政府與民間組織合作的動力源分析

政府與民間組織合作的動力源分析

如何在三個政府、公司和協(xié)會之間建立良好的合作關(guān)系一直是中國經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展的一個值得討論的問題。目前,伴隨著我國市場經(jīng)濟(jì)的建立,一套政府與企業(yè)之間良性合作的機(jī)制已被不斷的建構(gòu)和完善,地方政府在財政和經(jīng)濟(jì)增長的雙壓力下,找到了其扶持企業(yè)發(fā)展,與企業(yè)合作的“項目-稅收”發(fā)生動力學(xué)。而使政府與企業(yè)之間形成了良好的互動。但是,有關(guān)政府與民間組織(1)之間的關(guān)系問題,特別是如何建立起有效合作機(jī)制問題,目前在理論和現(xiàn)實層面,還并沒有得到充分解決。學(xué)術(shù)界雖然在理論上已初步提出了有關(guān)政府與民間組織合作基礎(chǔ)的法團(tuán)主義、契約合作、資源互補、市民社會等若干理論,但是,應(yīng)當(dāng)說,上述理論更多關(guān)注點或是對西方理論的借鑒移植,或則是對我國某具體政社合作的案例分析,從整體性視角出發(fā),認(rèn)識我國政府和民間組織間實現(xiàn)有效合作的發(fā)生機(jī)理的成果還相當(dāng)缺乏,特別是對政府和民間組織雙方合作之所以產(chǎn)生及其實踐表現(xiàn)的類型學(xué)分析還相當(dāng)不足?？梢哉f,這種情況已對當(dāng)前政府和民間組織間的有效合作形成了重要障礙,亟需在理論層面給予解決。一、從動力框架到動力模式:合作基礎(chǔ)這里,首先研究政府與民間組織合作的動力源問題。這里有關(guān)動力源研究和解決的問題是政府和民間組織之間為什么要進(jìn)行合作的問題。雖然從當(dāng)下看,許多政界、學(xué)術(shù)界、社團(tuán)界的有識之士都常說要形成政府與社團(tuán)間良好的合作關(guān)系,但是,我們要認(rèn)識到,從政府層面看,政府并不是天然就需要與民間組織間發(fā)生合作,也并沒有哪一部法律、法規(guī)規(guī)定在某個領(lǐng)域政府必須要同民間組織合作,更沒有哪一項社會政策指明政府和民間組織合作能夠發(fā)生的有關(guān)領(lǐng)域的邊界在哪里(例如軍事、國防,政府與民間組織能合作嗎?)與此同時,從民間組織角度看,民間組織也并不一定就要與政府發(fā)生關(guān)系,除在登記、法律確有禁止等相關(guān)領(lǐng)域,民間組織必須與政府之間保持相關(guān)接觸,但除此之外,民間組織完全可以自定項目工程,獨立進(jìn)行有關(guān)項目計劃的實施推動,而形成與政府“你不來找我,我也不來找你”的相離狀態(tài)。并且在事實上,即使就是登記一項,一些調(diào)研表明也有大量的民間組織并不遵守。由此,就形成了一個重要問題:政府與民間組織的合作又是怎樣發(fā)生的?在筆者看來,認(rèn)識這些這個問題,首先要認(rèn)識政府與民間組織合作的動力源問題。這一問題本質(zhì)在于內(nèi)識和解決政府和民間組織雙方間之所以會產(chǎn)生合作的內(nèi)在機(jī)理。在筆者看來,以我國現(xiàn)實情況,政府和民間組織合作的動力源大體可以歸納為四種模式。這四種不同的模式合作背景不同,合作基理不一,在合作歷時、合作深度、合作雙方的位置也有一定的差別。動力模式一:共肩事業(yè)型。政府與民間組織合作動力源的第一種模式是共肩事業(yè)型。這種模式產(chǎn)生的背景在于在政府與民間組織雙方對從事某一項事業(yè)的高度認(rèn)可,通過這種事業(yè)的認(rèn)同紐帶而將雙方緊密聯(lián)合在一起。例如,作為政府環(huán)境保護(hù)部門,認(rèn)為需要在科學(xué)發(fā)展觀的指導(dǎo)下大力推進(jìn)環(huán)境保護(hù)政策的宣傳和行動,同樣,有一些民間組織也認(rèn)為人類的可持續(xù)發(fā)展需要加強環(huán)境保護(hù),環(huán)境保護(hù)事業(yè)需要得到全社會的共同參與和認(rèn)同,這時,政府環(huán)保部門與環(huán)保民間組織之間的合作就形成了。又如,政府中的衛(wèi)生部門,其事業(yè)職責(zé)要求其做好疾病的預(yù)防和控制工作(如艾滋病),而一些衛(wèi)生民間組織,同樣具有從事這方面工作的價值認(rèn)同意愿,由此,形成了衛(wèi)生部門和衛(wèi)生社團(tuán)間的合作。共肩事業(yè)型合作的基礎(chǔ)在于,政府和民間組織雙方對所從事事業(yè)有著強烈的認(rèn)同感,并具有共同從事具體某一項事業(yè)的偏好。由此,雙方關(guān)系表現(xiàn)出的是為從事某項事業(yè)而互相協(xié)作,攜手并進(jìn)的意愿。進(jìn)一步來看,由于并肩合作是一種基于雙方互相攜手共進(jìn)的合作形式,因而,在此動力框架模式下,作為合作雙方的政府與民間組織間地位具有相對平等性———雙方是因為共肩事業(yè)才形成了合作意愿,從而并不存在由誰支配誰的初始問題。同時,雙方對事業(yè)的共同偏好,也往往會使其合作深度也更為深入,可能會涉及到合作內(nèi)容的方方面面,換言之就是說,在這種合作模式下合作戰(zhàn)線也會拉得較長。但是,也要指出,這一類型的合作,其迫切性往往并非很強,其合作過程,往往是先有價值認(rèn)同,再共同尋找合作項目,因此,合作常常是一種慢熱的過程,歷時可能會較長。動力模式二:優(yōu)勢互惠型。政府與民間組織合作動力的第二種形式是優(yōu)勢互惠型。其建立的基礎(chǔ)雖然也可能涉及到對某項共同從事事業(yè)的認(rèn)同,但更多則在于政府和民間組織雙方對對方資源的看中。換言之,就是說,這時合作雙方對對方事業(yè)認(rèn)同降低到資源的層次,雙方合作并不像類型一的共肩事業(yè)型那樣,需要對對方事業(yè)的全面認(rèn)同,而更在于是否能在合作中各取所需。這時,合作中對事業(yè)的認(rèn)同感只是一劑潤滑劑。舉例而言,如政府(經(jīng)濟(jì))部門在GDP“錦標(biāo)賽體制”的壓力下需要招商引資,而民間經(jīng)貿(mào)組織(大到民間商會如上海浙商會、小到某一商學(xué)院的校友會如中歐工商管理學(xué)院校友會)又恰恰認(rèn)為為成員引薦投資項目可以為其成員創(chuàng)造新的發(fā)展機(jī)會。雙方就可能形成關(guān)于某一項目的政府(經(jīng)濟(jì))部門與民間組織間合作狀態(tài)。但分析這時的合作,我們就可以發(fā)現(xiàn),這時政府和民間組織雙方的目標(biāo)并不是完全一致的,如上述合作發(fā)生中政府的目標(biāo)主要是通過合作增強地方經(jīng)濟(jì)實力、財政收入,而民間組織的目標(biāo)則主要是促進(jìn)成員(會員)的得利和發(fā)展,雖然兩者間有不一致,但同樣可以促使合作的發(fā)生。優(yōu)勢互惠型合作之所以發(fā)生,合作基礎(chǔ)主要一是雙方資源互補,政府和民間組織雙方可以從對方那里獲得自己并沒有的相關(guān)資源,二則利益互惠,政府和民間組織通過合作,雙方各取所需,形成1+1>2的成果,而達(dá)到雙贏。由于這一類型的合作,更多建立于資源互補的基礎(chǔ)之上,因此,雙方都易找到替代者,合作深度并不一定會很深。同時,由于合作基礎(chǔ)在于資源,而雙方擁有資源的體量不一定相等,從而合作雙方的地位也不一定是平等的,擁有資源的一方往往更占據(jù)優(yōu)勢。同樣,由于資源的流動性,合作的歷時往往在一定的時間段內(nèi)存在,不長不短,較為適中。動力模式三:吸納補充型。吸納補充型是政府和民間組織合作的第三種形式。這種模式下,往往是政府把民間組織當(dāng)作自己的某個部門,或者作為在工作上的某種補充而扶持其存在。換句話說,這時的民間組織其已被政府所吸納,是作為政府的附屬而存在的。因此,合作也是一種并不平等的合作。例如,曾有學(xué)者揭示的西雙版納婦女兒童心理法律咨詢中心,就是這一模式的典型。該中心由州婦聯(lián)、司法局、公安局、民政局、教委五家單位主管,中心龍主任本身曾是州司法局法制宣傳科科長,按當(dāng)?shù)毓ぷ魅藛T的話說“中心沒有人就從政府調(diào)動”,“沒有辦公地點就從政府處借用”,由此可見,這就是一種吸納補充型的合作形態(tài)。至于是不是有相反的情況,即民間組織把政府當(dāng)作了一個附屬部門,以我國目前的體制和政府力量,還沒有產(chǎn)生。因此可以說,一般在吸納補充型中政府占據(jù)主導(dǎo)優(yōu)勢,從廣義來看,吸納補充型合作也是一種合作,但是,其合作的基礎(chǔ)在于民間組織本身發(fā)育的內(nèi)生和和對政府的依賴。更深層的動力源在于政府認(rèn)為民間組織的存在有所必要。這種必要性在于政府或者是認(rèn)為從某種情況看,民間組織出面往往會比政府來得更好;抑或是認(rèn)為建立民間組織并通過民間組織處理相關(guān)事物是一種“時髦”的表現(xiàn)。不僅如此,而更重要的是,在這一模式下,政府往往又希望,民間組織能夠在自己控制的范圍邊界內(nèi)從事相關(guān)活動。從而,使得內(nèi)生性和依附性成為了這種模式的突出特點。當(dāng)然,也正是由于這一特點,此時政府與民間組織雙方合作的歷時會比較長,合作往往也是深入的。在這一合作模式下,雙方的磨擦也不多。動力模式四:借力調(diào)控型。政府與民間組織合作動力的第四種來源模式是借力調(diào)控型。誠如前文所言,政府并不一定需要與民間組織間發(fā)生關(guān)系,民間組織也不一定要主動與政府形成良性互動。由此,雙方間可以形成一種非合作的分裂態(tài)。但是,在某些客觀情境下,特別是當(dāng)政府或民間組織認(rèn)為單純依靠自身力量已難以解決某些棘手問題之際,或者是認(rèn)為對方的存在將會給自身(某項活動)發(fā)展形成潛在威脅之際,這時,政府和民間組織雙方也會邀請對方合作。這種形式可以稱為借力調(diào)控模式。例如,在政府、民間組織發(fā)生突發(fā)事件時,邀請對方作為第三方介入有關(guān)事件,典型事件如云南昆明曾發(fā)生的“躲貓貓事件”,云南省委宣傳部邀請民間人士、新聞媒體記者組成調(diào)研團(tuán),調(diào)研團(tuán)就是民間組織,政府與這樣獨立的調(diào)研團(tuán)合作,這就是借力調(diào)控型的合作動力。再如反之,民間組織在擬介入某一事件,或遇到一定困難時(如權(quán)益受到侵害時),請政府出面回應(yīng)、保護(hù)等,也可以歸為這種合作模式。借力調(diào)控型合作,其合作基礎(chǔ)在于既可能是一種“刺激-反應(yīng)”,是外借刺激,使得一方將另一方拉入自己的“場域”;也可能是“提問-回復(fù)”,一方主動“提問”對方(如環(huán)保社團(tuán)對于政府(非其合作政府)某項涉環(huán)保事件(如造化工廠)的關(guān)注),對方出于某種目的(或真誠,或應(yīng)景籠絡(luò),或職責(zé))而邀請?zhí)釂柗絽⑴c對此加以回音,從而形成了合作。相對來看,這種合作由于往往事出臨時,因此,合作的深度較淺,并且歷時也較短。雙方間的地位并不是一層不變,而要依合作內(nèi)容具體判斷,且有隨項目展開而出現(xiàn)位勢互換的情況。認(rèn)識政府與民間組織合作的動力源,實質(zhì)上是在本質(zhì)上把握了政府與民間組織為什么要進(jìn)行合作的問題。這種不同動力模式的展示,事實上所揭示出的也是政府與民間組織合作之所以會發(fā)生的現(xiàn)實來源性問題。二、創(chuàng)業(yè)模式的實踐態(tài)探討了政府與民間組織合作動力的若干發(fā)生類型,這里,我們進(jìn)一步探討在上述四種動力發(fā)生模式下,政府與民間組織具體合作的呈現(xiàn)形式,亦即實現(xiàn)途徑。我們把這種具體合作的呈現(xiàn)形式、實現(xiàn)途徑稱為合作動力發(fā)生的實踐態(tài)。通過研究,可以發(fā)現(xiàn),不同的動力型下實踐態(tài)可呈現(xiàn)不同的方式。其一,并肩事業(yè)型的實踐態(tài)。并肩事業(yè)型動力模式下的實踐態(tài),其所需滿足的是政府與民間組織并肩從事某項社會事業(yè)的理念。從現(xiàn)實內(nèi)容看,并肩事業(yè)型的實踐態(tài),主要有這樣幾種形式:(1)確定戰(zhàn)略合作關(guān)系,包括政府與民間組織簽訂戰(zhàn)略合作協(xié)議框架,建立戰(zhàn)略聯(lián)盟。這種合作關(guān)系和聯(lián)盟的建立,其實質(zhì)是一份政府與民間組織間確立合作的合約,并成為了政府和民間組織兩者間進(jìn)行有效合作的框架。從合約角度來看,所有的合約都是不完全的,此項合約也不意外,因此,在這里,雙方往往并不追求合約在形式上的完整性,而更多的關(guān)注點在于雙方間合作意向的確立及儀式化過程。從而使合作在達(dá)成意向的背景下能夠穩(wěn)步展開。(2)復(fù)合創(chuàng)業(yè)主體,復(fù)合創(chuàng)業(yè)主體是浙江省杭州市的發(fā)明,這種復(fù)合創(chuàng)業(yè)主體,實際上形成的是政府、民間組織,甚至是其它部門間共同創(chuàng)業(yè)的形態(tài),在這里,政府、社團(tuán)和其它組織既各司其職、錯位耦合,又一體多元、資源共享,從而表現(xiàn)出經(jīng)濟(jì)層面的協(xié)同創(chuàng)業(yè),政治層面的協(xié)商民主和文化層面的共建共享?？傮w看,并肩事業(yè)型的實踐態(tài)雖然內(nèi)容必然包含著項目的發(fā)生,但其首先強調(diào)不在于項目,而在于共同的理念和共同的事業(yè)。其二,優(yōu)勢互惠型的實踐態(tài)。在優(yōu)勢互惠型的動力模式下,政府與民間組織合作的實踐態(tài)形式,主要是要滿足政府和民間組織各自發(fā)揮自身優(yōu)勢,使雙方能各取所需以完成各自理念目標(biāo)的要求構(gòu)件。由此,該動力模式的實踐態(tài)主要有以下兩種表現(xiàn)形式:(1)共同主辦項目和活動,指雙方共同主辦,或一方主辦另一方承辦,或一方主辦另一方協(xié)辦某一項項目和活動,在項目和活動中各自明確雙方的分工、內(nèi)容,發(fā)揮自各優(yōu)勢,以獲得最大的效益。(2)“委托-代理”模式,這種模式在當(dāng)前既包括了作為主流的“政府部門委托-民間組織代理”形式,意指政府劃撥出一部分資源,將一些項目委托給民間組織來承接代理,而使政府的權(quán)威,民間組織的靈活得到了充分發(fā)揮,典型表現(xiàn)是政府購買民間組織的服務(wù),通過民間組織承接項目的方式;同時“委托-代理”模式也包括了當(dāng)前還處于非主流,但已有發(fā)生的“民間組織委托-政府承接”的形式,主要是大型民間組織將其有關(guān)項目活動委托給項目實施地的政府來實施和推進(jìn)(如某大型基金會貧困縣資助項目委托當(dāng)?shù)卣?fù)擔(dān)具體操作)?？傮w來看,優(yōu)勢互惠型的實踐態(tài),其更多強調(diào)的是具體項目的內(nèi)容。在雙方的理念不沖突的情境之下,這種互惠的動力源就有可能被充分發(fā)揮出來。其三,吸納補充型的實踐態(tài)。在吸納補充型的動力模式下,政府與民間組織合作的實踐態(tài)的發(fā)生主要是要滿足政府對民間組織的既發(fā)育扶持,又利用控制的愿望。所以其呈現(xiàn)形式通常有二:(1)政府機(jī)構(gòu)自辦民間組織。這種政府機(jī)構(gòu)自辦民間組織,具體表現(xiàn)為三個方面:一方面,在現(xiàn)行民間組織登記雙重領(lǐng)導(dǎo)的體制下,政府機(jī)構(gòu)作為民間組織的掛靠單位而存在,從而實施監(jiān)管職能;另一方面,政府機(jī)構(gòu)給予民間組織以政策、財力、物力、人力等各種資源條件,倘若沒有這些條件,民間組織將喪失展開工作所需的各種條件;第三方面,更為重要的是,政府機(jī)構(gòu)直接掌握著民間組織領(lǐng)導(dǎo)者的任免權(quán)。從而通過這一系列措施,使民間組織被掌控在政府的范圍內(nèi)。(2)收編民間組織,主要是政府以吸納收編為方式,采用作為掛靠單位,給予資金支持等形式將民間組織納入到自己的范圍之內(nèi)。這種情況主要的發(fā)生,一種情況是政府希望能夠在社會中直接找到自己的“腳”;另一種情況則是希望對方不給自己的社會政策和社會工程的施展形成阻礙,作為變向的“收買”。總體來看,吸納補充型的實踐態(tài),所強調(diào)的是控制,由此,民間組織在合作中的自主性并不很強,進(jìn)而合作項目的具體內(nèi)容也并不一定特別重要。其四,借力調(diào)控型的實踐態(tài)。在借力調(diào)控型的動力模式下,政府與民間組織合作實踐態(tài)的發(fā)生主要是要滿足雙方中某一方在處理某項具體事件時,能將對方納入到自己活動的場域范圍之內(nèi),從而使事件能朝著向自身好轉(zhuǎn)的方向來發(fā)展。這種借力調(diào)控型的實踐態(tài)主要呈現(xiàn)形式有:(1)邀請對方入局,這是指政府或者民間組織在自身遇到事件,特別是棘手事件之際,邀請另一方參與,或者是參與運行,或者是參與監(jiān)督,或者是參與保護(hù),從而使事態(tài)能有所好轉(zhuǎn),我們前文所提到的云南“躲貓貓”事件中政府邀請民間組織參與就是邀請對方入局,以調(diào)控事件進(jìn)程和方向的典型案例。(2)公共關(guān)系協(xié)調(diào),在這種情況下,作為政府和民間組織的雙方,一個借助對方力量而獲得發(fā)展的形式,雙方間的合作并不是一個全面型的通力合作,而是一種臨時性的資源借用。例如一些民間組織為了提高其“社會公信力”,在推進(jìn)某一項目時,邀請政府部門作為領(lǐng)導(dǎo)單位,或邀請政府部門領(lǐng)導(dǎo)成為項目組的顧問,從而使項目推進(jìn)更為便捷。借力調(diào)控型的實踐態(tài),要求的是借力的施力方要成為一個具體“游戲”發(fā)生的行動者,通過行動者的出場將場域中的各種力量調(diào)動起來;與此同時,還要求作為政府和民間組織合作的主導(dǎo)一方,能夠調(diào)控這種有限合作的合作進(jìn)程和狀態(tài)。這里我們把政府與民間組織合作的動力源和實踐態(tài)具體模式小結(jié)成下表(見表1):三、合作的動力模式認(rèn)清了有關(guān)政府與民間組織合作的動力源及其實踐態(tài)解決了理論上的有關(guān)問題,進(jìn)一步,我們還要問:即使有了動力源,并有相應(yīng)的實踐態(tài)表現(xiàn),使動力源能夠加以落實,但政府與民間組織的合作就一定會發(fā)生嗎?現(xiàn)實告訴我們,這是并不一定的。那么又有哪些因素在影響著這種合作動力和實踐態(tài)的發(fā)揮呢?筆者以為,主要因素有這樣幾個方面:一是,對合作對方地位實力的預(yù)期。這是指政府和民間組織作為合作的雙方,對于對方的預(yù)期性。一般來看,作為并肩事業(yè)型、優(yōu)勢互惠型的動力模式,政府和民間組織雙方往往期待對方與自己地位和實力的平等性。在這一模式下,政府和民間組織總是期待與自己“實力”相當(dāng)?shù)膶Ψ阶鳛樽约旱暮献鲗ο?以此推動合作間雙方資源的共建共享。而作為吸納補充型的動力模式,和作為借力調(diào)控型的動力模式,前者中的雙方總是希望對方實力要稍遜自己,后者中的雙方則相反希望對方實力(至少在某些方面)要強于自己,從而才能達(dá)到自己的控制和借力目標(biāo)。對于我國,從整體上來看,一般地,政府地位相對會高于民間組織,因此政府與民間組織的合作,政府的地位實力往往更占據(jù)優(yōu)勢,但是,具體到作為某一個項目或某一階段的合作,也不完全盡然。例如一個貧困縣的縣級政府與一個活動范圍更廣,經(jīng)濟(jì)實力更強的民間組織相比,也可能并無完全的優(yōu)勢可言。因此,也要具體問題具體分析。二是,對方資源的稀缺性。這是指作為合作一方的政府和民間組織所掌握的資源對于合作另一方來說是否是一件稀缺物品。一般來看,對于對方而言,己方的資源越是稀缺,對方由于想要得到己方的有關(guān)資源,尋找自己合作的可能性越大。由此,進(jìn)一步,倘若對于雙方來說,如果對方的資源都是屬于自己的稀缺品,那么雙方也越易發(fā)生“交換”,從而合作也越易發(fā)生,這時的合作無論是從合作深度,還是從合作歷時來說,將更深更長。反之,當(dāng)一方所控的資源并不屬于稀缺物品,而是可以替代的,那么將形成作為可替代資源的選擇性市場,這時,雙方的合作則更容易存在變數(shù)。具體來看,當(dāng)政府的資源屬于非稀缺品,那么民間組織就可以在多家政府中進(jìn)行合作的選擇(可選擇與A地政府合作,也可選擇與B地政府合作);而與此同時,當(dāng)民間組織的資源屬于非稀缺品,那么政府也可以在多家民間組織中進(jìn)行挑選。就我國現(xiàn)實而言,政府間的競爭導(dǎo)致的政府資源替代;同時更多民間組織產(chǎn)生而形成的新民間組織資源供給的增加都會呈現(xiàn),因此,無論對于上述四種動力模式的哪一種,此時的政府和民間組織間合作可能會因為雙方各自資源的增加而更為脆弱。但是,具體分析則要看政府資源增加和民間組織資源增加的速率快慢,從面上看,增加速率慢的一方更掌握著合作的主動權(quán)。三是,合作的歷時和情境的緊迫性。這是從時間角度來看合作的發(fā)生。其一,從歷時角度來看,歷時越長,往往合作越為穩(wěn)定。原因在于合作中會形成路徑依賴。所謂路徑依賴是指:當(dāng)經(jīng)過長期的歷時,政府和民間組織雙方將形成有效的合作模式,這更有利于合作。其二,則是情境的緊迫,從事件催生的合作來看,當(dāng)客觀情境越是緊迫,越是需要借力控制,那么,合作將越可能發(fā)生;同時,社會發(fā)展趨勢情境越是強調(diào)合作的需要(不管是實質(zhì)性需要,還是作為趕時髦的需要),合作也越將容易發(fā)生。四是,意識形態(tài)偏好。這里的意識形態(tài)有兩層意思。第一層意思是,合作過程中的排他性。主要是指具體某一政府和民間