“多長合一”構筑生態(tài)保護法治屏障

“多長合一”構筑生態(tài)保護法治屏障【資政場】習近平總書記在全國生態(tài)環(huán)境保護大會上強調要堅持系統(tǒng)觀念，強調不斷增強各項工作的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性。地方各級黨委和政府要堅決扛起美麗中國建設的政治責任，抓緊研究制定地方黨政領導干部生態(tài)環(huán)境保護責任制，建立覆蓋全面、權責一致、獎懲分明、環(huán)環(huán)相扣的責任體系。作為體現地方首創(chuàng)精神的制度創(chuàng)新，以河長制為代表的生態(tài)多長制在生態(tài)環(huán)境治理方面發(fā)揮了重要作用。在法治軌道上深化拓展生態(tài)多長制，全面提升生態(tài)環(huán)境的精準治理、系統(tǒng)治理、綜合治理水平，筑牢生態(tài)保護法治屏障，對于全面推進美麗中國建設，加快推進人與自然和諧共生的現代化意義重大。從一枝獨秀到遍地開花：多長并行實現精準治理發(fā)揚首創(chuàng)精神，通過“試點先行，立法跟進”，鼓勵地方在生態(tài)環(huán)境治理模式上進行積極探索，形成可復制、可推廣的治理模式，進而將其上升為法律制度，是我國生態(tài)環(huán)境治理的重要經驗。自江蘇無錫首次推行河長制以來，該制度所體現的精準治理模式釋放出強大的示范效應。湖長制、林長制、草長制、田長制、灣長制、島長制如雨后春筍般涌現。與此同時，各地立法迅速跟進，以地方性立法和規(guī)章的形式將改革經驗固定下來，推動改革在法治軌道上行穩(wěn)致遠。從一枝獨秀到遍地開花，近年來，生態(tài)多長制的精準治理模式在各地廣泛推行。以河長制為例，當前河長均以省級為單元分級分段設置，上到省級河長下至村級河長，既解決了一省之內的跨區(qū)域治理難題，也打通了治理鏈條的最后一公里。同時，在縣級以上設置總河長，對轄區(qū)河段（流）負總責，各級河長對所負責河段（流）負具體責任，確保了責任落實到人。從多長并立到一長統(tǒng)籌：內部整合提升系統(tǒng)治理生態(tài)系統(tǒng)是一個整體，山水林田湖草沙是生命共同體，生態(tài)環(huán)境的治理需要以精準治理為基礎的系統(tǒng)治理。生態(tài)多長制要防止治理碎片化，努力形成系統(tǒng)治理的合力。為此，應強化多長制內部的體系整合，實現從多長并立、各行其是到一長統(tǒng)籌、多長聯動，以精準治理助推生態(tài)環(huán)境的系統(tǒng)治理。一方面，以生態(tài)系統(tǒng)為單元，通過區(qū)域協(xié)同立法，強化同一種制度內部的跨區(qū)整合，解決生態(tài)系統(tǒng)的跨區(qū)域治理難題。當前，生態(tài)多長制均是以省級為單位設置，尚未設置跨省區(qū)的生態(tài)總長，客觀上造成了生態(tài)系統(tǒng)的跨省治理難題。對此，可通過區(qū)域協(xié)同立法，建立跨省的生態(tài)多長聯席會議機制或設置跨省區(qū)的生態(tài)多長辦公室。另一方面，以區(qū)域為單元，對多長制進行體系整合，設立生態(tài)總長，實現一長統(tǒng)籌、多長聯動。當前，各類生態(tài)多長制均在縣級以上設立總長并由同級黨政主要負責人出任，由此形成了黨政主要負責人同時擔任多個總長的現象。這為多長并存基礎上的生態(tài)總長設置奠定了制度基礎。此外，對于長江、黃河、青藏高原等已經進行專門立法保護的生態(tài)系統(tǒng)，還可考慮以整個生態(tài)系統(tǒng)為單元設立生態(tài)總長，以推進省級層面的協(xié)同治理。鑒于長江保護法、黃河保護法、青藏高原生態(tài)保護法分別要求設立長江流域協(xié)調機制、黃河流域統(tǒng)籌協(xié)調機制和青藏高原生態(tài)保護協(xié)調機制，未來可以前述協(xié)調機制為基礎設置長江總河長、黃河總河長、青藏高原生態(tài)總長，履行整個生態(tài)系統(tǒng)生態(tài)總長的職能。從行政生態(tài)長到“行政生態(tài)長+”：多方參與助力綜合治理生態(tài)環(huán)境治理是一個復雜系統(tǒng)工程，需要吸納多元治理力量、運用多元治理手段，形成共建共治共享的綜合治理格局。目前的生態(tài)多長制整體上仍然具有治理主體以行政機關為主、治理手段以行政執(zhí)法為主的特點。對此，應加強生態(tài)多長制的外部銜接，以“行政生態(tài)長+”助力生態(tài)環(huán)境綜合治理。一方面，構建“行政生態(tài)長+民間生態(tài)長”雙軌制，激發(fā)公眾參與。生態(tài)環(huán)境的綜合治理離不開公眾參與。民間生態(tài)多長制作為公眾參與生態(tài)多長制的重要形式，可以發(fā)揮公眾監(jiān)督職能，引入民間治理力量，形成多方參與、齊抓共管的治理局面。例如，南昌在全面推行河長制的過程中，積極探索“行政河長+民間河長”的雙河長制，形成了“民間河長”巡查、區(qū)河長辦整理、“行政河長”下令、屬地政府整改、區(qū)河長辦復查、“民間河長”驗收的閉環(huán)式治理模式。另一方面，打造“生態(tài)多長+檢察長”協(xié)作機制，發(fā)揮檢察機關的職能優(yōu)勢，構建“行政執(zhí)法+檢察監(jiān)督+公益訴訟+刑事公訴”的綜合治理體系。作為法律監(jiān)督機關，檢察機關可通過檢察建議督促行政機關正確履職，更好發(fā)揮政府的主導作用。作為公益代表機關，檢察機關可提起行政和民事公益訴訟，以司法手段維護生態(tài)公益。此外，在由其他主體提起的環(huán)境公益訴訟中，檢察機關還可以以支持起訴人和法律監(jiān)督人的身份對公益訴訟原告的行為進行幫助和監(jiān)督，避免公共利益受損。打造“生態(tài)多長+檢察長”的協(xié)作機制，將檢察機關的法律監(jiān)督、公益訴訟和支持起訴職能嵌入到生態(tài)多長制的實踐運行之中，助推生態(tài)多長制的制度完善與運行優(yōu)化。近年來，河南、安徽、遼寧已分別在省級層面建立“河長+檢察長”“林長+檢察長”“灣長+檢察長”的工作機制，黑龍江還出臺《“林長制”“河湖長制”“田長制”聯動機制工作方案》，建立三長聯動工作機制。通過互派人員、設立檢察官辦公室、召開