淺談自然保護區(qū)的建設與管理

淺談自然保護區(qū)的建設與管理

1我國保護區(qū)管理現(xiàn)狀中國的環(huán)境保護作為保護自然資源和生物多樣性的重要手段，自古以來就取得了巨大的發(fā)展。到2001年底,已有各類自然保護區(qū)1551個,國家級171個,面積達1.45×108hm2,占國土面積的14.44%左右。林業(yè)系統(tǒng)建立的自然保護區(qū)達909處,其中國家級自然保護區(qū)有155處,總面積1.03×108hm2,占國土面積的10.63%。這些自然保護區(qū)保護著我國70%的陸地生態(tài)系統(tǒng)種類,80%的野生動物和60%的高等植物,也保護著約2.0×107hm2的原始天然林,天然次生林和約1.2×107hm2的各種典型濕地。更為重要的是,我國先后頒布了《森林法》、《野生動物保護法》、《野生植物保護條例》、《自然保護區(qū)條例》、《森林和野生動物類型自然保護區(qū)管理辦法》等法律法規(guī),發(fā)布實施了《中國生物多樣性保護行動計劃》、《中國濕地保護行動計劃》、《全國自然保護區(qū)發(fā)展規(guī)劃綱要(1996年～2010年)》,組織編制《全國野生動植物保護及自然保護區(qū)建設工程總體規(guī)劃》,同時,國家先后批準加入了包括聯(lián)合國《生物多樣性公約》在內(nèi)的20多項有關環(huán)境與資源保護的國際公約和條約。開展全國野生動植物、濕地資源調(diào)查和科學研究,積極開展國際交流與合作,不斷擴大國際影響,提高了我國的國際地位和影響力。然而,目前我國自然保護區(qū)的發(fā)展速度雖然很快,在“數(shù)量”上得到了迅速擴大,但“質(zhì)量”提升卻相對滯后。國辦發(fā)【1998】111號《國務院辦公廳關于進一步加強自然保護區(qū)管理工作的通知》文件中明確指出:“一些地方、部門和單位對自然保護區(qū)工作的重要性缺乏認識,片面強調(diào)眼前利益和局部利益;管理機構不健全,人員不足,全國1/3的自然保護區(qū)尚未建立管理機構,基本上處于批而不建,建而不管的狀態(tài);……一些自然保護區(qū)名存實亡;……”,具體表現(xiàn)為以下3個方面:①部分自然保護區(qū)工作運轉(zhuǎn)困難。表現(xiàn)在資金缺口大,謀求發(fā)展的途徑少,管理能力缺乏,與此相適應的保護、科研、宣傳力度有限。自然保護區(qū)疲于應付日常事務,尋求正常支出資金。因此,自然保護區(qū)職責難以履行,社會效益與經(jīng)濟效益難以統(tǒng)一。②自然保護區(qū)與地方經(jīng)濟發(fā)展的矛盾。一些地方政府為了提高知名度,不從實際出發(fā),不考慮客觀可行性,單純追求宣傳效果,對自然保護區(qū)的建立非常重視,目的在于有一個“國家級”的品牌,寄希望很高,想“名利雙收”,可建立后大失所望。保護區(qū)的管理要求嚴格,捆住了手腳,就把保護與發(fā)展對立起來,存在建立自然保護區(qū)會阻礙地方經(jīng)濟發(fā)展的誤區(qū)。③自然保護區(qū)與社區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的矛盾。建立自然保護區(qū)的地區(qū)大多數(shù)居民具有刀耕火種的習慣,耕作方式落后,依賴自然資源的程度很大,“靠山吃山”是他們的主要經(jīng)濟來源。國家把社區(qū)居民的具保護價值的森林等自然資源劃入保護區(qū)后,按照有關法律法規(guī),居民的生產(chǎn)生活來源被“切斷”。保護區(qū)居民誤認為是自然保護區(qū)所為,自然保護區(qū)與社區(qū)的矛盾愈演愈烈。2影響發(fā)展的原因分析2.1法律條文影響自然保護區(qū)的合理利用雖然國家有關自然保護區(qū)的立法為自然保護區(qū)的依法管理提供了法律依據(jù)。但是,由于自然保護區(qū)基礎薄弱、經(jīng)費不足、體制不順等原因,使得自然保護區(qū)在發(fā)展過程中,立法與現(xiàn)實發(fā)展需要存在較大差距,一些法律條文不利于自然保護區(qū)發(fā)展需要。如《森林法》第三十一條第三款“……自然保護區(qū)的森林,嚴禁采伐”,就等于自然保護區(qū)連涉及到采伐一顆樹的建設項目,如開路、架電、通訊等基礎設施建設都無法開展。否則,誰批誰負責,誰砍誰坐牢,誰也不會“以身試法”冒這個風險,從而制約了自然保護區(qū)的合理利用?！渡址ā奉C布后的1998年9月21日國家林業(yè)局【1998】77號文件第七條“……合理開發(fā)資源,發(fā)展保護區(qū)經(jīng)濟?！痹趯嶋H的操作中與《森林法》第三十一條第三款是有抵觸的。2.2管理體制不健全《自然保護區(qū)條例》第二十一條規(guī)定“國家級自然保護區(qū),由其所在地的省、自治區(qū)、直轄市人民政府有關自然保護區(qū)行政主管部門或者國務院有關自然保護區(qū)行政主管部門管理?！薄，F(xiàn)實的情況并非都按照《條例》來管理自然保護區(qū),較為普遍的管理體制是業(yè)務由上級主管部門管理,行政由縣級以上地方政府管理,實行業(yè)務與行政分離的管理體制。這種管理體制存在著職責不清、權利不明的弊病,特別是現(xiàn)在一些自然保護區(qū)對地方經(jīng)濟的帶動作用不大,還要在不寬裕的財政中“掏腰包”養(yǎng)保護區(qū)一班人,所以保護區(qū)就成了“包袱”,保護區(qū)工作也就得不到重視和支持。而且,自然保護區(qū)與當?shù)氐男姓芾頇C構因管理職能交叉發(fā)生糾葛,原因是保護區(qū)堅持資源的保護原則,而政府側(cè)重于經(jīng)濟發(fā)展。最終的結(jié)果是保護區(qū)放棄自己的原則承擔監(jiān)管不力的后果。況且現(xiàn)行的行政管理體系都有“屆滿選舉”,自然保護區(qū)主要領導按現(xiàn)行的行政管理體制都隨“屆滿選舉”而換崗,使保護區(qū)的業(yè)務管理工作的連續(xù)性得不到有力保證,很不利于自然保護區(qū)的發(fā)展。2.3管理措施無計劃,管理體系不健全,管理體系不健全,全憑良心個人干好干幾十年的保護區(qū)發(fā)展史表明,自然保護區(qū)的工作是以資源保護、科學研究、環(huán)境教育等業(yè)務工作為主,行政管理只是為了完成保護區(qū)歷史使命的管理措施之一,但自然保護區(qū)現(xiàn)在尚無一套完整的、規(guī)范的管理體系,年度無計劃,年終無總結(jié),上級對下級無指令,下級對上級也不用匯報,干好干差一個樣,全憑良心干活。保護區(qū)各自為政,相互之間互不了解,更不用談取長補短。這種“松散型”的管理是很不利于自然保護區(qū)的質(zhì)量升級。2.4我國保護自然保護區(qū)的投入及其價值目前,大多自然保護區(qū)缺乏應有的資金投入,存在有名無實,全國自然保護區(qū)每年得到各級政府的總投入不足兩億元,許多保護區(qū)一直在走“自養(yǎng)”的路子。而發(fā)達國家用于自然保護區(qū)的投入每平方公里每年平均約為2058美元,發(fā)展中國家也達到157美元,而中國僅為52.7美元,僅有1/3,即使在發(fā)展中國家中我們也幾乎是最低的。最近,許智宏、陽含熙、李文華等22位兩院院士呼吁加大對自然保護區(qū)投入,他們的建議不無依據(jù):全國現(xiàn)有自然保護區(qū)1551處,面積1.38×104hm2,按每公頃30元人民幣的管護——最粗放管理方式費用計算,全國自然保護區(qū)也需要費用43.5億元。如果按每公頃150元計算補償費用,全國自然保護區(qū)補償費用217.5億元,但同生態(tài)惡化造成的損失和治理破壞后的生態(tài)環(huán)境相比,該投入是微不足道的,它所產(chǎn)生的生態(tài)效益卻是無法用金錢來估量的。占國土面積1/10余的自然保護區(qū),保護了70%的陸地生態(tài)系統(tǒng)種類、80%的野生動物和60%的高等植物護,其作用和意義相當重大?？上攵?國家對自然保護區(qū)的投入還嚴重不足。2.5領導力量較弱,管理隊伍整體素質(zhì)較低不少自然保護區(qū)的管理機構不夠健全,管理人員不足,業(yè)務素質(zhì)不高,管護手段和基礎設施普遍薄弱。由于自然保護區(qū)經(jīng)濟來源不穩(wěn)、地域偏僻、工作生活條件差、社會地位不高,從事自然保護區(qū)工作的領導面臨的工作難度大而缺乏信心,科技人員因科研經(jīng)費緊缺而無法開展工作,基層的工作人員工作條件差,待遇低,缺乏工作積極性。有能力的人大多設法離開保護區(qū),新的“血液”又無法輸入,據(jù)報道,44.2%的保護區(qū)無專門的管理機構,34.6%的保護區(qū)無專門的管理人員,管理人員中科技人員僅占22.3%,管理隊伍整體素質(zhì)普遍較低。這種狀況不利于自然保護區(qū)的發(fā)展。3對策和建議3.1保護自然的需要自然保護區(qū)的建立、保護和管理的直接目標是把對人類具有特殊意義的自然資源完整地保護起來,避免人類的直接利用,這就限制人類一些眼前利益。在現(xiàn)實生活中,要順利地達到這一目標,是很不容易的,因為它涉及到如國家利益與集體利益、眼前利益與長遠利益、局部利益與大局利益、自然保護區(qū)利益(代表國家)與社區(qū)居民利益、自然保護事業(yè)與其它事業(yè)之間的沖突和矛盾。自然保護區(qū)立法首先是保護國家利益,當然是不影響其他利益的前提下,是漸進式的,因為認識自然,經(jīng)濟發(fā)展和社會進步都是漸進的。當前,我國經(jīng)濟發(fā)展尚處于經(jīng)濟結(jié)構的調(diào)整時期,自然保護區(qū)法律法規(guī)與現(xiàn)實沖突非常明顯,特別是社區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展需要與嚴格的法律保護之間,如《森林法》第三十一條第三款“……自然保護區(qū)的森林,嚴禁采伐”,嚴重制約了社區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展,《自然保護區(qū)條例》第二十三條“管理自然保護區(qū)所需經(jīng)費,由自然保護區(qū)所在地的縣級以上地方人民政府安排?！币?guī)定了自然保護區(qū)的投入問題,但沒有明確國家級自然保護區(qū)屬哪一級政府安排;而《自然保護區(qū)管理條例》中有關分區(qū)管理的條款規(guī)定,可以在實驗區(qū)開展一些經(jīng)營活動,有利于緩和社區(qū)矛盾,帶動社區(qū)經(jīng)濟發(fā)展,同時也為自然保護區(qū)創(chuàng)造了良好的發(fā)展環(huán)境,更有利于達到保護自然資源的目的。為此,如何根據(jù)實際,完善《森林法》、《自然保護區(qū)條例》等法律法規(guī)的有關條款,制定《實施辦法》等法律法規(guī)的是自然保護區(qū)保護和發(fā)展的關鍵所在。3.2建立一個管理體系我國的行政管理體系決定了自然保護區(qū)的分級管理體制,即國家級自然保護區(qū)由國家林業(yè)局管理,省級自然保護區(qū)由省(區(qū))級林業(yè)廳(局)管理,縣級自然保護區(qū)由縣級林業(yè)局管理。由于我國地域遼闊,面對上百個國家級自然保護區(qū),要管理好、發(fā)展好確實不易?，F(xiàn)在國家林業(yè)局除了管理臥龍等幾個保護區(qū)外,其他大多數(shù)國家級自然保護區(qū)的管理都是間接的。按照《自然保護區(qū)條例》可以授權省級林業(yè)主管部門管理國家級自然保護區(qū),以一個省(區(qū))為管理單位,建立一套分級管理體系,即國家局僅管理總體規(guī)劃、一級保護對象、核心區(qū),以及使用20hm2以上林地的審批;省級主管部門管理二級保護對象、緩沖區(qū),以及使用10～20hm2林地的審批;縣級主管部門管理省級保護對象、實驗區(qū)、以及使用10hm2以下林地的審批(表1),同時由省級主管部門監(jiān)督實施總體規(guī)劃,直接管理包括規(guī)劃、審核、計劃、投資、評價、人事、考核、培訓等等。而且,中央與地方、行政與業(yè)務建立一套信息溝通體系(圖1)。針對自然保護區(qū)點多面廣,地域偏僻和條件落后的實際,建立一個“虛擬”的管理體系更顯得迫切和重要。這種“虛擬”的管理體系是充分利用數(shù)字高速公路建立的能夠下達指令、信息反饋、建立數(shù)據(jù)庫、又能對社會開放、讓公眾參與的網(wǎng)絡信息系統(tǒng),3.3堅持因地制宜,建設保護區(qū)“小區(qū)內(nèi)”《總體規(guī)劃》是每個自然保護區(qū)落實有關自然保護區(qū)法律法規(guī)的具體方案。方案的制定必須按照有關的法律法規(guī)進行,并且要結(jié)合保護區(qū)和社區(qū)的實際。貫徹“全面規(guī)劃、積極保護、科學管理、永續(xù)利用”的自然保護方針,根據(jù)自然保護區(qū)功能分區(qū)的理論與原則,必須合理劃分3個功能區(qū),把保護、科研、監(jiān)測、教育和旅游結(jié)合起來,統(tǒng)一規(guī)劃與布局,正確處理保護與開發(fā)、旅游與教育、資源保護區(qū)與社區(qū)發(fā)展等關系,致力于保護區(qū)和社區(qū)經(jīng)濟的同步發(fā)展。在開發(fā)項目的選擇上,必須堅持因地制宜,在堅持保護第一的前提下,選擇不破壞自然資源又可重復利用資源的項目。如生態(tài)旅游、水電開發(fā)等項目屬景觀、水能的重復利用,又如毛竹項目,屬短平快項目,可以首選。自然保護區(qū)的建設和管理是一項長期的任務,規(guī)劃要先易后難、先保護后開發(fā)、先近期后遠期。規(guī)劃指導思想要明確、目標要合理、內(nèi)容要具體、步子要現(xiàn)實、投資要可行。一定要認真細致,切不可敷衍了事,更不可瞞天過海,無法實施,成為一紙空文。規(guī)劃一經(jīng)審批,具有一定的法律效力,要分年度分項目“按部就班”地實施,一項一項地落實,年年積累,循序漸進,通過幾年甚至幾十年的建設和管理,自然保護區(qū)也就名副其實了。3.4設立保護區(qū)、部門、地方配套原則不明確《自然保護區(qū)條例》第四條、第二十三條規(guī)定了自然保護區(qū)發(fā)展的計劃與經(jīng)費問題,但是沒有明確由哪一級政府解決。1994年頒布本《條例》時,我國的“分稅制”尚未出臺,現(xiàn)在稅收的支配已很明確,全國的事中央辦,地方的事地方辦,這就給自然保護區(qū)的投入體制設下了一個“空擋”。根據(jù)我國自然保護區(qū)分級管理體制,國家級自然保護區(qū)建設和管理經(jīng)費由中央財政支付不無道理,這是其一。其二,過去國家對自然保護區(qū)的投入幾乎是按“個”計算的,沒有多大差距,特別是一些跨行政區(qū)域的自然保護區(qū),建立時純粹考慮的是規(guī)模和地域的連續(xù),其責任區(qū)域不同、發(fā)展方向不同、行政體制不同,實質(zhì)是兩個自然保護區(qū),如鳳陽山——百山祖自然保護區(qū)。面積30hm2,國家投入的建設經(jīng)費,與其它不到一半面積的自然保護區(qū)相當,而且兩管理處一家一半,如按照面積計算,象這樣的保護區(qū)實際的投入只有一般面積的自然保護區(qū)的1/4。自然保護區(qū)的投入是多級多部門的,既有主管部門的,也有地方政府的,采取上面撥一點,地方“配套”一點的方式。這種投入體制職責不清、權利不明,地方配套很難到位。而且一些地方還“層層剝皮”,直接影響了保護區(qū)的建設和管理,特別是事業(yè)經(jīng)費不能到位,保護區(qū)的干部職工苦不堪言,時時刻刻為職工吃飯而犯愁,最基本的生存能力都沒有,發(fā)展的問題無從談起。3.5“保護自然”的原則自然保護區(qū)社區(qū)經(jīng)濟的發(fā)展程度直接關系到自然保護區(qū)的建設和管理。其一,自然保護區(qū)與社區(qū)一榮俱榮、一衰俱衰,保護區(qū)只有根據(jù)社區(qū)居民生存發(fā)展的需要,通過促進參與和利益共享,發(fā)展自然保護區(qū)產(chǎn)業(yè),提高社區(qū)居民的生活水平;其二,只要社區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展了,居民直接利用自然資源的程度降低了,自然保護區(qū)也就達到了保護自然的目的,同時也緩和了社區(qū)矛盾,使周邊群眾和社區(qū)從自然保護區(qū)的可能破壞者變成共同管理