國際流域生態(tài)系統(tǒng)的法律性質(zhì)及其保護制度構(gòu)建

國際流域生態(tài)系統(tǒng)的法律性質(zhì)及其保護制度構(gòu)建國際流域生態(tài)系統(tǒng)作為一個有機的整體，不似它的組分如水、水生動植物、土地等有具體的形態(tài)。一、問題緣起國際流域是指跨越兩個或兩個以上國家的河流的集水區(qū)域。截至2006年，全世界共有263條國際河流，流經(jīng)200多個國家和地區(qū)，水量約占全球河流徑流總量的60%，流域周圍生活著全球約40%的人口。國際流域中蘊藏著豐富的淡水、生物、能源等資源，對流域各國的生產(chǎn)、生活等起著至關(guān)重要的作用。因此，為了本國利益，各流域國都力圖在本國領(lǐng)土內(nèi)最大限度地開發(fā)利用國際流域資源。但是，某些流域國在爭奪開發(fā)利用權(quán)的同時，卻怠于保護國際流域生態(tài)系統(tǒng)，甚至為了本國的短期經(jīng)濟利益，向國際流域大量排放污染物質(zhì)或超量攫取水資源，導(dǎo)致某些國際流域生態(tài)系統(tǒng)嚴(yán)重?fù)p害。國際流域生態(tài)系統(tǒng)的損害反過來又加劇全球性水資源危機。曾被認(rèn)為是取之不盡、用之不竭的水資源正縮小為一塊“資源餡餅”[1]。為滿足本國的需求，各流域國對國際流域水資源這塊“餡餅”的爭奪日趨激烈，甚至發(fā)生對抗。例如，瀾滄江—湄公河流域的中國、緬甸、老撾、泰國、柬埔寨和越南之間，尼羅河流域的埃及與埃塞俄比亞之間，約旦河流域的以色列和巴勒斯坦之間，恒河流域的印度和孟加拉國之間，底格里斯—幼發(fā)拉底河流域的土耳其和伊拉克之間，多瑙河流域的匈牙利和斯洛伐克之間的水資源爭奪戰(zhàn)經(jīng)久不息，已經(jīng)成為局勢緊張的根源。保護國際流域生態(tài)系統(tǒng)，使其資源得以可持續(xù)利用，平息各流域國在國際流域開發(fā)利用中國家與國家間利益的沖突、短期經(jīng)濟利益與長遠(yuǎn)生態(tài)利益的沖突，必須設(shè)置有效的制度。在設(shè)置具體制度之前，一個先決問題必須厘清，即國際流域生態(tài)系統(tǒng)的法律性質(zhì)問題。國際流域生態(tài)系統(tǒng)的法律性質(zhì)是國際河流生態(tài)系統(tǒng)保護制度建構(gòu)的基礎(chǔ)，決定著各流域國在國際流域的開發(fā)、利用及保護中享有何種權(quán)利，負(fù)有何種義務(wù)。二、國際流域生態(tài)系統(tǒng)法律性質(zhì)國際流域生態(tài)系統(tǒng)的法律性質(zhì)，主要有兩種主張：一是認(rèn)為國際流域生態(tài)系統(tǒng)是一種免費資源，可供各流域國無償使用;二是認(rèn)為國際流域生態(tài)系統(tǒng)是流域國的共同財富，各流域國在享用其帶來的利益的同時負(fù)有妥善保護的義務(wù)。(一)國際流域生態(tài)系統(tǒng)是否為一種財富1935年，英國生態(tài)學(xué)家坦斯利提出了“生態(tài)系統(tǒng)”一詞。自此以后，理論界及實務(wù)界紛紛對生態(tài)系統(tǒng)的概念、類型及功能等基本問題展開研究。時至今日，社會各界對何為“生態(tài)系統(tǒng)”已基本達(dá)成共識。一般認(rèn)為，生態(tài)系統(tǒng)是在一定的時空范圍內(nèi)，各種生物相互之間，以及生物與外在環(huán)境之間通過物質(zhì)交換、能量流動與信息傳遞而形成的一個系統(tǒng)的整體[2]。按分布區(qū)域和物種特征，生態(tài)系統(tǒng)可以劃分為淡水生態(tài)系統(tǒng)、海洋生態(tài)系統(tǒng)、草原生態(tài)系統(tǒng)、荒漠生態(tài)系統(tǒng)等類型。其中，淡水生態(tài)系統(tǒng)根據(jù)水體是否流動又可分為湖泊、水庫等靜態(tài)淡水生態(tài)系統(tǒng)和流域、水渠等動態(tài)淡水生態(tài)系統(tǒng)。國際流域生態(tài)系統(tǒng)作為動態(tài)的淡水生態(tài)系統(tǒng)，是跨國界流域中的各種生物之間，以及生物與大氣、河水及底質(zhì)等共存環(huán)境之間進行持續(xù)的物質(zhì)交換、能量流動與信息傳遞而形成的有機整體。國際流域生態(tài)系統(tǒng)作為一個有機的整體，不似它的組分如水、水生動植物、土地等有具體的形態(tài)，因此，長期以來，國際流域生態(tài)系統(tǒng)的價值一直處于被忽略的境地，流域國也未能因其實施國際流域生態(tài)系統(tǒng)保護、恢復(fù)或重建等生態(tài)增益行為而獲得相關(guān)的補償。但事實上，國際流域生態(tài)系統(tǒng)雖然看不見、摸不著，卻具有重大的價值。國際流域生態(tài)系統(tǒng)的價值包括直接價值和間接價值兩方面。直接價值表現(xiàn)為國際流域生態(tài)系統(tǒng)生產(chǎn)的“產(chǎn)品”所具有的價值。例如，流域水資源是人們飲用水、灌溉用水及發(fā)電用水等的重要來源;魚類等各種生物資源為人類提供食物、藥物等各種必需品。間接價值主要體現(xiàn)在流域生態(tài)系統(tǒng)能夠提供生態(tài)服務(wù)。對于生態(tài)系統(tǒng)的生態(tài)服務(wù)功能，早在1997年，美國生態(tài)經(jīng)濟學(xué)家Costanza就于《Nature》雜志上發(fā)表《世界生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)和自然資本的價值》一文，進行了系統(tǒng)的論證。Costanza認(rèn)為，“全球生態(tài)系統(tǒng)在提供物質(zhì)資料的同時，還具有氣體調(diào)節(jié)、氣候調(diào)節(jié)、水土保持、食物、基因、美學(xué)價值等多項服務(wù)功能，這些生態(tài)服務(wù)的價值是當(dāng)年全球國民生產(chǎn)總值的1.8倍?！盵3]國際流域生態(tài)系統(tǒng)作為一種動態(tài)的淡水生態(tài)系統(tǒng)，所提供的生態(tài)服務(wù)主要表現(xiàn)在調(diào)節(jié)氣候、固碳釋氧、凈化環(huán)境、維護生物多樣性，補給地下水、提供美學(xué)享受和娛樂等各方面。國際流域生態(tài)系統(tǒng)不僅能夠為人類提供生產(chǎn)生活所必需的物質(zhì)產(chǎn)品，還維持了人類賴以生存和發(fā)展的生命支持系統(tǒng)，是當(dāng)之無愧的人類寶貴財富。(二)國際流域生態(tài)系統(tǒng)是何種形式的財富財富是一個經(jīng)濟學(xué)上的概念。對于什么是財富，傳統(tǒng)觀念認(rèn)為財富是具有使用價值的東西。古希臘著名思想家、史學(xué)家色諾芬在《經(jīng)濟論》中闡釋了自己的財富論：“財富是那些諸如馬、羊、土地等具有使用價值的東西”，而且，財富的核心在于利用。同一樣?xùn)|西是否為財富，需看人們會不會使用它。例如，“同一支笛子，對于會使用它的人是財富，對于不會使用它的人則無異于一塊石頭，而只有將它賣掉時才能轉(zhuǎn)變?yōu)樨敻??！盵4]古典經(jīng)濟學(xué)之父亞當(dāng)·斯密認(rèn)為，財富的源泉為勞動而不是金銀，“世間一切財富，原來都是用勞動而不是金銀購買的”[5]。馬克思則對前人研究的成果進行了批判的繼承，他將財富理解為社會財富，并將社會財富歸結(jié)為勞動產(chǎn)品。以上觀點對于如何理解財富具有重要的價值，但由于歷史的局限性，他們都只認(rèn)為財富為具有使用價值的物質(zhì)產(chǎn)品，卻并沒有關(guān)注到財富背后的東西———自然因素，忽略了自然因素也是物質(zhì)財富的一個源泉。馬克思在其著作中雖有大量論述表明其已注意到社會財富發(fā)展的生態(tài)需求，包含了生態(tài)財富的思想，卻也從未用過“生態(tài)”和“生態(tài)財富”的表述。隨著生態(tài)危機的出現(xiàn)，人類社會日益意識到，無論是何種形式的財富，都需要依托于自然生態(tài)系統(tǒng)的支撐。譬如，地球如果由于大氣嚴(yán)重污染、水資源過度短缺等已不適于人類居住，那么這個地球上的所有物質(zhì)產(chǎn)品的價值都將歸于零。因此，在人類面臨著嚴(yán)重的資源短缺，環(huán)境污染、生態(tài)失衡的形勢下，人們在創(chuàng)造物質(zhì)財富的同時，必須考慮第二種形式的財富———生態(tài)財富。生態(tài)系統(tǒng)就是一種生態(tài)財富，是一切物質(zhì)財富的基礎(chǔ)。國際流域生態(tài)系統(tǒng)亦是如此。國際流域生態(tài)系統(tǒng)雖然并不直接體現(xiàn)為各種物質(zhì)財富，但卻成為這些財富的依托，只有在一個健康的國際流域生態(tài)系統(tǒng)的支撐下，流域國才能獲得源源不斷的水、魚類等各種資源及各種生態(tài)服務(wù)。因此，國際流域生態(tài)系統(tǒng)雖不同于普通意義上的物質(zhì)財富，但也是一種特殊形式的財富，即生態(tài)財富。(三)國際流域生態(tài)系統(tǒng)是誰的財富在地理上，國際流域跨越了兩個或兩個以上國家的國界，但在生態(tài)系統(tǒng)上，國際流域卻無國界，是一個無法分割的天然整體。從縱向看，國際流域生態(tài)系統(tǒng)是一個線性的連續(xù)體，即從上游國源頭，至各級河流流域，最后至下游國源尾的一個連續(xù)的、流動的、獨特的、完整的系統(tǒng)。從橫向看，國際流域中的河流與周圍的溪流、河灘、濕地、死水區(qū)、河汊等形成了復(fù)雜的橫向系統(tǒng)。河流與橫向區(qū)域之間存在著能量流、物質(zhì)流等多種聯(lián)系，共同構(gòu)成了生態(tài)系統(tǒng)。從縱向看，河流與下層土壤及地下水等形成縱向系統(tǒng)，河川徑流量、水文要素等在一定程度上要受到河底土壤及地下水狀況的影響。國際流域生態(tài)系統(tǒng)具有整體性，無法似一般財富可以分割，而只能由流域各國共有，是流域國的共同財富。按照傳統(tǒng)民法上的共有理論，共有分為按份共有和共同共有。按份共有是指共有人按照各自的份額分別對其共有財產(chǎn)享有權(quán)利和承擔(dān)義務(wù)，共同共有雖指共有人對共有財產(chǎn)不分份額地享有平等的所有權(quán)，但是各共有人對共有財產(chǎn)是有潛在份額的，共有物在最終也是可以分割的。國際流域生態(tài)系統(tǒng)共有不同于傳統(tǒng)民法上的共有。首先，國際流域各流域國對國際河流生態(tài)系統(tǒng)的份額是難以確定的;其次，國際流域生態(tài)系統(tǒng)是一個整體，無法分割。因此，國際流域生態(tài)系統(tǒng)共有是基于生態(tài)系統(tǒng)的自然屬性形成的特別“共有”。國際流域生態(tài)系統(tǒng)共有的法律內(nèi)涵在于“共同分享”和“共同保護”。一方面，流域國可以共享國際流域生態(tài)系統(tǒng)帶來的經(jīng)濟利益及各種生態(tài)利益;另一方面，流域國也有共同保護國際流域生態(tài)系統(tǒng)的義務(wù)[6]。除了流域國外，由于國際流域生態(tài)系統(tǒng)具有調(diào)節(jié)全球氣候變化等重要作用，它不僅是流域國的財富，也是非流域國乃至全人類共同的財富。國際流域生態(tài)系統(tǒng)畢竟依附于流域國的領(lǐng)土，與流域國的國家主權(quán)緊密相連，權(quán)利的享有者和義務(wù)的承擔(dān)者主要應(yīng)為流域國。首先，在權(quán)利的享有上，非流域國可以享有國際流域生態(tài)系統(tǒng)的某些生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)，但是對于國際流域生態(tài)系統(tǒng)的“產(chǎn)品”，如水資源、魚類資源等，由于國家主權(quán)限制，只能是屬于國際河流流域共同體的權(quán)利。其次，在義務(wù)的承擔(dān)上，國際流域生態(tài)系統(tǒng)保護的義務(wù)主要應(yīng)由流域國來承擔(dān)，但非流域國為改善全球環(huán)境，也可以通過援助項目、補償基金等方式來資助流域國從事生態(tài)保護行為[7]。三、國際流域生態(tài)系統(tǒng)保護的制度構(gòu)建“在缺乏有效治理或者社會制約的情況下，理性和自利國家很難實現(xiàn)集體行動”[8]。國際流域生態(tài)系統(tǒng)是流域國的共同財富，各流域國有共同保護的義務(wù)，制度的缺乏導(dǎo)致某些流域國更愿意選擇“搭便車”而不是主動實施保護行動。推動流域國擔(dān)負(fù)起責(zé)任，切實承擔(dān)流域生態(tài)系統(tǒng)保護義務(wù)，合理有效的國際河流生態(tài)系統(tǒng)保護制度必不可少。(一)國際流域生態(tài)系統(tǒng)保護制度構(gòu)建應(yīng)遵循的原則法律原則不規(guī)定具體的權(quán)利義務(wù)及確定的法律后果，無法直接實施，但卻是法的“靈魂”，是法律精神最集中的體現(xiàn)，在法律制度的制定和實施中起著重要的指引作用。在國際流域生態(tài)系統(tǒng)保護制度的建立和實施過程中，必須以一定的原則為導(dǎo)向，以保證國際流域生態(tài)系統(tǒng)保護制度內(nèi)部的協(xié)調(diào)統(tǒng)一。1.共同但有區(qū)別的責(zé)任原則共同但有區(qū)別的責(zé)任原則由國際法中的衡平原則衍生而來，是發(fā)達(dá)國家和發(fā)展中國家在處理全球環(huán)境問題時應(yīng)遵循的基本原則。共同但有區(qū)別的責(zé)任原則包含兩個基本要素，即“共同的責(zé)任”和“有區(qū)別的責(zé)任”[9]?！肮餐呢?zé)任”是指各國不論大小、貧富、強弱，對保護全球環(huán)境的責(zé)任與義務(wù)是共同的?！坝袇^(qū)別的責(zé)任”是指雖然各國對保護全球環(huán)境負(fù)有共同的責(zé)任，但由于各國尤其是發(fā)達(dá)國家和發(fā)展中國家之間，對全球性環(huán)境問題的產(chǎn)生所起的作用不同，在保護和改善全球環(huán)境中所負(fù)的責(zé)任也是有區(qū)別的。在國際流域生態(tài)系統(tǒng)的保護上，也應(yīng)遵守共同而有區(qū)別的責(zé)任原則。首先，各流域國承擔(dān)的保護責(zé)任是共同的。國際流域生態(tài)系統(tǒng)是各流域國的共同財富，各流域國可以共享由生態(tài)系統(tǒng)產(chǎn)生的各種利益，同時，也負(fù)有共同的保護責(zé)任。其次，各流域國承擔(dān)的保護責(zé)任是有區(qū)別的責(zé)任。由于對流域生態(tài)環(huán)境的惡化，一些國家負(fù)有主要責(zé)任，是他們的排污行為或發(fā)生的意外事故對流域生態(tài)環(huán)境產(chǎn)生了很強的負(fù)面影響，他們需要對流域生態(tài)系統(tǒng)的保護與恢復(fù)承擔(dān)主要義務(wù)。此外，上游國由于所處的地理位置，其所實施的生態(tài)保護行為能惠及整個流域，對改善生態(tài)環(huán)境具有重要的作用。因此，在國際流域生態(tài)系統(tǒng)的保護上，經(jīng)上下游國協(xié)商，在下游國給予相應(yīng)補償?shù)那疤嵯?，上游國可以承?dān)更多的責(zé)任。2.權(quán)利義務(wù)相一致原則權(quán)利是受到保護的利益，義務(wù)是社會主體對他人和社會承擔(dān)的責(zé)任。權(quán)利與義務(wù)是一致的，不可分離?！皼]有無義務(wù)的權(quán)利，也沒有無權(quán)利的義務(wù)”[10]，當(dāng)某主體主張或者行使某一權(quán)利時，就意味著其負(fù)有一定的義務(wù)。任何主體不能只享有權(quán)利而不承擔(dān)義務(wù)，也不會只承擔(dān)義務(wù)而不享受權(quán)利。在國際流域生態(tài)系統(tǒng)的保護上，權(quán)利義務(wù)相一致原則主要表現(xiàn)在：第一，流域國保護責(zé)任的大小與其從國際流域中獲得利益的多少成正比。獲得利益越多，應(yīng)承擔(dān)的保護義務(wù)愈重。反之，如果流域國通過放棄大壩建設(shè)、放棄新建或擴建工礦企業(yè)、減少林木采伐量等自我限制行為或在本國境內(nèi)采取植樹造林、建立自然保護區(qū)、進行生態(tài)移民等積極措施以保護國際河流資源、保育生態(tài)環(huán)境，也應(yīng)視其付出的大小給予其相應(yīng)的權(quán)益。第二，貢獻國的權(quán)利、義務(wù)與受益國的義務(wù)、權(quán)利是一致的。當(dāng)流域國因他國的生態(tài)改善行為獲有利益時，其作為受益國基于獲得的生態(tài)利益對貢獻國負(fù)有給予補償?shù)牧x務(wù)，生態(tài)利益獲得國基于自身提供的補償有獲得生態(tài)服務(wù)的權(quán)利。3.國際合作原則環(huán)境保護領(lǐng)域內(nèi)的國際合作原則是指所有國家，無論大小、貧富、強弱，本著全球伙伴精神，在平等的基礎(chǔ)上，為保護、保存和恢復(fù)地球生態(tài)系統(tǒng)的健康和完整進行合作。在國際流域生態(tài)系統(tǒng)的保護上，由于國際河流具有跨國界流動性、生態(tài)系統(tǒng)整體性，這使得國際流域的水量維護、污染防治、生態(tài)環(huán)境保護等問題不是單一國家的資金、技術(shù)、人力所能獨立解決的，而必須由各流域國在相互理解、相互信任的基礎(chǔ)上同心協(xié)力、共同應(yīng)對，才能實現(xiàn)國際流域生態(tài)系統(tǒng)的改善。因此，各流域國應(yīng)在締結(jié)相關(guān)的生態(tài)系統(tǒng)保護協(xié)議方面、組建管理機構(gòu)方面、數(shù)據(jù)、信息的收集與交換方面、流域生態(tài)保護及改善方式的采用方面、爭端的解決方面等進行充分合作，最終達(dá)到流域環(huán)境改善，流域國利益最大化、持續(xù)化的目的。4.協(xié)商原則在國際河流生態(tài)系統(tǒng)的保護上，宜采用協(xié)商原則，這是由國際流域的特殊性決定的。在國際流域中，存在兩個或兩個以上的流域國，每個流域國都是享有主權(quán)的獨立國家，因而其生態(tài)系統(tǒng)保護不同于一般國內(nèi)流域生態(tài)系統(tǒng)的保護，無法通過法律或政策強制規(guī)定流域國承擔(dān)保護義務(wù)，或通過何種方式履行保護義務(wù)，而只能在平等的基礎(chǔ)上進行協(xié)商。經(jīng)過充分協(xié)商確定保護責(zé)任分?jǐn)?，既能為各國所接受，又符合各流域?qū)嶋H情況。例如，當(dāng)流域國協(xié)商確定由上游國采取具體行動下游國提供補償?shù)姆绞絹砀纳屏饔蛏鷳B(tài)環(huán)境時，對于相關(guān)的流域補償標(biāo)準(zhǔn)，除了要考慮到貢獻國的成本和受益國的收益，還需考慮貢獻國的受償意愿、受益國的支付意愿和支付能力。生態(tài)補償標(biāo)準(zhǔn)如嚴(yán)重偏離貢獻國的受償意愿、受益國的支付意愿和支付能力，也難以獲得貢獻國及受益國的認(rèn)可。(二)國際流域生態(tài)系統(tǒng)保護制度的主要內(nèi)容國際流域生態(tài)系統(tǒng)保護的制度構(gòu)建主要應(yīng)側(cè)重于兩個方面，一個是對“負(fù)”的行為即生態(tài)損益行為進行約束、懲戒，一個是對“正”的行為即生態(tài)增益進行鼓勵、引導(dǎo)。1.對生態(tài)損益行為的約束制度目前，在國際水法中，對流域國嚴(yán)重?fù)p害流域資源與環(huán)境這種“負(fù)”的行為已有制度約束?！秶H河流利用規(guī)則》第10條、第11條及《國際水道非航行使用法公約》第7條都明確規(guī)定，各流域國在本國領(lǐng)土范圍內(nèi)開發(fā)利用國際流域資源時，應(yīng)采取適當(dāng)?shù)拇胧苑乐箤H流域造成污染或加重現(xiàn)有的污染程度。如果確已對其他流域國造成重大損害，負(fù)有責(zé)任的國家應(yīng)該立刻采取合理措施消除不利影響，并對流域國所受損失進行適當(dāng)補償。這一規(guī)定對促使各流域國采取必要的措施以防止流域生態(tài)系統(tǒng)遭受嚴(yán)重?fù)p害，并在確有損害時維護受損國的利益都具有重要意義。但是，國際水法中確立的這一損害補償制度還停留在初級層次，存在較多不足。首先，受損國只有在受到重大損害時才有權(quán)要求補償或賠償，而在致害國實施未對他國造成重大損害但卻對流域生態(tài)系統(tǒng)造成一定危害的行為時未有相應(yīng)的懲戒措施。其次，對致害后果進行補償雖有必要，但這種事后的補償，不僅花費高昂，也難以使得生態(tài)系統(tǒng)恢復(fù)到原初的狀態(tài)。此外，國與國間還常因是否補償、補償多少等問題發(fā)生紛爭，影響到國際關(guān)系。因此，在國際水法中，應(yīng)完善對生態(tài)損益行為的約束制度。一方面，擴大應(yīng)予以補償?shù)膿p失范圍，規(guī)定不僅造成重大損害的行為要進行賠償或補償，同時