我國發(fā)展非政府非營利組織的可能性

我國發(fā)展非政府非營利組織的可能性。一、７０年代末結(jié)束文革后，進(jìn)入９０年代以來經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，社會(huì)整體進(jìn)行經(jīng)濟(jì)體制改革，社會(huì)主義市場的形成和快速發(fā)展，使得我國的ＮＧＯ、ＮＰＯ有了生存和發(fā)展的空間。１９７８年改革之初，中國政府就明確了一個(gè)任務(wù)：政府首先從經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域中退出來，接著從社會(huì)領(lǐng)域中退出來。在這個(gè)過程中，形成了來自政府的資源。包括政府提供的財(cái)政資源、編制資源和政府提供的各種各樣的權(quán)力。形成了來自內(nèi)外和市場經(jīng)濟(jì)的資源。只要改革開放的步伐繼續(xù)邁進(jìn)，中國ＮＧＯ、ＮＰＯ的發(fā)展就將面臨著這兩種資源，同時(shí)，也面臨著挑戰(zhàn)：如何合理利用資源并保證ＮＧＯ、ＮＰＯ的非政府性和非營利性。二、中國的社會(huì)改革問題也提上了議事日程。其主要標(biāo)志是“小政府、大社會(huì)”目標(biāo)模式的確立。雖然以往的社會(huì)改革更多地是停留在口號階段，但至少已明確了社會(huì)改革的方向，即“政社分開”，將原本應(yīng)由社會(huì)承擔(dān)的職責(zé)還給社會(huì)，培育和發(fā)展社會(huì)中介組織。而近年來民政部門推行的“社區(qū)建設(shè)”、“社會(huì)福利社會(huì)化”、“村民自治”則使得中國的社會(huì)改革有了新的突破和實(shí)質(zhì)性的進(jìn)展。這意味著中國ＮＧＯ、ＮＰＯ的發(fā)展有了更為寬松的環(huán)境和更為廣泛的基礎(chǔ)。９０年代以來推行的政府體制改革后，“小政府、大社會(huì)”的逐步形成，許多公共服務(wù)的事務(wù)政府無力完成，留下空間給ＮＧＯ、ＮＰＯ組織發(fā)展，從理論上說，這部分事務(wù)只有ＮＧＯ、ＮＰＯ組織能做好。三、９０年代以來，政府提出“法治化”的要求以來，一方面，各種法律法規(guī)不斷健全，也包括ＮＧＯ、ＮＰＯ的相關(guān)法律法規(guī)的健全，特別是ＮＧＯ、ＮＰＯ主體地位的確定，是推動(dòng)我國ＮＧＯ、ＮＰＯ發(fā)展的重要保障條件。中國政府對ＮＧＯ、ＮＰＯ采取了“監(jiān)督管理，培育發(fā)展”的方針。１９９８年和１９８９年.國務(wù)院先后發(fā)布了《基金會(huì)管理辦法》和《外國商會(huì)管理暫行規(guī)定》。１９９８年１０月，國務(wù)院在對原有條例作了大幅度修訂的基礎(chǔ)上頒布了新的《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》。同時(shí)發(fā)布《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》，１９９９年８月中國歷史上第一個(gè)有關(guān)ＮＧＯ、ＮＰＯ的專門法案《公益事業(yè)捐贈(zèng)法》出臺。日前，重新修訂的有關(guān)基金會(huì)登記管理和海外駐華民間組織登記管理方而的行政法規(guī)，也有望在近期內(nèi)出臺。隨著一系列法律法規(guī)的發(fā)布和執(zhí)行，中國ＮＧＯ、ＮＰＯ的宏觀管理逐步走上了法制化的軌道。四、經(jīng)濟(jì)市場化和社會(huì)多元化，給社會(huì)公民帶來變化，人們參與公共事務(wù)的熱情不斷增長，從依附于單位組織的單位人轉(zhuǎn)化為擁有充份自由的社會(huì)人，社會(huì)公民意識的形成和市民社會(huì)的初步發(fā)展，為ＮＧＯ、ＮＰＯ的發(fā)展打下了良好的基礎(chǔ)。政治控制的放松和市場化帶來的所有制結(jié)構(gòu)的多元化，產(chǎn)生了政府控制之外的資源，使非營利組織有可能不依賴政府而獨(dú)立地生存和發(fā)展。社會(huì)需求，利益主體的多元化以及主體意識的興起為非政府組織的發(fā)展提供了一種自下而上的動(dòng)力。多種所有制結(jié)構(gòu)的逐步形成以及單位制的不斷弱化，使得社會(huì)上出現(xiàn)了游離于傳統(tǒng)單位組織之外的多元化利益主體，如個(gè)體戶、私營企業(yè)主等等。這些大量游離于行政體系之外的利益主體需要有新的利益表達(dá)、訴求的渠道與方式，也需要有新的組織形式在激烈的市場競爭中來維護(hù)自己的利益。同時(shí)，由于社會(huì)發(fā)展的不平衡、大一統(tǒng)的保障制度的取消使社會(huì)上出現(xiàn)了許多新的弱勢群體，由此而產(chǎn)生一系列其他社會(huì)問題。體制的轉(zhuǎn)換改變了個(gè)人在社會(huì)結(jié)構(gòu)中的地位，個(gè)人價(jià)值得到承認(rèn)，主體意識得以增強(qiáng)。爭取個(gè)人正當(dāng)利益己被認(rèn)為是合理的行為，利益保護(hù)意識的增強(qiáng)，使人們的目光投向能夠代表、收集和表達(dá)他們利益的社團(tuán)組織，希望通過非政府組織的力量來實(shí)現(xiàn)自我保護(hù)、利益追求以及價(jià)值或信念。此外，對于個(gè)人滿足感、集體歸屬感以及成就感等高層次精神需要的追求也激發(fā)了社會(huì)成員參與社團(tuán)活動(dòng)的積極性。五、別是我國加入ＷＴＯ后，國際經(jīng)濟(jì)、政治聯(lián)系和合作日益緊密，國際ＮＧＯ、ＮＰＯ進(jìn)入我國，對我國ＮＧＯ、ＮＰＯ的發(fā)展是有很大的推動(dòng)作用。近年來，全球化使得世界各國間的影響、合作、互動(dòng)愈益加強(qiáng)，一些具有共性的東西逐漸普及和推廣，并成為全球通行的標(biāo)準(zhǔn)。隨著中國加入WTO，全球化對中國政治、經(jīng)濟(jì)、文化，甚至對人們生活方式的影響勢必加深，對中國ＮＧＯ、ＮＰＯ發(fā)展的環(huán)境也有著重要的影響。隨著國際合作與交流的增多，國人對非政府組織及非政府組織在解決社會(huì)問題中的作用的認(rèn)識也會(huì)相應(yīng)提高，國外通過ＮＧＯ、ＮＰＯ對中國的援助也會(huì)增多，這有利于中國ＮＧＯ、ＮＰＯ的發(fā)展。六、上世紀(jì)９０年代之后，由于非營利組織致力于解決的大多數(shù)問題都是國際性的乃至全球性問題，國際社會(huì)特別是聯(lián)合國及其各機(jī)構(gòu)，世界銀行、國際貨幣基金組織對ＮＧＯ、ＮＰＯ越來越重視，普遍加強(qiáng)了支持力度。各發(fā)達(dá)國家政府，尤其是大多數(shù)發(fā)展中國家政府，也都對ＮＧＯ、ＮＰＯ由敵視、懷疑過渡到支持、扶持態(tài)度。這將刺激中國ＮＧＯ、ＮＰＯ的發(fā)展。建立國際政治經(jīng)濟(jì)新秩序，制定國際游戲規(guī)則，參與國際事務(wù)協(xié)商和決策，開展對外人道主義援助，處理對外交往和經(jīng)貿(mào)合作，呼喚中國民間力量的發(fā)展壯大，為民間ＮＧＯ、ＮＰＯ發(fā)展提出了新的要求。七、公民的整體意識，自律能力等綜合素質(zhì)的提高是有利于ＮＧＯ、ＮＰＯ發(fā)展的主觀因素。公民參與的熱情越來越高，民自由、自主、自治和志愿服務(wù)的意識逐步培養(yǎng)和覺醒起來。中國自古有著社會(huì)自組織和自愿結(jié)社的傳統(tǒng)，隨著經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的改革，隨著政府逐步退出許多的社會(huì)控制領(lǐng)域，自上而下的人為的行政限制越來越減少，公民通過各種形式參與經(jīng)濟(jì)、社會(huì)乃至政治過程的機(jī)會(huì)越來越多、熱情越來越高.在這個(gè)過程中人們的自由權(quán)力得到認(rèn)同，自主精神得到發(fā)揚(yáng)，自治機(jī)制得到培育.志愿服務(wù)的社會(huì)風(fēng)尚逐漸形成，推動(dòng)著整個(gè)社會(huì)資本建設(shè)，而為中國ＮＧＯ、ＮＰＯ的發(fā)奠定重要的文化基礎(chǔ)。中外ＮＧＯ、ＮＰＯ的差異由于國情的不同，各國的ＮＧＯ、ＮＰＯ又都具有各自的特征。例如，按主要活動(dòng)領(lǐng)域的不同，有些國家的ＮＧＯ、ＮＰＯ可以歸為“教育為主的模式”，如比利時(shí)、愛爾蘭和英國;有的是“衛(wèi)生保健為主的模式”，如日本、荷蘭和美國；另外一些是“社會(huì)服務(wù)為主的模式”，如奧地利、法國、德國和西班牙。此外，還有“文化娛樂為主的模式”和“平衡模式”等。這些模式反應(yīng)了不同國家在歷史、社會(huì)、政治、經(jīng)濟(jì)和文化等方面存在的差異。我國的ＮＧＯ、ＮＰＯ與西方發(fā)達(dá)國家的同類組織走著兩條不同的發(fā)展道路，正是這種差異使得中國的ＮＧＯ、ＮＰＯ具有了自己的特點(diǎn)。一、歷史因素的比較由于社會(huì)發(fā)展的進(jìn)程、民族文化、制度因素等各方面的差異，我國的ＮＧＯ、ＮＰＯ與發(fā)達(dá)國家的ＮＧＯ、ＮＰＯ在成長的歷史背景上就存在很大的差異。就ＮＧＯ、ＮＰＯ存在與興起的社會(huì)背景而言，西方國家ＮＧＯ、ＮＰＯ的興起是對現(xiàn)代性缺陷的一種改良，屬于“后現(xiàn)代”的范疇；而中國ＮＧＯ、ＮＰＯ的興起則是“現(xiàn)代化”進(jìn)程中的必然結(jié)果。中國ＮＧＯ、ＮＰＯ的興起同樣可以歸結(jié)為政府與市場的“雙重失靈”—上個(gè)世紀(jì)70年代末開始的政府神話的破滅和90年代市場神話的消亡，然而中國的“政府失靈”并不同于西方福利國家的失敗，后者主要是在提供公共物品方面的失效，而前者則是在資源配置上的大一統(tǒng)導(dǎo)致的經(jīng)濟(jì)發(fā)展的無力。同樣的，中國所謂的“市場失靈”與西方的市場失靈也存在著本質(zhì)的區(qū)別。中國的“市場失靈”更多地是指市場經(jīng)濟(jì)的不完善，在政府權(quán)力介入下的市場扭曲，而與完善的自山市場經(jīng)濟(jì)的本質(zhì)缺陷即西方意義上的“市場失靈”實(shí)質(zhì)上是兩回事。在一些發(fā)達(dá)國家，ＮＧＯ、ＮＰＯ的發(fā)展相對成熟，不僅表現(xiàn)為其地位較高規(guī)模較大、作用較突出、影響較廣泛等方面，也表現(xiàn)在它們的發(fā)展經(jīng)歷了一個(gè)從起步、成長到逐步成熟的歷史過程。與我國明顯不同的是，西方的第三部門在其形成和發(fā)展的過程中，以其特有的制度條件和社會(huì)結(jié)構(gòu)為背景，其中包括公、私域界限較清晰的劃分，社會(huì)力量良好的發(fā)育，各類社會(huì)群體在社會(huì)公共事業(yè)中的廣泛介入和參與，自下而上的民間組織和社會(huì)運(yùn)動(dòng)的發(fā)展以及國家在社會(huì)生活領(lǐng)域中有意識的功能讓渡，這些都為ＮＧＯ、ＮＰＯ的自然成長提供了條件。與西方“第三部門”生成于自下而上的動(dòng)力機(jī)制相比，中國“第三部門”的產(chǎn)生是基于一種自上而下與自下而上相結(jié)合的雙重動(dòng)力相互作用的結(jié)果。ＮＧＯ、ＮＰＯ形成的路徑主要有三條：第一，表現(xiàn)為政府直接讓度出部分公共管理職能，交由社會(huì)機(jī)制來實(shí)現(xiàn)，即自上而下的非營利組織的產(chǎn)生機(jī)制，它們與政府改革相關(guān)聯(lián)，在相當(dāng)程度上是政府改革和政府職能社會(huì)化的產(chǎn)物；第二，表現(xiàn)為政府讓度出的市場空間發(fā)展到一定階段，孕育出一些自下而上的非營利組織，或者草根組織，它們與市場經(jīng)濟(jì)發(fā)育的程度密切相關(guān);第三條路徑是合作型，即政府順應(yīng)市場的趨勢，引導(dǎo)社會(huì)自治模式的形成，如溫州市許多行業(yè)協(xié)會(huì)的模式便是政府促動(dòng)、企業(yè)主導(dǎo)的模式，顯示出合作的效應(yīng)。中國的ＮＧＯ、ＮＰＯ是政治、經(jīng)濟(jì)和文化等資源由政府逐步向民間流轉(zhuǎn)的結(jié)果，是政府和社會(huì)共同為建設(shè)“小政府、大社會(huì)”的目標(biāo)而進(jìn)行的制度嘗試的結(jié)果。從歷史的角度看，我國并不缺乏民間公益組織發(fā)展的文化傳統(tǒng)和源流。在宋朝，各種“合會(huì)”、“善會(huì)”等互助與救助型民間組織就開始盛行。特別是近代以來，在民族危機(jī)與社會(huì)動(dòng)蕩的背景下涌現(xiàn)了大量的民間組織，既有各種“會(huì)館”、“行會(huì)”的行業(yè)協(xié)會(huì)，也有許多慈善組織，更有大量的學(xué)術(shù)性、社群性、文藝性的團(tuán)體，以及各種民間秘密結(jié)社，成為中國革命的一支生力軍。但是經(jīng)過50年代的“大清洗”以及1989年的“重新整頓”，再次發(fā)展起來的ＮＧＯ、ＮＰＯ組成成分有了很大的改變，經(jīng)歷了長時(shí)期的“一體化”社會(huì)，民間的自我組織能力尚未恢復(fù)，自上而下成立的組織占有很大比例。中國公民社會(huì)的發(fā)生背景和獨(dú)特的演化路徑，決定了其與西方社會(huì)不同的特性。體現(xiàn)為：在ＮＧＯ、ＮＰＯ的性質(zhì)上，中國的ＮＧＯ、ＮＰＯ與政府的補(bǔ)充性強(qiáng)，分權(quán)性弱，其發(fā)生領(lǐng)域、活動(dòng)范圍與政府讓度出來的空間密切相關(guān);在類型上，執(zhí)行性強(qiáng)，自治性弱，如國外非營利就業(yè)分布集中的教育、衛(wèi)生保健和社會(huì)服務(wù)等領(lǐng)域，中國ＮＧＯ、ＮＰＯ還發(fā)展不足，而執(zhí)行政府部分管理職能的卻比較多；在功能上，服務(wù)性強(qiáng)，倡導(dǎo)性弱，以承接政府轉(zhuǎn)型轉(zhuǎn)移出的社會(huì)服務(wù)職能為主，倡導(dǎo)作用非常有限;機(jī)制上合作性強(qiáng)，獨(dú)立性弱，受政府干預(yù)較多。另外，現(xiàn)行法律體系使得自下而上的ＮＧＯ、ＮＰＯ難以取得合法地位，草根組織的機(jī)制尚未被制度化。二、行政因素的比較在西方，ＮＧＯ、ＮＰＯ被認(rèn)為是民主社會(huì)的重要組成部分，它們具有獨(dú)立自主的精神，政府主要運(yùn)用經(jīng)濟(jì)與法律兩種手段表達(dá)自己的意見，間接參與ＮＧＯ、ＮＰＯ的發(fā)展。政府資助ＮＧＯ、ＮＰＯ的方式主要有兩種：一是采取撥出部分稅收收入的直接資助方式；二是為那些向ＮＧＯ、ＮＰＯ捐款的個(gè)人和公司提供減免稅的待遇，以及免除審核過的ＮＧＯ、ＮＰＯ稅收的間接方式。后者實(shí)質(zhì)上是將本應(yīng)由政府收取的稅款用來資助非營利組織。這兩種方式各有利弊。所以各國政府都是雙管齊下，不過英美等國更側(cè)重間接方式，而歐洲國家更側(cè)重直接方式。政府對ＮＧＯ、ＮＰＯ的約束機(jī)制主要體現(xiàn)在對非營利組織的界定及對其財(cái)務(wù)活動(dòng)的監(jiān)督上。任何組織申請成為免稅性質(zhì)的非營利組織都要接受政府免稅審批部門的嚴(yán)格審查，確保其活動(dòng)符合法律要求和公共利益。免稅審批部門每年還要對成千上萬個(gè)非營利組織的財(cái)務(wù)情況進(jìn)行調(diào)查，如經(jīng)查實(shí)有營利行為，其免稅待遇就會(huì)被取消;各級政府特別是州政府，對簽訂合同的過程和服務(wù)項(xiàng)目的實(shí)際兌現(xiàn)都制定了詳細(xì)的條款。與此形成鮮明對比的是，中國的ＮＧＯ、ＮＰＯ很大程度上依附于政府，自立的條件和能力都存在不足。ＮＧＯ、ＮＰＯ與政府之間的關(guān)系，一般的情況是合作或者對抗，或者是兩者的中間情況，這都是對于政府與ＮＧＯ、ＮＰＯ隸屬不同部門而言的，但我國的情況卻比較特殊，ＮＧＯ、ＮＰＯ在其生成發(fā)育、資源獲取、結(jié)構(gòu)特征、管理體系等方面都與行政體制有著諸多關(guān)聯(lián)，可以說它們是從體制內(nèi)生長出來，同時(shí)又在特定制度環(huán)境中循著自身邏輯發(fā)展的產(chǎn)物。我國的ＮＧＯ、ＮＰＯ有政府推動(dòng)發(fā)展起來的，也有民間自愿組織的，但學(xué)術(shù)界普遍認(rèn)為大多數(shù)中國ＮＧＯ、ＮＰＯ的一個(gè)重要的特點(diǎn)就是其“官民二重性”，正因?yàn)榍懊嫠峒暗拿耖g力量的缺乏，政府選擇相對于社會(huì)選擇占明顯優(yōu)勢，中國的ＮＧＯ、ＮＰＯ更多地扮演著政府助理或政府延伸機(jī)構(gòu)的角色，而不僅僅是政府的合作伙伴或是民間的維權(quán)力量。相對于西方的ＮＧＯ、ＮＰＯ而言，中國的ＮＧＯ、ＮＰＯ更缺少獨(dú)立性和自主性，這主要表現(xiàn)在政府對于民間組織的雙重管理體制以及組織體制的行政化上。雙重管理體制是指ＮＧＯ、ＮＰＯ一方面要按照《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》的有關(guān)規(guī)定到相關(guān)民政部門進(jìn)行注冊登記，另一方面還必須接受自己的業(yè)務(wù)主管部門的管理。在某些情形下，一些ＮＧＯ、ＮＰＯ由于找不到自己的“婆家”而不得不以企業(yè)的形式在工商部門進(jìn)行注冊，例如北京的環(huán)保組織“地球村”，這類組織無法享受稅收方面的優(yōu)惠，這就嚴(yán)重約束了此類組織的發(fā)展。一部分ＮＧＯ、ＮＰＯ存在著功能與成員行政化的現(xiàn)象，使得這些ＮＧＯ、ＮＰＯ打上了政府或官方組織的烙印。以中華慈善總會(huì)為例，其主要領(lǐng)導(dǎo)人共7人其中名譽(yù)會(huì)長6人，均擔(dān)任過有關(guān)部門的要職，其會(huì)長崔乃夫則是民政部原部長。另外一部分公益性組織的上級組織是由財(cái)政撥款的單位，它們基本上都是政府作為為群眾或社區(qū)服務(wù)的群眾組織而成立和運(yùn)作，在經(jīng)費(fèi)困難的時(shí)候難免向政府伸手，爭取政府在經(jīng)費(fèi)和政策上的支持。如中國婦聯(lián)下屬的“春蕾計(jì)劃”、“幸福工程”，共青團(tuán)組織下屬的“希望工程”，計(jì)生委下屬的“中國人口福利基金會(huì)”等等。其他的如村民委員會(huì)、城鎮(zhèn)的居民委員會(huì)等本來應(yīng)是非政府性的自治組織實(shí)際上也都接受行政指導(dǎo)。在中國的社區(qū)建設(shè)初期，政府的主要目的是通過行政力量迅速構(gòu)建城市基層組織，這使社區(qū)組織具有較強(qiáng)的行政化色彩。隨著近年來政府機(jī)構(gòu)改革的進(jìn)一步深入，這些組織承當(dāng)起了比以往更多的政府職能。三、社會(huì)因素的比較薩拉蒙指出，促進(jìn)志愿領(lǐng)域發(fā)展的壓力即動(dòng)力至少有三個(gè)不同來源：來自基層的主動(dòng)積極的熱衷者(beloved)；來自體制外(outside)的從事志愿活動(dòng)的公共和私人機(jī)構(gòu)：自上而下(above)的政府政策。而最基本的力量是決心自己動(dòng)手來解決問題，自己組織起來改善境況或爭取基本權(quán)益的普通民眾，正是他們“擔(dān)負(fù)起對我們自己生活的責(zé)任”的強(qiáng)烈愿望成為ＮＧＯ、ＮＰＯ的根本動(dòng)力。然而，但這種具有自主意識的民眾卻是中國社會(huì)所欠缺的，這使我國的民間力量只有很少一部分通過自發(fā)的形式表現(xiàn)出來另一方面，我國的ＮＧＯ、ＮＰＯ缺乏中產(chǎn)階級的積極參與。在發(fā)達(dá)國家中，中產(chǎn)階級是公益活動(dòng)的重要支持力量，他們不僅是各種公益活動(dòng)的積極參與者，而且也經(jīng)常是這些ＮＧＯ、ＮＰＯ的領(lǐng)導(dǎo)人員和骨干成員。改革開放以來，中國的中產(chǎn)階級得到了長足的發(fā)展，即使是這樣，與發(fā)達(dá)國家比較起來，中國中產(chǎn)階級的規(guī)模還是很小—在今天的美國，80%左右的家庭屬于中產(chǎn)階級;韓國則有75%的人口屬于中產(chǎn)階級。中國距離“橄欖型社會(huì)結(jié)構(gòu)”還很遠(yuǎn)，與改革前的“上型社會(huì)結(jié)構(gòu)”和發(fā)達(dá)國家的“橄欖型社會(huì)結(jié)構(gòu)”相比，今天的中國社會(huì)結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)出“金字塔型社會(huì)結(jié)構(gòu)”。在財(cái)富的擁有量上，當(dāng)代中國中產(chǎn)階級約占有社會(huì)全部財(cái)富的15%左右，而發(fā)達(dá)國家的中產(chǎn)階級則占據(jù)了社會(huì)的絕大多數(shù)財(cái)富。中國中產(chǎn)階級發(fā)展的落后對中國ＮＧＯ、ＮＰＯ開展大規(guī)模的公益活動(dòng)產(chǎn)生了較大的制約效應(yīng)，既缺乏經(jīng)濟(jì)上的有力后盾又缺少組織上的“天然領(lǐng)導(dǎo)者”。改革開放的影響對于中國的中產(chǎn)階級來講包含著兩方面的意義：一方面促進(jìn)了其發(fā)展，提高了其地位和經(jīng)濟(jì)收入水平；但同時(shí)也提高了他們對更多資源獲取的渴望。而一旦中國現(xiàn)有的社會(huì)生產(chǎn)力水平或社會(huì)產(chǎn)品分配