福利社區(qū)化中的社區(qū)資源開(kāi)發(fā)與整合探討

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福利社區(qū)化中的社區(qū)資源開(kāi)發(fā)與整合探討2007-02-0223:04:09

福利社區(qū)化中的社區(qū)資源開(kāi)發(fā)與整合探討

一、福利社區(qū)化的緣起及其在中國(guó)的意義

二十世紀(jì)80年代，西方許多國(guó)家面臨“福利國(guó)家”的危機(jī)，使得政府公共部門辦理各種社會(huì)福利的模式受到了許多挑戰(zhàn)與質(zhì)疑，也因此提出了許多新的策略與方案，如去機(jī)構(gòu)化（deinstitutionalization）、去科層化（debureaucratization）、市場(chǎng)化（marketization）、商品化（commercialization）、契約外包（contractingout）及民營(yíng)化（privatization）、社區(qū)化（communitization）等紛紛被提出來(lái)。這些主張都強(qiáng)調(diào)應(yīng)當(dāng)結(jié)合民間的資源與力量來(lái)實(shí)施各項(xiàng)社會(huì)福利方案，政府不應(yīng)該是福利的唯一提供者；福利的責(zé)任應(yīng)該由公共部門、營(yíng)利部門、非營(yíng)利部門和家庭社區(qū)等四個(gè)部門共同負(fù)擔(dān)。

此后，西方各國(guó)政府逐漸從產(chǎn)業(yè)與公共服務(wù)領(lǐng)域撤退；在社會(huì)福利領(lǐng)域的政策或服務(wù)也開(kāi)始由政府轉(zhuǎn)移到民間，從中央下放到地方，由單一的服務(wù)提供方式變成組合式的服務(wù)提供方式，出現(xiàn)了福利市場(chǎng)化、志愿化、地方分權(quán)化及福利社區(qū)化的趨勢(shì)?；旧?，這股新的福利思潮可以用“福利多元主義”（welfarepluralism）來(lái)表示。其中福利多元主義的兩個(gè)主要概念是分權(quán)（decentralization）及參與（participation）。分權(quán)指的是政府將福利服務(wù)提供的責(zé)任轉(zhuǎn)移至私有市場(chǎng)，同時(shí)也含有中央政府將職權(quán)下放地方政府和等各層級(jí)服務(wù)功能劃分清晰，從而得以提高服務(wù)的效率，發(fā)揮更大的效益。

所以，福利社區(qū)化緣起于國(guó)家受困于福利資源的限制不能有效滿足社會(huì)的多元需要，因而福利的“社區(qū)化”要實(shí)現(xiàn)社會(huì)福利能落實(shí)到基層，并能適合多元化的需求，有賴于社區(qū)資源的開(kāi)發(fā)與整合。

二、福利社區(qū)化視野中的社區(qū)資源開(kāi)發(fā)與整合

從廣義上看，社區(qū)資源可以指一個(gè)社區(qū)內(nèi)一切可運(yùn)用的力量，包括人力、物力、財(cái)力、知識(shí)與資料、歷史傳統(tǒng)、生活習(xí)俗、發(fā)展機(jī)會(huì)、地理與天然物質(zhì)、人文社會(huì)環(huán)境等。

從社區(qū)資源開(kāi)發(fā)與整合的角度來(lái)看，社區(qū)資源都不是孤立存在的，大都依附于社區(qū)中的社會(huì)組織或社會(huì)網(wǎng)絡(luò)。在這里，本文把“社區(qū)資源開(kāi)發(fā)與整合”理解為在福利社區(qū)化的運(yùn)作中開(kāi)拓、發(fā)動(dòng)社區(qū)內(nèi)一切可運(yùn)用的力量。既要充分發(fā)揮社會(huì)組織在福利服務(wù)提供過(guò)程中扮演的重要角色，又同時(shí)期望利用福利網(wǎng)絡(luò)的建立達(dá)到整合資源的目的，避免福利服務(wù)的重復(fù)、浪費(fèi)及分配不當(dāng)?shù)那樾危蕴岣哔Y源使用的效能。因此，對(duì)社區(qū)資源開(kāi)發(fā)與整合可以從兩個(gè)層面來(lái)考察：一是對(duì)社會(huì)組織資源的開(kāi)發(fā)與整合；二借助社會(huì)網(wǎng)絡(luò)的建立達(dá)到利用資源的目的。

（一）社區(qū)中社會(huì)組織資源的開(kāi)發(fā)與整合。社會(huì)福利要在社區(qū)層次上展開(kāi)落實(shí)，就需要了解社區(qū)組織的特性，了解社區(qū)資源整合的有效機(jī)制。社區(qū)中的社會(huì)組織包括：政府組織、企業(yè)組織、非營(yíng)利組織。其中企業(yè)組織是私人組織，政府組織與非營(yíng)利組織是公共組織。非營(yíng)利組織在社區(qū)福利服務(wù)的提供上以及社區(qū)活力的激發(fā)上扮演著重要的角色功能。正如管理學(xué)大師杜拉克指出，政府必須面對(duì)事實(shí)：它確實(shí)不能做、也不擅長(zhǎng)社會(huì)或社區(qū)工作。而非營(yíng)利組織以其簡(jiǎn)樸、活力、效率與彈性，與政府部門合作互動(dòng)，充分體現(xiàn)了其在社會(huì)或社區(qū)工作領(lǐng)域顯著的功能。所以，過(guò)去社區(qū)資源的開(kāi)發(fā)與整合往往強(qiáng)調(diào)政府組織單一作用，而今可以從非營(yíng)利組織與政府、社區(qū)、社區(qū)居民之間的互動(dòng)關(guān)系來(lái)進(jìn)一步拓寬社區(qū)資源開(kāi)發(fā)與整合的思路：

第一，從非營(yíng)利組織與政府的互動(dòng)關(guān)系來(lái)看，非營(yíng)利組織與政府之間資源互依，彼此合作。政府擁有資金、權(quán)力，而非營(yíng)利組織可以提供服務(wù)以及對(duì)于政府政治上的支持。非營(yíng)利組織可以成為政府與社區(qū)居民之間進(jìn)行溝通與交流的橋梁。

第二，從非營(yíng)利組織與社區(qū)的互動(dòng)關(guān)系來(lái)看，非營(yíng)利組織有助于形塑社區(qū)參與意識(shí)，推進(jìn)社區(qū)形成和發(fā)展，解決社區(qū)問(wèn)題，促進(jìn)社區(qū)流動(dòng)。

第三，從非營(yíng)利組織與社區(qū)居民的互動(dòng)關(guān)系來(lái)看，非營(yíng)利組織從居民的需求出發(fā)，為其提供服務(wù)，倡導(dǎo)與維護(hù)社會(huì)正面價(jià)值觀，滿足居民的精神追求。

為此，又可以把社區(qū)內(nèi)的非營(yíng)利組織劃分為資源籌集、資源管理、資源使用三大部分。其中資源使用是最重要的部門，它可以再細(xì)分為社區(qū)功能設(shè)施、社區(qū)環(huán)境治理、社區(qū)福利服務(wù)三個(gè)分部門，其中社區(qū)福利服務(wù)機(jī)構(gòu)成了福利社區(qū)化中資源開(kāi)發(fā)和整合最重要的機(jī)構(gòu)。

（二）借助社會(huì)網(wǎng)絡(luò)的建立達(dá)到利用資源的目的。林南將有關(guān)資源的社會(huì)網(wǎng)絡(luò)定義為：把各種社會(huì)資源，如財(cái)富、地位、權(quán)力，通過(guò)各種“社會(huì)關(guān)系”的接點(diǎn)，一組一組的關(guān)聯(lián)起來(lái)，并且具有社會(huì)連帶，使行動(dòng)者之間直接或間接關(guān)聯(lián)在一起，在個(gè)人間或組織間所形成的一系列網(wǎng)狀的關(guān)系聯(lián)系。所以通過(guò)社會(huì)網(wǎng)絡(luò)分析法，可以把每一個(gè)單一組織和所有組織間的關(guān)系點(diǎn)連接起來(lái)，形成整體組織網(wǎng)絡(luò)的結(jié)構(gòu)連帶（structuretiesofnetwork），通過(guò)此種組織間的連帶特性，可以比較不同資源網(wǎng)絡(luò)整合的類型與程度。［４］

從社會(huì)網(wǎng)絡(luò)來(lái)看，社會(huì)福利資源網(wǎng)絡(luò)是整合所有的資源，以提供給需要幫助的人最佳協(xié)助的一種人際系統(tǒng)，一般可以區(qū)分為有形與無(wú)形兩種資源網(wǎng)絡(luò)。從福利服務(wù)的觀點(diǎn)出發(fā)，建構(gòu)一個(gè)完善的服務(wù)遞送網(wǎng)絡(luò)，是提高服務(wù)品質(zhì)的關(guān)鍵要素，而服務(wù)遞送網(wǎng)絡(luò)的質(zhì)量則受到社區(qū)資源網(wǎng)絡(luò)整合度的影響。如果社區(qū)中的社會(huì)福利組織對(duì)資源投入性較高，組織之間有高度的合作關(guān)系，則服務(wù)的整合性較佳；反之，如果機(jī)構(gòu)間各自為政，彼此間的資源連接弱，所形塑出來(lái)的社區(qū)福利輸送體系常常是零碎且不整合的服務(wù)網(wǎng)絡(luò)。

從社區(qū)網(wǎng)絡(luò)建構(gòu)來(lái)看，有兩種社區(qū)資源開(kāi)發(fā)與整合的路徑：

（1）以專業(yè)福利組織為取向的路徑。即通過(guò)福利機(jī)構(gòu)向下延伸拓展其服務(wù)分支機(jī)構(gòu)、社區(qū)服務(wù)部門，來(lái)進(jìn)行社區(qū)化服務(wù)的提供，較偏向于“在社區(qū)內(nèi)照顧”的概念。其特點(diǎn)在于福利對(duì)象、服務(wù)項(xiàng)目明確，專業(yè)性強(qiáng)，政府預(yù)算補(bǔ)助多，但是一般社區(qū)民眾的參與程度較低，不強(qiáng)調(diào)地區(qū)資源整合動(dòng)員，其服務(wù)流程及內(nèi)容不太可能因地制宜。

（2）以社區(qū)營(yíng)造社區(qū)工作取向的路徑。即以社區(qū)性組織為核心，通過(guò)熱心志愿工作的組織的訓(xùn)練并與福利機(jī)構(gòu)合作，來(lái)進(jìn)行社區(qū)福利服務(wù)的提供，類似以福利提供為主題的社區(qū)事務(wù)營(yíng)造，較偏向于“由社區(qū)照顧”概念。其特點(diǎn)是社區(qū)民眾的參與程度較高，有利于地區(qū)資源整合，服務(wù)流程、福利需求、服務(wù)項(xiàng)目及內(nèi)容較易因地制宜，但專業(yè)性較低，同時(shí)社區(qū)相關(guān)資源機(jī)構(gòu)動(dòng)員、整合過(guò)程較費(fèi)時(shí)，且不易獲得政府預(yù)算補(bǔ)助，需社區(qū)民間部門自給自足。

以專業(yè)福利組織為取向和以社區(qū)營(yíng)造社區(qū)工作取向的路徑來(lái)開(kāi)發(fā)與整合社區(qū)資源，在具體實(shí)施上，可以形成：以學(xué)校為中心；以寺廟或教堂為中心；以醫(yī)院為中心；以協(xié)會(huì)或福利機(jī)構(gòu)為中心；以商店或超市為中心。

在臺(tái)灣以“以學(xué)校為中心”和“以協(xié)會(huì)或福利機(jī)構(gòu)為中心”是最為常見(jiàn)的推動(dòng)模式，其中學(xué)校社區(qū)化是運(yùn)用學(xué)校現(xiàn)有的教材、活動(dòng)、組織、人員及其他資源，開(kāi)放為社區(qū)福利服務(wù)提供的園地。當(dāng)然，因?yàn)樯鐓^(qū)之間特性不同，因而不同社區(qū)可因其特性與需求發(fā)展出具有特色的模式。以傳統(tǒng)鄉(xiāng)村型社區(qū)而言，“以寺廟或教堂為中心”的模式與社區(qū)風(fēng)俗文化頗有相容之處，寺廟則是開(kāi)放并提供給老人活動(dòng)及聚集之處，并設(shè)計(jì)各種軟件服務(wù)方案，如設(shè)立老人日托中心及老年學(xué)校；同時(shí)充分運(yùn)用社區(qū)活動(dòng)中心，提供給各種服務(wù)人群（如青少年、老人、婦女等）使用，使地方硬件資源充分發(fā)揮其功能；“以商店和超市為中心”則是一種創(chuàng)新的工作策略，對(duì)許多城市特性而言，現(xiàn)代商業(yè)活動(dòng)對(duì)社區(qū)居民的生活較其他社會(huì)制度更有影響力。［５］

福利社區(qū)中的社區(qū)資源開(kāi)發(fā)與整合，有時(shí)是單一層面和單一路徑展開(kāi)的，而有時(shí)可以以復(fù)合的方式進(jìn)行。以臺(tái)北文山區(qū)福利社區(qū)化為例，它的方案強(qiáng)調(diào)“建構(gòu)社會(huì)福利資源網(wǎng)絡(luò)”，蘊(yùn)涵著這樣的理念，單一線形的社會(huì)福利資源必須經(jīng)過(guò)整合串聯(lián)形成制度性的網(wǎng)絡(luò)；社會(huì)福利資源網(wǎng)絡(luò)是社會(huì)福利社區(qū)化的基礎(chǔ)；強(qiáng)化社區(qū)發(fā)展工作策略的運(yùn)用，以推展社會(huì)福利服務(wù)網(wǎng)絡(luò)。其中，資源的結(jié)合包含各專業(yè)領(lǐng)域間水平的結(jié)合以及中央、地方與社區(qū)間垂直的結(jié)合；這兩者之間兼容并蓄促使福利服務(wù)網(wǎng)絡(luò)的建構(gòu)得以實(shí)現(xiàn)；其中，人力資源是計(jì)劃關(guān)鍵性要素；資源的整合是水平與垂直的雙向的整合。［６］

三、我國(guó)福利社區(qū)化中的社區(qū)資源開(kāi)發(fā)與整合存在的問(wèn)題和對(duì)策

當(dāng)前，我國(guó)的福利社區(qū)化是指在政府的倡導(dǎo)下，以一定層次的社區(qū)組織為主體和依托，以自助—互助的廣泛群眾參與為基礎(chǔ)，面向全體社區(qū)成員的，用服務(wù)設(shè)施和項(xiàng)目來(lái)增進(jìn)公共福利，來(lái)提高生活質(zhì)量的區(qū)域社會(huì)性福利。其中社區(qū)服務(wù)目前融合福利性、行政事業(yè)性和商業(yè)性服務(wù)為一體，可以從里到外分為三個(gè)部分：核心部分（或重點(diǎn)內(nèi)容）—福利性服務(wù)。對(duì)象是社區(qū)中有特殊困難的人和有特殊貢獻(xiàn)的人。他的目的是要滿足這一部分人的基本生活需求，它主要提供盡義務(wù)的無(wú)償服務(wù)。中間部分（或一般內(nèi)容）—行政事業(yè)性服務(wù)。這也是社區(qū)服務(wù)的主要內(nèi)容，他的對(duì)象是全體社區(qū)成員。目的是幫助社區(qū)居民解決他們生活中碰到的難題，主要提供非營(yíng)利性的低償服務(wù)。邊緣部分（或輔助內(nèi)容）—商業(yè)性服務(wù)。這是社區(qū)服務(wù)的擴(kuò)展或輻射。他的對(duì)象不限，目的是拾遺補(bǔ)缺、方便居民，主要提供營(yíng)利性的有償服務(wù)。

2000年，國(guó)家民政部門確定了一批試點(diǎn)單位積極探索和推進(jìn)社會(huì)福利社會(huì)化，取得了明顯進(jìn)展，初步形成了多種所有制形式社會(huì)福利機(jī)構(gòu)共同發(fā)展的新趨向，尤其是民辦福利機(jī)構(gòu)的發(fā)展邁出了新步伐。北京豐臺(tái)區(qū)建立社區(qū)養(yǎng)老資源站，采用了政府部門與民辦企業(yè)老年福利服務(wù)機(jī)構(gòu)合作的形式，實(shí)行民辦公助，是社區(qū)養(yǎng)老方式的創(chuàng)新，一些地區(qū)社會(huì)福利服務(wù)的覆蓋面已從傳統(tǒng)對(duì)象擴(kuò)展到社會(huì)老人和殘疾人，初步建立了社區(qū)福利服務(wù)網(wǎng)絡(luò)。國(guó)有福利事業(yè)單位正朝自主經(jīng)營(yíng)、自我發(fā)展的方向邁進(jìn)，特別是上海，將對(duì)國(guó)有福利事業(yè)的撥款從撥給福利機(jī)構(gòu)改為直接補(bǔ)貼給供養(yǎng)對(duì)象，變暗補(bǔ)為明補(bǔ)，在把國(guó)有福利事業(yè)單位推向市場(chǎng)方面作了有益的嘗試。

中國(guó)將積極推進(jìn)社會(huì)福利社會(huì)化進(jìn)程。而對(duì)于“福利社區(qū)化”的考察，我們可以從福利社會(huì)化的推展以社區(qū)為依托看出端倪。要在今后建立起一個(gè)以家庭服務(wù)為基礎(chǔ)，社區(qū)服務(wù)為依托，福利機(jī)構(gòu)為補(bǔ)充，投資主體多元化，服務(wù)對(duì)象社會(huì)化，服務(wù)方式多樣化，服務(wù)隊(duì)伍專業(yè)化與志愿者相結(jié)合的社會(huì)福利發(fā)展新格局。從社區(qū)資源開(kāi)發(fā)與整合的角度看，仍然存在許多突出問(wèn)題：

第一，由于高度集中管理的計(jì)劃體制造成社會(huì)福利資源的高度集中和福利服務(wù)提供模式及其推行手段的行政化，政府主導(dǎo)下的社區(qū)服務(wù)并沒(méi)有體現(xiàn)多元參與以及為全體社區(qū)成員提供福利的意涵。社區(qū)居民的參與、社區(qū)中資源的整合只是在政府行政命令下的以“社區(qū)共建”形式開(kāi)展，社區(qū)成員的積極主動(dòng)參與的意識(shí)不濃。

第二，在社區(qū)建設(shè)中，政府對(duì)社會(huì)事務(wù)的管理和推動(dòng)具有重要的作用和意義，但這并不等于說(shuō)要由政府部門直接從事事務(wù)性工作。從社區(qū)資源開(kāi)發(fā)與整合的角度看，目前突出的問(wèn)題是“以政代社”包攬了過(guò)多的應(yīng)由非政府社會(huì)組織所承擔(dān)的職能。如政府直接組織和承辦了社區(qū)內(nèi)的文化活動(dòng)、公益性慈善活動(dòng)、自愿者活動(dòng)、科普活動(dòng)等。

第三，在社區(qū)建設(shè)過(guò)程中，導(dǎo)入非政府專業(yè)性社會(huì)團(tuán)體和社會(huì)工作機(jī)構(gòu)是極其重要的。然而這些社團(tuán)或機(jī)構(gòu)是服務(wù)社區(qū)居民或特殊群體（如弱勢(shì)群體、邊緣群體）的公益性的非盈利機(jī)構(gòu)，故其運(yùn)作資金通常都是由政府、企業(yè)、慈善組織等所資助的，其中政府資助是主要和關(guān)鍵。但目前我國(guó)政府在社區(qū)福利發(fā)展上存在的主要問(wèn)題是投入總量不足、投入來(lái)源不穩(wěn)定、投入的任意性很大，缺乏制度性機(jī)制的規(guī)范與約束。

第四，社區(qū)福利的內(nèi)容有限。很多由政府高投入建立的社區(qū)服務(wù)中心，只是為中心提供了基本的生存條件，只能保證中心的運(yùn)行局限于基本服務(wù)范圍，也即傳統(tǒng)民政對(duì)象相關(guān)的服務(wù)上。社區(qū)服務(wù)中心的發(fā)展思路是“立足民政，面向社會(huì)”，而對(duì)額外的需要滿足，政府并未納入保障范圍。并且往往中心一成立，街道就把老齡、殘協(xié)、校外教育、文化體育、培訓(xùn)、家庭服務(wù)等一些長(zhǎng)期因人財(cái)物不足的業(yè)務(wù)轉(zhuǎn)交社區(qū)中心，但又沒(méi)有相應(yīng)的賦予資源，例如中心被街道視為獨(dú)立核算單位甚至是經(jīng)營(yíng)科室來(lái)管理，但卻缺乏人事管理權(quán)和財(cái)經(jīng)管理權(quán)。

第五，習(xí)慣于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的傳統(tǒng)做法，自覺(jué)或不自覺(jué)地將非政府的社會(huì)組織作為依附于政府的附屬單位或下屬單位，并且直接干預(yù)這些組織的自主權(quán)利。對(duì)于社區(qū)自身而言，福利社區(qū)化實(shí)施所依靠的社區(qū)多方資源的整合也因?yàn)槲覈?guó)非營(yíng)利組織的發(fā)展還很不成熟受到直接影響。

目前中國(guó)絕大多數(shù)社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)都是準(zhǔn)事業(yè)單位性質(zhì)，社區(qū)服務(wù)機(jī)構(gòu)體制上存在著弊端，缺乏志愿服務(wù)的理念，缺乏效率，因此，體制的創(chuàng)新勢(shì)在必行。面對(duì)很多從政府及家庭轉(zhuǎn)移出的福利需求的滿足，社區(qū)的力量亟待壯大。因此，社區(qū)建設(shè)運(yùn)行機(jī)制在建立穩(wěn)定的政府主導(dǎo)機(jī)制，提倡高效的民辦公助機(jī)制，引入成熟的市場(chǎng)運(yùn)行機(jī)制和培育廣泛的社會(huì)參與機(jī)制的同時(shí)，應(yīng)在以下幾個(gè)方面注重社區(qū)資源的開(kāi)發(fā)與整合：

第一，政府應(yīng)更積極的輔導(dǎo)并協(xié)助社區(qū)福利機(jī)構(gòu)的成立，同時(shí)給予實(shí)質(zhì)的幫助，如稅負(fù)的減免以鼓勵(lì)企業(yè)多參與社會(huì)福利事業(yè)。政府應(yīng)主動(dòng)協(xié)助機(jī)構(gòu)尋找資源，以緩解福利機(jī)構(gòu)普遍面臨的財(cái)政窘境，進(jìn)而使其能后顧無(wú)憂的推廣福利服務(wù)，擴(kuò)大服務(wù)面。

第二，政府應(yīng)協(xié)助建立跨組織的民間福利機(jī)構(gòu)聯(lián)盟，以建立有效的渠道、整合社會(huì)資源，并避免資源的浪費(fèi)；

第三，應(yīng)加強(qiáng)社會(huì)工作專業(yè)人員的培養(yǎng)，提高他們的待遇。

第四，按照“政社分開(kāi)”的原則要求，改革舊的行政體制與機(jī)制，轉(zhuǎn)變政府的職能，剝離哪些原本屬于非政府組織應(yīng)具備的社會(huì)職能，恢復(fù)政府作為社區(qū)發(fā)展中的組織規(guī)劃者、裁判者與執(zhí)法者的行政管理者應(yīng)有的角色