中國(guó)公務(wù)員制度的戰(zhàn)略選擇與發(fā)展探析

中國(guó)公務(wù)員制度的戰(zhàn)略選擇與發(fā)展探析公務(wù)員制度與分類(lèi)管理國(guó)際趨勢(shì):恩賜制——忠誠(chéng)，傳統(tǒng)社會(huì)中的信任公務(wù)員制度——能力、忠于職守的統(tǒng)一，現(xiàn)代大生產(chǎn)模式下的職業(yè)管理模式新公共管理——責(zé)任和企業(yè)家精神，績(jī)效，柔性生產(chǎn)模式下的自主管理模式未來(lái)？公務(wù)員制度中的人員管理西方公務(wù)員制度的發(fā)展恩賜官職制——政黨分臟（分肥）制國(guó)家公務(wù)員制度（19世紀(jì)50年代）考試任用制度委任制：助手、秘書(shū)等輔助人員聘任制：外部專(zhuān)家、學(xué)者選任制：政治領(lǐng)導(dǎo)人考任制：大多數(shù)公共部門(mén)的職位伍德羅威爾遜的政治－行政兩分說(shuō)《行政學(xué)研究》文官制度：我們理想的文官制度是這樣一種制度：它有教養(yǎng)，理智而充滿(mǎn)活力，與此同時(shí)又通過(guò)選舉河經(jīng)常性的公開(kāi)協(xié)商同公眾的思想保持密切的接觸，以徹底排除武斷和等級(jí)思想。公務(wù)員制度需要解決的問(wèn)題：?jiǎn)栴}是：如何使政府官員盡其才智，全心全意為其上司和社會(huì)服務(wù)？如何通過(guò)提供足夠的生活所需使這種服務(wù)引起他最一般的興趣？如何通過(guò)發(fā)展他的前程使這種服務(wù)成為他最珍視的興趣？如何通過(guò)增進(jìn)他的榮譽(yù)和確立他的品格使這種服務(wù)成為他最崇高的興趣？我們?cè)鯓硬拍苁沟胤胶腿珖?guó)都達(dá)到這種程度呢？伍德羅威爾遜的理想：一個(gè)容忍分散權(quán)力的廣泛聯(lián)盟將會(huì)取代集權(quán)。公民自由的原則無(wú)處不在地與行政管理的方法互相輝映。如果對(duì)政府管理方式和手段的比較研究能使我們提出一些將政府行政管理的公開(kāi)性和活力與隨時(shí)接受?chē)?yán)肅而得人心得公眾批評(píng)結(jié)合起來(lái)得建議，那么這些比較研究就能榮登政治研究得一些最高級(jí)和最富有成果得殿堂。中國(guó)公務(wù)員制度的模式選擇問(wèn)題公務(wù)員制度與中國(guó)政治制度之間的關(guān)系公務(wù)員制度發(fā)展所面臨的新的環(huán)境因素技術(shù)因素現(xiàn)代信息技術(shù)的發(fā)展現(xiàn)代管理技術(shù)的發(fā)展（系統(tǒng)優(yōu)化等，專(zhuān)家系統(tǒng)，管理模擬和政策模擬等）生產(chǎn)模式的因素技能發(fā)展模式和技能供應(yīng)模式文化傳統(tǒng)與政治文明的發(fā)展程度公務(wù)員制度中的局限性彼德·德魯克的觀點(diǎn)“掌管公共服務(wù)機(jī)構(gòu)，尤其是掌管政府機(jī)構(gòu)半年以后，即使那些最有企業(yè)家創(chuàng)新精神的人，其行為也會(huì)變得像最糟糕的混日子的官僚和爭(zhēng)權(quán)奪利的政客一樣”

一個(gè)鼓勵(lì)創(chuàng)新的組織結(jié)構(gòu)能夠培養(yǎng)企業(yè)家精神和企業(yè)家行為。嚴(yán)格管理控制下的職位管理美國(guó)大生產(chǎn)模式下的人事管理系統(tǒng)勇于承擔(dān)責(zé)任、銳意進(jìn)取的領(lǐng)導(dǎo)者和保持現(xiàn)狀的管理者角色之間的沖突日本公務(wù)員制度和美國(guó)公務(wù)員制度的比較

新趨勢(shì)(1)精簡(jiǎn)和非官僚化趨勢(shì)小政府服務(wù)外包合同制而非終身制新型勝任特征：主動(dòng)性、積極性、冒險(xiǎn)精神、努力、負(fù)責(zé)、勇于承擔(dān)責(zé)任批判性思維員工的多樣性文化、知識(shí)——溝通協(xié)調(diào)成本降低合作精神創(chuàng)造性新趨勢(shì)(2)組織氛圍信任平等積極進(jìn)取基層自治強(qiáng)調(diào)決策與執(zhí)行的分離，內(nèi)部執(zhí)行機(jī)構(gòu)的自治（獨(dú)立人事權(quán)）網(wǎng)絡(luò)化組織強(qiáng)調(diào)政府與企業(yè)、社區(qū)之間的合作，通過(guò)合作關(guān)系實(shí)現(xiàn)治理人才管理發(fā)展趨勢(shì)的總結(jié)管理工作－管理信息－管理知識(shí)以工作為分析單位過(guò)渡到以人為分析和激勵(lì)的基本單位組織生產(chǎn)率的強(qiáng)調(diào)與用工形式的變化合同制雇員的增加服務(wù)外包(包括公共部門(mén))員工自主權(quán)的增加和基層權(quán)力的擴(kuò)大第二部分：分類(lèi)管理的不同方法及其發(fā)展趨勢(shì)職位分類(lèi)管理（rank-in-jobsystem）/(positionclassification)品位分類(lèi)管理（rank-in-personsystem）主要國(guó)家的分類(lèi)方法分類(lèi)管理的發(fā)展趨勢(shì)影響分類(lèi)管理方法的主要因素分類(lèi)的作用定位確定標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范任用標(biāo)準(zhǔn)－選拔測(cè)試的內(nèi)容和性質(zhì)薪酬確定依據(jù)（相對(duì)重要性的大?。┡嘤?xùn)需求的參照標(biāo)準(zhǔn)工作績(jī)效標(biāo)準(zhǔn)制定的依據(jù)雇員關(guān)系和人事?tīng)?zhēng)議的事實(shí)依據(jù)職位分類(lèi)管理

（rank-in-jobsystem）

定義以公共部門(mén)雇員的職務(wù)為基礎(chǔ)進(jìn)行人員分類(lèi)管理，依據(jù)職務(wù)類(lèi)型、職務(wù)的難度、工作職責(zé)、所需要的知識(shí)、技能和能力以及工作環(huán)境等因素，對(duì)職務(wù)進(jìn)行分類(lèi)，對(duì)職務(wù)的相對(duì)價(jià)值大小進(jìn)行評(píng)價(jià)和比較，最后確定職務(wù)規(guī)范的方法。特征工作分類(lèi)在先，任職者分類(lèi)根據(jù)工作分類(lèi)雇員在組織的地位和報(bào)酬水平僅僅是其所承擔(dān)的職務(wù)的函數(shù)基本前提假設(shè)：組織是職務(wù)的組合，而不是個(gè)體的集合職務(wù)是可以脫離具體個(gè)體而存在的，職務(wù)本身并不因?yàn)槟硞€(gè)特定個(gè)體而發(fā)生變化與人事決策相關(guān)的，僅僅是人所擁有的知識(shí)、技能和能力產(chǎn)生的社會(huì)基礎(chǔ)管理者控制科學(xué)管理思想從個(gè)人魅力權(quán)威向法理性權(quán)威過(guò)渡相對(duì)穩(wěn)定的行政系統(tǒng)，強(qiáng)調(diào)通過(guò)結(jié)構(gòu)和形式化來(lái)確定該系統(tǒng)的穩(wěn)定性現(xiàn)代化大工業(yè)生產(chǎn)的要求品位分類(lèi)管理

（rank-in-personsystem）

定義以公務(wù)員所具備的知識(shí)、技能和經(jīng)驗(yàn)為基礎(chǔ)，強(qiáng)調(diào)其技術(shù)、知識(shí)、教育背景和工作經(jīng)驗(yàn)等個(gè)人因素，來(lái)進(jìn)行分類(lèi)和分等管理的方法。更加強(qiáng)調(diào)廣義的資質(zhì)和雇員的人力資產(chǎn)特征基本前提假設(shè)公共部門(mén)中雇員的工作取決于其資質(zhì)和人力資產(chǎn)質(zhì)量最為關(guān)鍵的勝任特征是通用的,最主要的就是知識(shí)和經(jīng)驗(yàn)環(huán)境和任職是變化的,與職務(wù)相關(guān)的知識(shí)和專(zhuān)長(zhǎng)是可以再學(xué)習(xí)的產(chǎn)生和發(fā)展的社會(huì)基礎(chǔ)公共部門(mén)雇員的特點(diǎn)個(gè)人能力在任務(wù)完成中的作用傳統(tǒng)政治文化的影響英國(guó)政府部門(mén)職位體系歷史發(fā)展：1870年以前，高－低級(jí)，分為若干職類(lèi)，每一職類(lèi)分為高低級(jí)1871－1920，建立了行政級(jí)，執(zhí)行級(jí)，事務(wù)級(jí)，助理事務(wù)級(jí)的職位結(jié)構(gòu)1921－1967，橫向區(qū)分，建立編制職位和非編制職位；工業(yè)職位和非工業(yè)職位；普通行政職位和專(zhuān)業(yè)技術(shù)職位；1968年以后，統(tǒng)一的行政職位結(jié)構(gòu)。11個(gè)職組和1個(gè)開(kāi)放結(jié)構(gòu)一般行政：行政，情報(bào)，經(jīng)濟(jì)，統(tǒng)計(jì)，文書(shū)，通訊科學(xué)專(zhuān)業(yè)技術(shù)資料處理培訓(xùn)調(diào)查研究法律外交警察秘書(shū)社會(huì)保障開(kāi)放結(jié)構(gòu)1971年改革成果800個(gè)高級(jí)公務(wù)職位常務(wù)次長(zhǎng)、副次長(zhǎng)，次官，職系職系，工作性質(zhì)相同的縱向集團(tuán)職組，工作性質(zhì)大體相同的一類(lèi)職系的集合行政職系行政，執(zhí)行，事務(wù)，和助理事務(wù)合并而成，有10個(gè)職級(jí)助理次官，資深主管，主管，高級(jí)執(zhí)行官，中級(jí)執(zhí)行官，中級(jí)執(zhí)行官（新），執(zhí)行官，見(jiàn)習(xí)執(zhí)行官，科員和科員助理前三級(jí)為部長(zhǎng)提供咨詢(xún)，制定政策。協(xié)調(diào)和控制工作中間5級(jí)執(zhí)行官，對(duì)現(xiàn)行政策范圍內(nèi)政府業(yè)務(wù)的日常行為負(fù)責(zé)美國(guó)職務(wù)制原則：同工同酬，適才適用歷史發(fā)展：1883年，文官法1923年，職位分類(lèi)法，成立人事分類(lèi)委員會(huì)在職責(zé)和任職資格的基礎(chǔ)上進(jìn)行職位分類(lèi)，根據(jù)分類(lèi)分級(jí)標(biāo)準(zhǔn)定位。專(zhuān)門(mén)及科學(xué)職務(wù)類(lèi)7等;次專(zhuān)門(mén)職務(wù)類(lèi)8等;事務(wù)行政及財(cái)政職務(wù)類(lèi)14等;安保職務(wù)類(lèi)10等;低級(jí)事務(wù)及技工職務(wù)類(lèi)5等。1924－1977年，1949年分為一般職務(wù)類(lèi)和技藝保管安保類(lèi)18職等1954年，取消第二類(lèi)減少職組（1958年，23個(gè)－1965年，22個(gè)）1978年，高級(jí)行政職位開(kāi)放法國(guó)的公務(wù)員分類(lèi)混合分類(lèi)把縱向分類(lèi)的職類(lèi)劃分行政、財(cái)會(huì)、技術(shù)、教育等幾類(lèi)以縱向分類(lèi)為基礎(chǔ)，法國(guó)公務(wù)員又被橫向劃分為A、B、C、D四大級(jí)別

按法律規(guī)定分為ＡＢＣＤ四大類(lèi)。Ａ類(lèi)：高級(jí)公務(wù)員集團(tuán)承擔(dān)擬定政策、起草法規(guī)、組織管理等工作Ａ類(lèi)公務(wù)員必須具有正式的高等教育畢業(yè)文憑。Ｂ類(lèi)：中級(jí)公務(wù)員承擔(dān)執(zhí)行性質(zhì)的工作，具體在Ａ類(lèi)公務(wù)員領(lǐng)導(dǎo)下工作，進(jìn)入Ｂ類(lèi)的公務(wù)員必須持有初級(jí)高等教育或高中教育文憑。Ｃ類(lèi)：初級(jí)公務(wù)員承擔(dān)具體工作，在ＡＢ類(lèi)領(lǐng)導(dǎo)下負(fù)責(zé)執(zhí)行法規(guī)、具體方案的實(shí)施Ｃ類(lèi)公務(wù)員至少要持有初中畢業(yè)文憑并經(jīng)過(guò)特定的職業(yè)教育。Ｄ類(lèi)：低級(jí)公務(wù)員承擔(dān)非專(zhuān)業(yè)性的最簡(jiǎn)單性質(zhì)的工作（如勤雜事務(wù)）Ｄ類(lèi)公務(wù)員具有初中或小學(xué)畢業(yè)文憑即可。目前法國(guó)政府正在實(shí)行改革，通過(guò)教育和培訓(xùn)逐步將Ｄ類(lèi)公務(wù)員并入Ｃ類(lèi)。法國(guó)還設(shè)有特別職類(lèi)（Ａ*），此職類(lèi)約有５００個(gè)職位，由擔(dān)任高級(jí)行政職務(wù)的公務(wù)員組成如中央各部的司局長(zhǎng)中央行政機(jī)關(guān)的負(fù)責(zé)人大區(qū)長(zhǎng)省長(zhǎng)大使行政監(jiān)察部長(zhǎng)官以及大學(xué)校長(zhǎng)等加拿大的公務(wù)員分類(lèi)管理原先采用針對(duì)單個(gè)職類(lèi)的職位分類(lèi)管理方法公務(wù)員隊(duì)伍原分成72個(gè)職組、106個(gè)次職組、840個(gè)工資等級(jí)，有7萬(wàn)余條關(guān)于工資福利的法規(guī)。主要是不同職組的價(jià)值難以比較，容易造成實(shí)際上的“同工不同酬”，不利于公務(wù)員的流動(dòng)和管理。加拿大政府從1996年起開(kāi)始設(shè)計(jì)和開(kāi)發(fā)“通用分類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)”，以取代舊的分類(lèi)系統(tǒng)。新的通用分類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)由責(zé)任、技能、努力程度和工作條件4個(gè)因素以及16個(gè)要素構(gòu)成增加了以前衡量工作所沒(méi)有的許多新要素，如工作中對(duì)于技術(shù)的應(yīng)用，心理壓力。日本公務(wù)員分類(lèi)管理行政職、專(zhuān)門(mén)行政職、稅務(wù)職、公安職、海事職、教育職、研究職、醫(yī)務(wù)職、指定職等9大類(lèi)人員，均執(zhí)行統(tǒng)一的工資制度。人事院在制定各類(lèi)公務(wù)員工資標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，都以行政職工資表（一）為基礎(chǔ)，確定各類(lèi)公務(wù)員的工資標(biāo)準(zhǔn)表，既考慮了對(duì)應(yīng)關(guān)系，又照顧到各自的工作性質(zhì)、特點(diǎn)、困難復(fù)雜程度、重要性等。同行政職工資表（一）相比，稅務(wù)職工資標(biāo)準(zhǔn)表平均提高12%左右公安職平均高出15%左右海事職一般高出20－25%大學(xué)教學(xué)人員一般高出13%左右研究職平均高出8%左右。各類(lèi)公務(wù)員的工資差別除了體現(xiàn)在工資標(biāo)準(zhǔn)方面之外，還體現(xiàn)在執(zhí)行不同的津貼標(biāo)準(zhǔn)。主要國(guó)家分類(lèi)管理方法圖譜品位分類(lèi)職位分類(lèi)美國(guó)英國(guó)加拿大法國(guó)日本職位分類(lèi)管理與品位管理品位管理優(yōu)點(diǎn)強(qiáng)調(diào)普遍廣義的資質(zhì)（qualification）有利于通才的培養(yǎng)發(fā)展空間相對(duì)較大自由的流動(dòng)工作安排的彈性缺點(diǎn)：官本位主義職位配置過(guò)程中對(duì)特定的能力和知識(shí)的重視程度相對(duì)較低通才與專(zhuān)才之間的矛盾職位配置與績(jī)效評(píng)價(jià)過(guò)程中容易產(chǎn)生不公正現(xiàn)象職位分類(lèi)管理優(yōu)點(diǎn)：強(qiáng)調(diào)的是任職人所從事的職務(wù)的責(zé)任和作用，強(qiáng)調(diào)的是完成任務(wù)所需要的知識(shí)、技能、能力。注重以職務(wù)相關(guān)的專(zhuān)業(yè)知識(shí)和技能有利于專(zhuān)才的培養(yǎng)官等與職能復(fù)合同工同酬功績(jī)制缺點(diǎn)橫向流動(dòng)的阻隔高層發(fā)展的限制對(duì)雇員生涯發(fā)展構(gòu)成一定的制約傳統(tǒng)職務(wù)分類(lèi)方法和職位評(píng)價(jià)方法的缺點(diǎn)人員流動(dòng)過(guò)程中的剛性?過(guò)去強(qiáng)調(diào)專(zhuān)門(mén)技能,有可能造成人力資源的浪費(fèi)?只強(qiáng)調(diào)可能的投入,而對(duì)于實(shí)際的貢獻(xiàn)和績(jī)效很難衡量很難解決不同崗位之間的任務(wù)劃分問(wèn)題?很難應(yīng)對(duì)環(huán)境快速變化條件下的新任務(wù)?相關(guān)的解決方法品位管理對(duì)人不對(duì)職務(wù),根據(jù)人所擁有的知識(shí),技能和能力,經(jīng)驗(yàn)和教育背景等進(jìn)行分類(lèi)?市場(chǎng)方法由一線(xiàn)管理人員根據(jù)績(jī)效和市場(chǎng)機(jī)制靈活決定?寬帶制寬帶制折中方法：工作評(píng)估和分析的特點(diǎn)工作管理的靈活性寬幅的職務(wù)分類(lèi)少的分層訓(xùn)練層完全績(jī)效層專(zhuān)家績(jī)效層崗位設(shè)置中的自主權(quán)不需要重新分類(lèi)效果：減少層次的重要性薪資成為一種有效的激勵(lì)工具提高職業(yè)流動(dòng)程度總體發(fā)展趨勢(shì)混合模式職位分類(lèi)在部分高級(jí)的通用職務(wù)采用品位分類(lèi)管理方法傳統(tǒng)的以品位分類(lèi)為主的國(guó)家，逐漸采用職位分類(lèi)思想，但是更多采用通用型分類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)分類(lèi)管理模式選擇的決定權(quán)進(jìn)一步向基層授權(quán)分類(lèi)管理的關(guān)鍵問(wèn)題分類(lèi)管理的核心問(wèn)題：確定公共部門(mén)雇員的貢獻(xiàn)因素職位分類(lèi)的貢獻(xiàn)因素以職位為基礎(chǔ)，保證系統(tǒng)的穩(wěn)定性和結(jié)構(gòu)化，保證法理權(quán)威品位分類(lèi)的貢獻(xiàn)因素以雇員個(gè)人人力資產(chǎn)為基礎(chǔ)，強(qiáng)調(diào)個(gè)體差異以及知識(shí)和經(jīng)驗(yàn)對(duì)于個(gè)體差異的影響分類(lèi)管理方法選擇的影響因素外部因素整個(gè)社會(huì)的主導(dǎo)組織形式主導(dǎo)文化政治系統(tǒng)、行政系統(tǒng)需要解決的關(guān)鍵問(wèn)題外部職務(wù)系統(tǒng)和勞動(dòng)力市場(chǎng)的發(fā)育情況內(nèi)部關(guān)鍵因素組織內(nèi)部分工程度組織的管理控制模式組織的管理文化和組織文化組織現(xiàn)有的管理水平和主要問(wèn)題組織成員本身的能力和忠誠(chéng)的發(fā)展程度組織成員對(duì)于薪酬等級(jí)的主觀認(rèn)知水平補(bǔ)充：從晉升制度看分類(lèi)管理美國(guó)英國(guó)法、日、美、英制度簡(jiǎn)要比較美國(guó)分類(lèi)人員和非分類(lèi)人員不具有競(jìng)爭(zhēng)性質(zhì)地位的人員為非分類(lèi)人員競(jìng)爭(zhēng)性職位的人員為分類(lèi)人員競(jìng)爭(zhēng)職位除外職位－專(zhuān)業(yè)技術(shù)人員聘任制，無(wú)須經(jīng)過(guò)考試競(jìng)爭(zhēng)職位的初次任用程序考試－推薦－試用－任職四種任職類(lèi)型臨時(shí)任職定期任職有條件的常任公務(wù)員常任公務(wù)員在沒(méi)有推薦的情況下，可做暫時(shí)任用和緊急任用美國(guó)（二）復(fù)任轉(zhuǎn)任

同一職等

同一職系，協(xié)商即可不同職系，需要重新考試確認(rèn)升任（晉升，后）英美晉升制度英國(guó)美國(guó)功績(jī)晉升＋開(kāi)放式晉升功績(jī)晉升＋內(nèi)升為主開(kāi)放結(jié)構(gòu)專(zhuān)業(yè)人員，外交人員與行政人員之間的界線(xiàn)拓寬次官以上高級(jí)官員的晉升渠道行政見(jiàn)習(xí)官制度機(jī)