一步優(yōu)化，提出健全黨和國家的監(jiān)督體系，強調(diào)黨內(nèi)監(jiān)督是整個法律監(jiān)督體系的主導(dǎo)，提倡黨統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下的監(jiān)督體系。該體系具有系統(tǒng)性，強調(diào)各類監(jiān)督的協(xié)調(diào)配合和有機銜接，凝聚成權(quán)威高效且全方位覆蓋的監(jiān)督體系，還具有人民性，通過更為有力的監(jiān)督體系來保障人民利益，從而切實提升國家治理效能。二、法律監(jiān)督體系的基本邏輯（一）堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)我國法律監(jiān)督體系的建構(gòu)與運轉(zhuǎn)，始終圍繞黨的領(lǐng)導(dǎo)來展開，這也是引領(lǐng)且支持我國法律監(jiān)督體系和監(jiān)督能力現(xiàn)代化進程的關(guān)鍵要素。隨著我國監(jiān)察體制的改革發(fā)展，監(jiān)察機關(guān)被賦予了特殊的政治功能，并在國家體制中被定位成“政治機關(guān)”，及可行使國家監(jiān)察職能的專責機關(guān)，不僅具備政治功能，還具備法律功能[2]。在法律監(jiān)督體系的優(yōu)化中，法院、檢察院和黨的領(lǐng)導(dǎo)之間的關(guān)系是一個需要重點關(guān)注的節(jié)點問題，即法院與檢察院在按照我國相關(guān)法律法規(guī)獨立行使審判權(quán)與檢察權(quán)時，會獲得黨的領(lǐng)導(dǎo)支持與監(jiān)督，故而黨在我國法律監(jiān)督體系優(yōu)化中發(fā)揮著絕對的領(lǐng)導(dǎo)作用。（二）堅持人民代表大會制度在我國法律監(jiān)督體系的建構(gòu)過程中，必須始終以人民代表大會制度為基礎(chǔ)和前提，該制度是我國的根本政治制度，我國的一切權(quán)力都屬于人民，而人民代表大會作為人民行使國家權(quán)力的機關(guān)，可以依法通過各種形式與途徑管理國家事務(wù)、經(jīng)濟與文化事業(yè)、社會事業(yè)等，其中當然也包括法律監(jiān)督與憲法監(jiān)督?；诖?，在我國法律監(jiān)督體系優(yōu)化過程中，必須始終尊重與堅持人民代表大會制度，且堅持黨內(nèi)監(jiān)督、人大監(jiān)督與檢察監(jiān)督三者的有機統(tǒng)一，從而有效提升監(jiān)督能力。（三）堅持依法治國在我國法律監(jiān)督體系發(fā)展過程中，“堅持依法治國”是重要的規(guī)范基礎(chǔ)，要求該體系必須以黨內(nèi)法規(guī)體系的建設(shè)、國家法律體系的優(yōu)化作為制度保障，強化黨紀和國法的有效銜接，積極落實反腐工作，嚴格執(zhí)法，從而對公權(quán)力運行加以合理的監(jiān)督。在規(guī)范層面上，法律監(jiān)督體系的制度規(guī)范涉及《中華人民共和國憲法》《中華人民共和國監(jiān)察法》（以下簡稱《監(jiān)察法》）《中華人民共和國行政訴訟法》等諸多的法律規(guī)范，還涉及一系列的黨內(nèi)法規(guī)。對于依法監(jiān)督而言，應(yīng)當注重兩方面的問題：第一，發(fā)揮黨內(nèi)法規(guī)在我國法律監(jiān)督體系優(yōu)化中的重要作用，這是因為黨內(nèi)法規(guī)能夠支持與促進司法機關(guān)建設(shè)法律監(jiān)督體系，即黨的領(lǐng)導(dǎo)支持審判機關(guān)按照國家相關(guān)法律法規(guī)獨立行使審判權(quán)，黨領(lǐng)導(dǎo)下的檢察院和法院依法獨立行使檢察權(quán)、審判權(quán)是政治性、法治性、人民性的相統(tǒng)一。同時，黨內(nèi)法規(guī)中明確指出：檢察機關(guān)、紀檢監(jiān)察機關(guān)等政法單位的各項工作應(yīng)當有效銜接且協(xié)調(diào)配合，一同促進嚴格執(zhí)法與公正司法[3]。第二，國家法律體系的優(yōu)化是我國法律監(jiān)督體系的制度保障，隨著我國法律體系的進一步完善，推動著國家監(jiān)察體系改革向著法治化、定型化的方向發(fā)展，國家監(jiān)察機關(guān)可行使對貪污賄賂、預(yù)防職務(wù)犯罪、瀆職侵權(quán)職務(wù)犯罪偵查方面的監(jiān)督權(quán)，且該機關(guān)對所有公職人員構(gòu)建了分工明晰、體系嚴明、各有側(cè)重的監(jiān)督體系。三、我國傳統(tǒng)法律監(jiān)督體系存在的不足（一）監(jiān)督主體在傳統(tǒng)法律監(jiān)督模式下，各機關(guān)的內(nèi)部監(jiān)督有著同體監(jiān)督效果較低的問題，外部監(jiān)督則有著異體監(jiān)督乏力的問題。其中同體監(jiān)督具體指在行政監(jiān)察與一些檢察監(jiān)督中，一個機關(guān)同時享有決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)與監(jiān)督權(quán)，這種監(jiān)督方式并不能形成有效的權(quán)力制衡；各級行政監(jiān)察機構(gòu)所構(gòu)建的行政監(jiān)察體系在人力、物力、財力上均屬于同級政府，其同級監(jiān)督和下級監(jiān)督無法保持獨立性，且受到同級政府的限制，行政監(jiān)察權(quán)和行政權(quán)沒有加以合理分離，從而導(dǎo)致監(jiān)督成效不盡如人意；異體監(jiān)督具體指在權(quán)力機關(guān)對各級機關(guān)的監(jiān)督、檢察機關(guān)對非自偵案件的審查批捕權(quán)與審查起訴權(quán)、檢察機關(guān)對審判機關(guān)的訴訟監(jiān)督權(quán)、審判機關(guān)對行政機關(guān)的司法審判監(jiān)督權(quán)等，然而上述異體監(jiān)督在人力、物力和財力上存在諸多限制，加上自我監(jiān)督方式受限，最終導(dǎo)致監(jiān)督效果較差。（二）監(jiān)督范圍我國傳統(tǒng)法律監(jiān)督模式在具體實施過程中，各個監(jiān)督機構(gòu)的監(jiān)督范圍存在交叉重疊的情況，導(dǎo)致監(jiān)督工作不到位、不充分，主要體現(xiàn)為：第一，行政監(jiān)察機構(gòu)僅僅能夠?qū)π姓C關(guān)內(nèi)部的公職人員進行監(jiān)督，其監(jiān)督對象與我國相關(guān)法規(guī)中的公權(quán)力行使主體存在范圍上的偏差，無法對黨委、人大、司法機關(guān)等公職人員進行有效的監(jiān)督；第二，黨內(nèi)監(jiān)督主要是對全體黨員的紀律行為進行監(jiān)督，現(xiàn)已經(jīng)實現(xiàn)對全體行使公權(quán)力的公職人員進行全面的監(jiān)督，然而非黨員公職人員的監(jiān)督依然面臨著理論和制度方面的難題[4]；第三，檢察監(jiān)督的監(jiān)督范圍中涵蓋到了職務(wù)犯罪偵查權(quán)所針對的對象和黨內(nèi)監(jiān)督，與行政監(jiān)察的監(jiān)督范圍存在一些交叉重疊，從而影響到法律監(jiān)督效果。（三）監(jiān)督手段通過對傳統(tǒng)法律監(jiān)督模式進行分析發(fā)現(xiàn)，其監(jiān)督手段相對單一，有的監(jiān)督手段還存在制度供給不足的問題。針對權(quán)力機關(guān)監(jiān)督而言，多采用質(zhì)詢與聽取報告等非個案監(jiān)督手段，難以對行政機關(guān)和司法機關(guān)產(chǎn)生理想的監(jiān)督效果。針對行政監(jiān)察機關(guān)而言，多是通過調(diào)查權(quán)、建議權(quán)與處分權(quán)來實施監(jiān)督，然而相關(guān)法律法規(guī)中權(quán)力行使程序不夠精細和科學，缺乏可操作性，從而導(dǎo)致在現(xiàn)實操作中極易出現(xiàn)權(quán)力濫用、監(jiān)督對象不配合等問題。對于檢察機關(guān)而言，多是通過職務(wù)犯罪偵查權(quán)、公訴權(quán)與批準逮捕權(quán)來實施監(jiān)督，然而其中僅有第一項權(quán)力具有威懾力，其他監(jiān)督手段缺乏剛性。（四）監(jiān)督效果傳統(tǒng)法律監(jiān)督模式存在監(jiān)督力量不集中，國家監(jiān)督和黨內(nèi)監(jiān)督相分離，各級監(jiān)督機關(guān)各自為政、銜接不暢等問題，這就不能產(chǎn)生監(jiān)督合力，致使監(jiān)督效果大大降低。黨紀檢查機關(guān)、檢察監(jiān)督機關(guān)及行政監(jiān)察機關(guān)三方的監(jiān)督依據(jù)、監(jiān)督范圍均有所不同，黨紀檢查機關(guān)主要是按照我黨相關(guān)規(guī)章制度對所有黨員的違紀行為實施監(jiān)督，檢察監(jiān)督機關(guān)主要是按照我國相關(guān)法律法規(guī)對國家機關(guān)人員的職務(wù)犯罪行為實施偵查、批捕及起訴，行政監(jiān)察機關(guān)主要是依據(jù)我國相關(guān)法律法規(guī)對行政機關(guān)公職人員的不合法行為實施監(jiān)督，可見三方在法律監(jiān)督過程中非常容易出現(xiàn)相互否定或是重復(fù)工作的情況，會在很大程度上阻礙反腐敗工作的開展，所以在推進法律監(jiān)督體系與監(jiān)督能力現(xiàn)代化進程中，必須將三方的力量凝聚在一起，建立起黨統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、全方位覆蓋、高效權(quán)威的法律監(jiān)督體系，以提升監(jiān)督能力。四、推進法律監(jiān)督體系與監(jiān)督能力現(xiàn)代化進程的有效策略針對我國傳統(tǒng)法律監(jiān)督體系中存在的監(jiān)督機構(gòu)不獨立、監(jiān)督功能重疊等方面的問題，頂層設(shè)計者應(yīng)當立足于我國基本國情，將法律監(jiān)督體系與監(jiān)督能力現(xiàn)代化發(fā)展作為切入點和著眼點，持續(xù)優(yōu)化和完善我國法律監(jiān)督體系，從而促進國家治理體系和治理能力實現(xiàn)現(xiàn)代化、縱深化發(fā)展，有效提升法律監(jiān)督體系的監(jiān)督能力。具體做到以下幾點：（一）改同體監(jiān)督為異體監(jiān)督針對行政監(jiān)督機關(guān)存在的自我監(jiān)督、檢察監(jiān)督機關(guān)存在的同位監(jiān)督問題，需要構(gòu)建以異位監(jiān)督為主的法律監(jiān)督體系，即成立不受司法權(quán)和行政權(quán)限制的國家監(jiān)察機關(guān)，該機關(guān)保持完全獨立狀態(tài)，剝離了檢察監(jiān)督機關(guān)原有的職務(wù)犯罪偵查權(quán)，并讓行政監(jiān)察機關(guān)的監(jiān)督權(quán)能夠完全獨立于執(zhí)行權(quán)和決策權(quán)，且行政系統(tǒng)內(nèi)部可以實現(xiàn)同級監(jiān)督同級、上下級互相監(jiān)督，從而獲得真正有效力的監(jiān)督。在傳統(tǒng)法律監(jiān)督體系下，檢察監(jiān)督機關(guān)針對全體公職人員的職務(wù)犯罪偵查權(quán)的監(jiān)督也屬于一種同體監(jiān)督，該機關(guān)還兼具職務(wù)犯罪偵查權(quán)與法律監(jiān)督權(quán)，這就導(dǎo)致其在現(xiàn)實操作中難以避免地同時成為裁判員與運動員，大大降低了司法的公信力。因此，頂層設(shè)計者應(yīng)當對檢察監(jiān)督機關(guān)與行政監(jiān)督機關(guān)所涉及的相同職能加以有效整合，如：預(yù)防職務(wù)犯罪職能、預(yù)防腐敗職能、瀆職侵權(quán)監(jiān)察職能等，通過整合而形成一個獨立于司法機關(guān)與行政監(jiān)督機關(guān)的監(jiān)察委員會，其并非傳統(tǒng)意義上的行政機關(guān)，也不是司法機關(guān)，而是政治機關(guān)，可視為“專門的監(jiān)督機關(guān)”，其兼具混合性、綜合性及獨立性的特征，能夠?qū)Ω骷壉O(jiān)督機關(guān)的部分職能加以有效整合，提高法律監(jiān)督效果[5]。（二）拓展法律監(jiān)督范圍在法律監(jiān)督實施過程中，為能夠?qū)崿F(xiàn)對全體行使公權(quán)力的人員進行全方位的覆蓋，需要進一步拓展法律監(jiān)督范圍，解決各級監(jiān)督機關(guān)之間職能交叉重疊、監(jiān)督不到位等方面的問題。也就是通過對《監(jiān)察法》中的相關(guān)制度進行完善和優(yōu)化，并對各級監(jiān)察機關(guān)的監(jiān)督范圍進行科學整合，讓監(jiān)督范圍不再局限于黨政機關(guān)、權(quán)力機關(guān)與“一府一委”兩院中的全體公職人員，這些人員已經(jīng)獲得國家行政編制，由國家財政提供薪酬福利，必須依法履行公職。而是應(yīng)當拓展到對國有企業(yè)、依法開設(shè)的組織機構(gòu)、教科文衛(wèi)體事業(yè)單位及基層群眾性自治部門中全體非公職人員的法律監(jiān)督。（三）加強法律監(jiān)督手段在完善法律監(jiān)督體系的過程中，需要與時俱進，創(chuàng)設(shè)新型的國家監(jiān)督權(quán)，嚴格按照國家相關(guān)法律法規(guī)賦予各級監(jiān)督機關(guān)相應(yīng)的職權(quán)和監(jiān)督手段，通過制定的制度規(guī)范來明確“留置”替代“雙規(guī)”，以實現(xiàn)黨紀監(jiān)督手段的合規(guī)性與合法性。也就是檢察監(jiān)督機關(guān)除了具備監(jiān)督權(quán)、處置權(quán)與調(diào)查權(quán)以外，還需賦予其談話權(quán)、詢問權(quán)、留置權(quán)等十二項法律監(jiān)督手段。在這一過程中，為能夠更好地維護公民的基本權(quán)利，需要針對涉及人身自由的監(jiān)督舉措，制定出更加清晰、合理的法律法規(guī)，并進一步完善相關(guān)程序規(guī)范。（四）凝聚監(jiān)督力量的路徑針對傳統(tǒng)法律監(jiān)督體系實施中存在的監(jiān)督效果不佳的問題，頂層設(shè)計者應(yīng)當將黨內(nèi)監(jiān)督和國家監(jiān)督進行有效結(jié)合，將黨紀檢查機關(guān)與國家檢察機關(guān)的職能有機統(tǒng)一，做到精簡效能和規(guī)范運轉(zhuǎn)，從而實現(xiàn)執(zhí)法和執(zhí)紀相銜接。同時，需要將我黨、人大、各級監(jiān)督機關(guān)、社會各界的力量等都凝聚在一起，始終堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)，構(gòu)建多元監(jiān)督主體并存的全新法律監(jiān)督體系。這里的監(jiān)督主體不僅包括人大、檢察監(jiān)督機