清末民初廣州市政制度的構建

清末民初廣州市政制度的構建

城市已成為今天的榜樣：市政府、公園、醫(yī)院、中小學、街道、人行道、自來水、消防裝置、路燈、電話亭；這些復雜的現(xiàn)代城市元素是20世紀初出現(xiàn)的城市空間和景觀。在這些活生生的城市空間景觀背后，有著制度的力量。從宏觀思想領域的探討到具體的城市事務管理及技術的借鑒,中國近代城市市政制度對西方的模仿與借鑒肇始于晚清,盛行于民初。在此歷史階段,廣州通過市政制度的革新迅速崛起,突破了傳統(tǒng)的自然發(fā)展模式,并呈現(xiàn)出與同時期世界其他大城市發(fā)展相似的種種優(yōu)良特質,為城市的現(xiàn)代化發(fā)展奠定了良好基礎。1廣州市政系統(tǒng)與市政建設的時間背景1.1城鄉(xiāng)一體的管理體制清末民初這一階段的“西學東漸”影響廣泛而深遠,激發(fā)了中國從制度層面思考現(xiàn)實問題。鴉片戰(zhàn)爭后的71年中,藉由來華西人、出洋華人以及報刊、書籍與新式教育等媒介,中國對西方思想的態(tài)度從初始的抗拒,到逐漸接受甚至主動要求“西化”,走過碰碰撞撞的不平凡歷程,其影響一直持續(xù)到當代而未止?！拔鲗W東漸”讓中國首次出現(xiàn)了現(xiàn)代化的分級管制的思想。中國幾千年來一直保持著城鄉(xiāng)一體的原生態(tài),城市作為各級官衙的所在地,通常都是由管轄全縣城鄉(xiāng)的縣衙門兼管。隨著近代城市經(jīng)濟功能的增強,城鄉(xiāng)之間日益擴大的差異性要求突破城鄉(xiāng)合治的管理模式?！肮饩w三十一年(1905年),因清廷上下均感‘無前緒可尋’,固主張‘凡厘定章程,酌核辦法’制定新型城市管理制度與法律,應以‘貴參各國之程式,尤必度時事之所宜’為指導原則,并在京師試辦,繼之推廣全國”(1)。1908年清政府頒布《城鎮(zhèn)鄉(xiāng)地方自治章程》,從設置條件、機構級別、機構設置及職能、區(qū)域界限4個方面予以規(guī)定,推動地方行政管理體制向城鄉(xiāng)分治演變,為確立市制揭開序幕;1921年《廣州市暫行條例》確立市縣分立原則,成為全國開端。1.2美國學生管理者的雙重關注與思考實踐清末至民初幾十年間,大批留學歸國、學有專長的人員直接從事于市政管理。廣州歷任市長中,首任市長孫科于1916年在美國加州大學畢業(yè),后獲哥倫比亞大學碩士學位;林云陔被派赴美國留學,入紐約州圣理喬斯大學學習法律、政治;劉紀文先后就讀于東京志成學校和早稻田大學;市政廳各局的課長、課員80%以上為留洋學生,工務局工程師皆為歐美大學畢業(yè)生。留學而歸的管理者們對于西方經(jīng)驗和本土現(xiàn)狀有著雙重關注與思考實踐。“以民立國之制,不可不取資于歐美”(2),他們自覺或不自覺地將西方城市理念應用到市政管理機構、法規(guī)規(guī)章以及管治理念中,同時也反思著中國傳統(tǒng)制度的古為今用,提出各種中體西用或西體中用方案。1.3無地租及土地關系租界的市政管理是中西管理概念相互融合的結果,對于中國城市近代市政的發(fā)展具有示范效應。首先,租界的市政管理體制成為華界模仿的原型。19世紀上海法租界先后設立了工務局(1854年)、管理道路委員會(1857年)以及公董局(1862年),使開發(fā)建設活動有了與之直接相對應的政府管理部門;《上海法租界公董局組織章程》的制訂展現(xiàn)了西方的管理方式,且“組織章程”這種規(guī)章形式一直影響著20世紀初中國有關機構組織形式的規(guī)章制訂。其次,租界產(chǎn)權清晰的土地關系保障了開發(fā)控制的有效實施。1845年的《上海土地章程》提出實施永租制,即一次繳交10倍的押租金,使押租金等于地價,使外商在實際上取得土地所有權。廣州沙面租界劃分為82區(qū),盡量保證每塊用地都有臨街面,并按地段不同標價分散拍賣,承租人按年繳納地租,管理使用期限為99年;其余未出售地段由英國政府收購用以修建領事館、教堂等。2廣州在市政體制建設和規(guī)章制度建設方面取得了突破2.1責的市公權的政府市公權的府廣州近代市政改革的首要目標是建立高效和負責的市政府。自1921年市政廳成立,廣州成為具有獨立地方行政意義的“市”,并開始了立法權和行政權之間消長與混合關系的探索。2.1.1社區(qū)矯正的組織機構廣州市政廳由行政委員會、參事會和審計處組成,架構較為完善。其中,行政委員會為決策、執(zhí)行機構,委員會制市長的城市理念、決策過程以及各局的執(zhí)行情況對此后城市發(fā)展起到非常重要的作用;參事會作為廣州第一個代議機關,是“代表市民輔助行政之機構”,同時也具備“審查市行政各局辦事成績”的監(jiān)督權;審計處辦理審計事宜,是獨立的財政監(jiān)察機構(圖1)。在清朝地方行政管理體制下,城市缺乏專職的、職責明確的市政管理機構,駐于廣州城內的大小官署,從督撫至知府與縣署,均有權干預本城事務;而市政廳的成立和組織架構的設計首次保障了廣州作為一個獨立的城市實體的運行,提高了地方行政管理效能。2.1.2行政職能的分離與市政委員制模式廣州市政廳組織結構的設計體現(xiàn)了對于民主參與和決策效率之間矛盾的協(xié)調。市政廳模式起源于立法權和行政權合二為一的美國委員會制,旨在通過強化城市政府的行政職權提高城市管理效率;但為避免行政權力過于分散,且考慮國民民主素質的實際情況,廣州最終選擇的是“集權市長制”加“委員制”模式,使市長在市政府的權力架構中處于核心地位。這種選擇與西方議會政治正走入盛極而衰的降潮期、國內“改造代議制”思潮盛行一時的時代背景也有一定關系。在權力的分配上,由于市政廳的組織架構將立法和行政2種不同職能混為一體,從而使行政失去了立法的限制與監(jiān)督。盡管設立了市參事會與審計處2個獨立機構,但市參事會的職權十分有限,只能議決行政機關遞送的案件,不能獨立議決;審計處的監(jiān)察權限也僅限于財政方面。強勢的外生力量與中國根深蒂固的傳統(tǒng)內生力量之間的反復沖擊與磨合,使中國近代市政制度留有明顯移植痕跡的同時也保持著巨大的制度慣性。市政廳也曾于1925-1928年間短暫地實行市政委員會制,將市政委員會作為立法機關,嘗試與由市政廳及各局所組成的行政機關形成一定程度上的權力制衡。但當市行政會議與市政委員會產(chǎn)生異議時,仍由省政府裁決,可見其立法的職能最終仍然受行政權力所約束(圖2)。2.2“治”“教”,“管”“管”“管”“管”民國時期的廣州通過一系列法規(guī)規(guī)章的制訂逐步確立了“法治”精神,這成為城市現(xiàn)代化行政的重要表現(xiàn)。同時,地方規(guī)章基本上采用行政立法的方式,作為市政府有效推行政策、實現(xiàn)管制及提供公共服務的工具,大大提高了立法和行政效率。2.2.1法規(guī)、程序法的銜接倘若從今天的法規(guī)體系角度判讀民國時期的廣州市政法規(guī),大致可將其劃分為基本法、實體法與程序法三類(表1)。基本法是對政府事權的明確,是建立實體法和程序法的基礎。如《廣州市暫行條例》作為一部城市組織法規(guī)明確了市行政組織及其職權,并賦予市長綜理全市行政事務的較大權限。實體法是對市政部門辦事權限及工作內容的深化安排。如《廣州市建筑審美會簡章》明確該會“以審查市內公私各項建筑之美術上之價值,以增進市內之美術的設備為任務”。程序法是對市政規(guī)劃及建設各項事務流程的具體規(guī)定。如《廣州市工務局辦事細則》包括辦理文件、辦理測量、辦理給照等多項程序規(guī)定。在程序法中出現(xiàn)了“判例”和“通則”兩類管理方式,《廣州市新訂取締建筑章程》以個案判審的方式對承建人如何申請建筑執(zhí)照做流程性規(guī)定,并對各環(huán)節(jié)提出指導要求,其中報建的種類分為新建和改建工程兩類;而對“小修”類建設則設專章做通則式管理,提高審批效率。2.2.2社會經(jīng)濟類控制因素從民國廣州一系列市政法規(guī)規(guī)章涉及的內容可知,對于開發(fā)控制的范圍在不斷擴大,涵蓋衛(wèi)生、建筑、園林及美學等,但出于社會經(jīng)濟類控制因素而進行的開發(fā)控制較少,基本上都是為了解決城市物質環(huán)境方面的問題(如公共衛(wèi)生和住房)而定制。如《廣州市新訂取締建筑章程》以“限制建筑預防危險適合衛(wèi)生利便交通”為宗旨從墻腳、墻壁及樓面、窗戶、廚房、廁所等多方面提出營造限定;通過“街道寬度不得少過廿四英尺……上蓋面積不能逾土地面積三分之二”等要求對新區(qū)域建筑提出建筑管制。2.3政府參與,建立權宜長效機制市政廳成立之初,既要承擔市政建設的費用,還要通過相關稅費的抽取支援大本營的各類開支,財政壓力很大?！稄V州市工務之實施計劃》就因財力所限僅僅完成了第一、第二段的實施。在孫中山“實業(yè)救國”和“實業(yè)計劃”的鼓舞下,由華僑組織私營置業(yè)公司方式進行的房地產(chǎn)投資成為推動城市建設的重要力量。如在模范住宅區(qū)的建設過程中,美洲華僑楊廷藹等人就曾呈書建議政府早日按圖測勘,標明已規(guī)劃的馬路線路以便市民遵循等,并有華僑呈市廳自愿出資贊助。同時,廣州市政廳對于國內外的先進經(jīng)驗的引入也著眼于解決現(xiàn)實問題,而非盲目移植。為緩解財政壓力,市政廳一方面采取了許多權宜之計,如“對于水廠,擬定治標治本兩辦法……規(guī)定時間,開放街喉,以資救濟”,對馬路及公園采取分期開發(fā),以及“向粵海關監(jiān)督磋商”,通過“即行征收海關港口附加稅”以“撥充該市市政經(jīng)費”等;另一方面廣泛借鑒國際經(jīng)驗,如孫科借鑒美國的“特別估定捐”,“工務局直接亦無收息,但因工務建設的成果,可說是生財機關,蓋開馬路可以財政局向沿路民家店鋪,微收筑路估定之受益費”(3),整理濠涌的收入預算包括兩旁鋪戶征費、割余面積征費、兩旁30m內街道鋪戶征費三項,這里首度出現(xiàn)了與土地開發(fā)價值和公共利益相關的評估制度的萌芽;林云陔借鑒美國設立購料委員會,“美國近年來朝野上下有一種省費運動,省費運動非減政也,乃以節(jié)省消耗為主,事事務求經(jīng)濟……”(4);模范住宅區(qū)委員會也擬定了“凡首先承領者由優(yōu)先權,于一定期限內,所有建筑領照等費得分減免”的獎勵方法,策動市民投資建設。3受市政體制的影響，廣州采取的城市建設措施3.1田園城市建設目標下的結構開發(fā)制度的革新必然有新的理念、思想和行為模式與之相適應。孫科任市長時以“新式都市”為藍圖,“此種新村市地一英畝,例只建住宅六家至十家,余地展為公有,為樹植花草果木之用”(5),將東山列為新式住宅區(qū);林云陔認為“最新之城市設計,以‘田園都市’為最優(yōu)良”,在其任內著力推進東山竹絲崗地區(qū)的模范住宅區(qū)開發(fā),并于1928年由模范住宅區(qū)委員會頒布《修正籌建廣州市模范居住區(qū)章程》,從土地業(yè)權、道路及住宅3方面進行規(guī)定。得益于市政府的主導與實施,東山模范住宅區(qū)基本實現(xiàn)整潔、優(yōu)美的城市人居環(huán)境建設目標,吸引了大批政府官員和回國投資的華僑入住。廣州的“田園城市”以努力造成“城市山林”式的新廣州為目的,“如近來擴大市區(qū)、開發(fā)郊外、經(jīng)營模范住宅村種種,‘寓市于鄉(xiāng)’,皆其理想之實現(xiàn)”(6)。但同時,廣州的實踐與霍華德提出的兼具農村和城市優(yōu)點的“城鄉(xiāng)磁體”社會城市空間模式,建立“土地開發(fā)公有權”,維持就業(yè)、居住、購物教育、休閑等功能的平衡等目標差距甚大,未能真正理解霍華德通過改造城市實現(xiàn)社會改良的思想精髓。3.2市路條、導致道路原理統(tǒng)一廣州市政廳的成立旨在通過加強市政建設力度,促進市容市貌的改觀。鑒于廣州的城市面貌落后于上海、北京等地,“市政府面臨的急迫任務是建筑道路,拓寬街道,修建下水道以及建立近代公用事業(yè)”(7)。市政廳成立后,工務局確定了全市馬路路線,新筑道路寬度從27~50m不等,“昔以肩輿行者,今可以汽車馳騁于街市中矣。路政上有若等顯著之進步者,只兩年間事耳”(8)。濠涌方面,孫科、林云陔、劉紀文任內均開展了對六脈渠的疏浚,具體從水系入手,上游著重防洪,筑壩蓄水,下游重清除河障,易于瀉洪。市政設施的建設尤其體現(xiàn)了廣州對于西方市政技術從規(guī)劃理念到具體施工技術,從系統(tǒng)到細節(jié)均全面引進、吸收和應用。為防止西北江水漲引起的洪澇災患,孫科在西江上游的蘆苞,建設了新式的活動水閘;“新式馬路”排水系統(tǒng)的產(chǎn)生是“參考外國新式渠道之設置,其建設系統(tǒng),向分兩種:一稱分流制,一稱會流系統(tǒng)”(9)。3.3表現(xiàn)了規(guī)范的平民宮、平民村建設清末民初,廣州的城市化進程明顯加快,農村人口移居城市的現(xiàn)象實質上已引發(fā)城鄉(xiāng)分化的重大社會變革。隨著城市化進程的深入,市政長官也意識到了城市化水平提高后將產(chǎn)生的社會問題,例如出臺了旨在減輕勞工負擔及改善其生活的《廣州市勞工住宅組織章程》等。林云陔在其市長任內,提出“平民宮”及“平民村”的概念,區(qū)別于滿足社會精英人士居住的“模范住宅”?！敖ㄔO平民宮,本市貧民很多無處棲宿……但于衛(wèi)生、治安及市政觀瞻上皆有妨礙,遂擬在市內建筑偉大平民宮若干所,擬收容一般勞苦貧民住宿”,“平民宮建于市區(qū)內,平民村舍則當建于郊外”,并于1929年制訂了《建筑平民村舍原則》;程天固在任工務局長期間就當時考察所得,各市環(huán)境及地方情形,擬定了平民宮、第一及第二平民住宅區(qū)的建設計劃,并開宗明義地指出“大都市設計乃整個的社會建設問題,而非單純技術上之問題也”。模范住宅區(qū)與“平民宮”的建設體現(xiàn)的是近代廣州對不同居住群體的關注以及差異化的社區(qū)建設策略,在一定程度上適應了當時的城市化發(fā)展水平。3.4“權宜區(qū)域”的確定成立廣州市政廳以及制定條例時,廣州已經(jīng)注意到區(qū)劃和資源調配及管治能力的關系,并通過開展市區(qū)拓展突破了舊有封閉狀的城市形態(tài),在市區(qū)外圍沿交通線開始發(fā)展城市用地。實施市區(qū)拓展是出于對人口增加引發(fā)的治安、衛(wèi)生等問題的考慮,其方案是綜合權宜的結果?！安閺V州市擬定區(qū)域,東至東圃車陂,南及河南黃埔,市政舉辦之初因市庫未裕,乃暫為縮小,另定權宜區(qū)域,從事整理”(10)。當局既意識到市政施行不能限于固有區(qū)域,但又針對實際的建設及管理能力提出了“權宜區(qū)域”的概念以便實施。其時白云山市區(qū)的功能很明確,“使名山大市唇齒相依,對于保衛(wèi)互相得益”;增地區(qū)的納入,是考慮自來水廠的位置所在,有利于水源的保護,保障市民飲水衛(wèi)生安全(圖3)。4清末民初廣州市政系統(tǒng)對當前的影響4.1建立適應現(xiàn)代城市發(fā)展需要的市政體系4.1.1現(xiàn)代行政管理體系建立了依法行政為特征的特點4.1.2市政管理機構廣州市政廳在建構宏觀的市政制度框架的同時不斷細化管理機制,率先制訂了專門化的人事管理制度、規(guī)范化的會議制度等。例如,市行政委員會按照《廣州市暫行條例》的授權議決市政事項,討論議決內容包括規(guī)章、城市規(guī)劃、財政諸多內容,有關決議形成紀要做為各局執(zhí)行的依據(jù),同時對外公布。合署辦公、集中采購、制定城市規(guī)劃方案等科學化的市政管理方法相繼在1920-1930年代的廣州市政府得到應用;成立了購料委員會(1927年)、城市設計委員會(1928年)、自來水管理委員會(1929年)、審美委員會等專責機構;城市政府官員的知識化和專業(yè)化也順應了現(xiàn)代城市的科學管理對于行政官員提出的高素質要求,有利于實現(xiàn)專家治市(行政管理權相對集中),一個有趣的現(xiàn)象是,在當時國民黨“以黨治國”的年代(1928-1949),就委任職員而言,主導城市建設工作的工務局是廣州市政府中惟一一個非黨籍人士超過黨員人數(shù)的機關。4.2作為城市發(fā)展的一部分，通過市政規(guī)劃，廣州的基本城市框架已經(jīng)建立4.2.1建設規(guī)劃與設計清末民初,廣州一系列的市政規(guī)劃使其實現(xiàn)了由自然衍生型城市向規(guī)劃引導、技術支撐型城市的轉變。廣州出現(xiàn)了首部模仿美國《簡要統(tǒng)計》和日本《統(tǒng)計年表》編制的《廣州市市政府統(tǒng)計年鑒》(1929年),包括氣象、土地、人口及市政府組織與施政等10大類內容;首個完整、務實的規(guī)劃——《廣州工務之實施計劃》(1930年),全面、詳細地涉及市區(qū)的地志、舊城改造與新區(qū)建設,以及道路、港口、城市公共設施等建設計劃等;首個由政府組織編制的規(guī)劃方案——《廣州市城市設計概要草案》(1932年),劃分用地功能分區(qū)、確定道路干線、內外港口及岸線規(guī)劃等;此外,市政廳還通過施政計劃和施政報告的形式,將工務事項的實施概況、在建工程、設計工程等向全體市民匯報。這些舉措在內容、形式和程序上都促使市政規(guī)劃與管理步入規(guī)范化的運行。4.2.2山至充棋盤式的城市道路這一時期,廣州通過劃定市區(qū)界限,開展功能分區(qū),發(fā)展河南區(qū)域,開辟芳村工業(yè)區(qū)以及車陂東部、白云山至飛鵝嶺之東南麓等處居住區(qū)等,采用環(huán)形加棋盤式的城市道路系統(tǒng)形式,規(guī)劃水廠和電廠,以及進行機場和火車客運站選址,逐漸形成了影響至今的城市布局結構;但是,當時的規(guī)劃方案也有不合理的地方,例如從1932年的道路系統(tǒng)規(guī)劃中可看出,對于珠江前航道的部分地區(qū)過多地采用了填河的方式(圖5)。5廣州市政系統(tǒng)將為未來研究國際經(jīng)驗，建立中國的城市規(guī)劃體系5.1我們高度重視從西學中移植的漸進法制學習5.1.1廣州公共文化景觀發(fā)展的經(jīng)驗啟示廣州當政者之所以能在全球視野下明確提出以“躋于世界名都之列”為目標(13),并開展向西方看齊的城市建設,與時代背景分不開。20世紀初的中國,各種制度和主義都有一批信徒和追隨者,形成了難得的百家爭鳴;廣州的商業(yè)文化和城市經(jīng)濟的平穩(wěn)發(fā)展也造就了一個開放的、吸收西洋文化而融入自身傳統(tǒng)的最佳時期。借鑒先進經(jīng)驗必須注重自身發(fā)展階段。孫科早在其“都市規(guī)劃論”中曾介紹美國的區(qū)劃,但我國直到1980年代后期才真正探索與實踐控制性詳細規(guī)劃。這與廣州當時市場經(jīng)濟不夠發(fā)達,對于引導控制開發(fā)的需求不夠有一定的關系。而今天,民國時期所未能采納的城市經(jīng)理制在中國城市也有了實行的現(xiàn)實條件,相對獨立的財權、逐漸成熟的市場體系,以及政府實行企業(yè)化管理以克服低效率、高成本運作弊端的需求,推動中國城市通過經(jīng)營城市增強競爭力和吸引力。5.1.2田園城市理念更符合我國社會民廣州對于西學的引入是分層漸變的過程,技術最為直接大膽,理念次之,制度最為謹慎。在建立市制過程中廣州完全擯棄了“民選”,這實際上是對西方自由、民主等思想“官化”、“人治”的改良過程,既是對幾千年來中國政治制度的一種妥協(xié),也是對社會民情的現(xiàn)實考慮;“田園城市”理念也僅僅取其符合當時對于改善城市面貌、提高人居環(huán)境水平的部分思想予以貫徹;而對筑路浚渠、給排水體系、建筑形式、征收“特別估定捐”等較為純粹的市政技術或經(jīng)營操作上的借鑒則十分開放。實際上,對于國際經(jīng)驗的學習更應注重制度層面的建構,而非流于形式和局限于技術。綜觀日本近代發(fā)展史,它立足于對西方先進制度的學習,如德國的司法制度、英國的議會制度、法國的警察制度等,城市規(guī)劃制度也都經(jīng)過轉化使之適用本土,如借鑒德國區(qū)劃方法的《市街地建筑物法》和《分級建筑法令》。5.2香港市政制度的演變當前,規(guī)劃利益的長遠性與政府任期政績顯現(xiàn)之間的矛盾、規(guī)劃利益的整體性與開發(fā)商利益的局部性之間的矛盾司空見慣。但回顧民國歷史,廣州模范住宅區(qū)、平民宮及平民村等建設雖然經(jīng)歷了政局動蕩、市長頻繁換任等不利現(xiàn)實因素,卻基本上保持了穩(wěn)定和延續(xù)性,這得益于其較為完善的市政制度框架。此外,誠如1930年代民國知識界所指出,制度的養(yǎng)成需要一個培養(yǎng)的過程。清末民初出現(xiàn)的大量制度改造方案,往往是由于缺乏從容的試驗時間而導致失敗;反觀香港,其城市規(guī)劃制度的變遷外力主要來自英國對其長達100多年的殖民歷史,在沿襲了英國王室對土地高度壟斷和有償使用制度后,香港逐步確立了以法治精神為核心,透明、清晰的現(xiàn)代規(guī)劃制度,從而保障了城市規(guī)劃及管理的高度秩序,具體體現(xiàn)在:規(guī)劃程序大都由法例規(guī)定;將分區(qū)計劃大綱圖作為開發(fā)控制的法定依據(jù),且所有法定圖則必須于政府憲報和報章刊登;無論私營或公營機構的發(fā)展項目和工程,包括政府機構在內,均受同樣的制度規(guī)范。5.3參與和參與兩種開