我國分業(yè)監(jiān)管體制的局限性

我國分業(yè)監(jiān)管體制的局限性

“世界大勢將長期協(xié)調(diào)，并將長期共享?！边@句話在中國的金融監(jiān)管體系改革中可能是正確的。對于我國的金融監(jiān)管格局究竟應(yīng)該是實行分業(yè)還是混業(yè)這一問題,各界人士曾在2002年初一度討論的沸沸揚揚,后來由于2003年銀行業(yè)的監(jiān)管職能從中國人民銀行劃出,成立國務(wù)院直屬的中國銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會而暫時擱淺,而中國人民銀行建國50多年來的集貨幣政策銀行監(jiān)管于一身的“大一統(tǒng)”時代也宣告結(jié)束。但是理論界關(guān)于金融分業(yè)監(jiān)管與混業(yè)監(jiān)管問題的討論卻始終沒有停止,特別是2008年5月9-10日在上海陸家嘴舉辦的首屆陸家嘴論壇上,更是將此問題再度推到了風(fēng)口浪尖。一、混業(yè)經(jīng)營趨勢下分業(yè)監(jiān)管的歷史地位關(guān)于金融混業(yè)監(jiān)管分業(yè)監(jiān)管問題,胡俞越、黃劍(2008-04-08)曾提出在保留現(xiàn)有“一行三會”的同時,設(shè)立一個新的機構(gòu)來平衡調(diào)節(jié)各監(jiān)管機構(gòu)的功能和紛爭,而不是將現(xiàn)有的所有金融監(jiān)管機構(gòu)統(tǒng)一起來。但筆者認為如果保留原有的三個機構(gòu),再成立一個新的所謂平衡協(xié)調(diào)機構(gòu)的話,勢必使處于監(jiān)管位置的機構(gòu)更多了,相應(yīng)的政出多門,尋租行為,協(xié)調(diào)成本只能是更大,給被監(jiān)管的金融機構(gòu)增加負擔(dān)。趙林政、張寶東等(2001.9)認為應(yīng)堅持目前分業(yè)監(jiān)管的格局,同時加強三大監(jiān)管主體定期會晤制度,就一些重大問題進行磋商。定期會晤固然是溝通意見,共享信息的良好渠道,但是無形中又會增加溝通的成本和相應(yīng)的由會晤產(chǎn)生的一些列成本。就如同一些聯(lián)席會議制度,如果實質(zhì)工作沒有改善,這種制度設(shè)立也會逐漸成為一種形式主義,也勢必浪費了更多的人力物力。分業(yè)監(jiān)管混業(yè)監(jiān)管各有利弊,只是各個國家和時期的不同而采取不同的監(jiān)管手段?；仡櫸覈谋O(jiān)管體制改革,真正意義上的分業(yè)監(jiān)管從1992年,中國證券監(jiān)督管理委員會成立開始拉開帷幕。1998年,中國保險監(jiān)督管理委員會成立,保險業(yè)、證券業(yè)與銀行業(yè)(由人民銀行實行銀行業(yè)監(jiān)管)分業(yè)監(jiān)管的體制基本確立。2003年4月28日,中國銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會成立,標志著我國銀監(jiān)會、證監(jiān)會、保監(jiān)會三足鼎立的分業(yè)監(jiān)管體制全面確立。分業(yè)監(jiān)管的優(yōu)勢在于專業(yè)性強,分工細,這是與分業(yè)經(jīng)營的格局相聯(lián)的。但是同時也有著一定的弊端,如監(jiān)管效率低,成本高。但是,近幾年隨著金融信息化、電子化、證券化和一體化的發(fā)展,混業(yè)經(jīng)營成為了國際上各國金融業(yè)發(fā)展的基本模式。我國金融市場對世界開放的步伐逐步加快,分業(yè)經(jīng)營的藩籬不斷被突破,不同種類金融機構(gòu)業(yè)務(wù)的日益交叉,金融綜合經(jīng)營、混業(yè)經(jīng)營趨勢有所加快,金融監(jiān)管也因金融業(yè)務(wù)出現(xiàn)綜合化、多元化趨勢而加以調(diào)整。隨著我國金融業(yè)的發(fā)展和金融業(yè)務(wù)的創(chuàng)新,這種交叉還會越來越多,越來越深化,在這種綜合經(jīng)營的背景下,由于混業(yè)監(jiān)管具有一致性和協(xié)調(diào)性,可以防止不同監(jiān)管機構(gòu)之間相互推卸責(zé)任,改變監(jiān)管信息難以集中,監(jiān)管重復(fù)與監(jiān)管缺位并存的現(xiàn)狀,保證金融監(jiān)管不存在“三不管”地帶,不留下空白與死角,發(fā)揮其整體功能,降低分業(yè)監(jiān)管帶來的信息分享成本,提高金融監(jiān)管效率。當(dāng)前金融控股公司的形式已經(jīng)強有力的說明了,混業(yè)經(jīng)營的態(tài)勢已初露端倪,萌生壯大,這勢必拷問和預(yù)示著監(jiān)管體制的混業(yè)時代是否應(yīng)齊頭并進?金融創(chuàng)新和金融衍生產(chǎn)品的大發(fā)展讓分業(yè)監(jiān)管已經(jīng)力不從心。既然混業(yè)經(jīng)營是大勢所趨,那么混業(yè)監(jiān)管也一定是規(guī)律使然。21世紀是一個凡事講求效率的時代,我國的金融監(jiān)管能否發(fā)揮到最佳,將直接關(guān)系到我國金融的穩(wěn)定和發(fā)展。隨著我國的入世,國內(nèi)金融領(lǐng)域內(nèi)嚴格分業(yè)經(jīng)營的界限正逐漸被打破,銀行業(yè)務(wù)與證券、保險業(yè)務(wù)日益融為一體,國內(nèi)的各金融企業(yè)也正在不斷進行業(yè)務(wù)的創(chuàng)新和相互交叉、滲透,整個金融業(yè)融合發(fā)展的趨勢已不可逆轉(zhuǎn),這便意味著原來的監(jiān)管以業(yè)務(wù)功能為依據(jù)分塊進行的分業(yè)監(jiān)管模式,則越發(fā)顯得不合情理了。而改變這種固有的監(jiān)管架構(gòu),轉(zhuǎn)而實行混業(yè)監(jiān)管則可以增強其活性,提高監(jiān)管效率。金融業(yè)務(wù)綜合化、多元化意味著機構(gòu)性監(jiān)管不再行之有效,既監(jiān)管當(dāng)局不宜實行“人盯人”的機構(gòu)性監(jiān)管策略,而應(yīng)按照金融業(yè)務(wù)的風(fēng)險性實行功能性監(jiān)管。如果仍采取分業(yè)監(jiān)管,一項新的業(yè)務(wù)的推出往往需要經(jīng)過多個部門的協(xié)調(diào)才能完成,從而發(fā)生較高的政策協(xié)調(diào)成本,將無法提高金融監(jiān)管效率。同時,交叉業(yè)務(wù)的出現(xiàn),既可導(dǎo)致監(jiān)管重復(fù),又可能出現(xiàn)監(jiān)管缺位,致使金融監(jiān)管效率低下,達不到監(jiān)管目標。為了提高金融監(jiān)管效率,增強金融業(yè)務(wù)競爭實力,混業(yè)監(jiān)管是我國金融監(jiān)管方式的必然選擇。二、分業(yè)監(jiān)管體制造成監(jiān)管缺位,不利于監(jiān)管效率的提高我國目前的分業(yè)的監(jiān)管的體制在某種程度上和一則傳統(tǒng)的寓言故事不謀而合,一個和尚挑水喝,兩個和尚抬水喝,三個和尚會沒水喝。機構(gòu)越多反而越互相推脫,如果只有一個監(jiān)管機構(gòu),責(zé)任歸屬明晰了,自然監(jiān)管效率會相應(yīng)提高。因此,我國目前的分業(yè)監(jiān)管格局存在著一些弊端和局限性。第一、我國目前的分業(yè)監(jiān)管體制不能實施對監(jiān)管人的有效監(jiān)督與監(jiān)管,不利于提高金融監(jiān)管效率。提高金融監(jiān)管效率的要素之一是必須建立監(jiān)督監(jiān)管人的機構(gòu)與機制,監(jiān)督機構(gòu)代表金融消費部門對監(jiān)管人實施監(jiān)督,通過有效的制度建立,形成監(jiān)管人的激勵與約束機制,提高監(jiān)管效率。目前,我國人民銀行、證監(jiān)會、保監(jiān)會3家監(jiān)管機構(gòu)直接對國務(wù)院負責(zé),沒有一家獨立機構(gòu)對他們實施有效的監(jiān)督和管理。尤其是對證券和保險市場的監(jiān)管,不但不能提高監(jiān)管效率,而且容易因為監(jiān)管人與監(jiān)管對象之間的利益關(guān)系,造成金融市場的不穩(wěn)定,給投資者帶來損失。第二、我國目前的分業(yè)監(jiān)管體制形成監(jiān)管缺位的弊端,不利于提高金融監(jiān)管效率。以證券市場為例:目前,全國的證券監(jiān)管機構(gòu)只有36個,而全國的證券公司有90個,證券營業(yè)機構(gòu)2,615個,境內(nèi)A股上市公司達1,531家。也就是說,證券的監(jiān)管機構(gòu)只設(shè)到了省會中心城市,而證券業(yè)的營業(yè)機構(gòu)及上市公司已發(fā)展到縣級城市,大量的監(jiān)管對象處在監(jiān)管“真空”狀態(tài)。試想一下,這樣的監(jiān)管力量即使完成常規(guī)監(jiān)管工作已很難,如何能提高監(jiān)管效率。監(jiān)管的缺位現(xiàn)象造成的證券公司違規(guī)及上市公司財務(wù)造假等違規(guī)事件經(jīng)常發(fā)生。提高金融監(jiān)管效率就意味著合理配置現(xiàn)有資源,用最小的成本,完成金融監(jiān)管的任務(wù),實現(xiàn)金融監(jiān)管的目標。因此應(yīng)當(dāng)對分業(yè)監(jiān)管的資源進行整合。第三、我國目前分業(yè)監(jiān)管體制造成監(jiān)管信息系統(tǒng)分割,不能實現(xiàn)監(jiān)管信息共享,降低了監(jiān)管工作效率。金融監(jiān)管信息系統(tǒng)的主要功能是:為金融監(jiān)管提供連續(xù)、系統(tǒng)、動態(tài)的信息服務(wù);通過信息共享制度,節(jié)省各監(jiān)管部門監(jiān)管信息的搜集成本,提高監(jiān)管效率。現(xiàn)行分業(yè)監(jiān)管過程中,大都采取機構(gòu)性監(jiān)管,實行業(yè)務(wù)審批制方式進行管理。但不同部門對交叉性業(yè)務(wù)的風(fēng)險控制和管理意向又存在差異,就會產(chǎn)生較高的協(xié)調(diào)成本。我國目前的情況看,人民銀行、證監(jiān)會、保監(jiān)會“三權(quán)鼎立”,沒有建立信息共享制度,不但監(jiān)管效率低,而且容易形成系統(tǒng)風(fēng)險。周小川曾說過,綜合化經(jīng)營將按照業(yè)務(wù)進行監(jiān)管,而不是依據(jù)主體來定。即“不是誰批準設(shè)立,就歸誰監(jiān)管”,而是什么業(yè)務(wù)就歸什么部門監(jiān)管。隨著我國不同種類金融機構(gòu)業(yè)務(wù)的日益交叉與滲透,金融業(yè)混業(yè)經(jīng)營趨勢將有所加快,只有實行混業(yè)的監(jiān)管制度,才能提高我國金融監(jiān)管效率,有效防范和化解金融風(fēng)險。三、混業(yè)監(jiān)管的作用目前對于混業(yè)經(jīng)營的模式采用金融控股公司的形式這一嘗試,已基本得到學(xué)界和實務(wù)界的廣泛認可,但是對于就是監(jiān)管的形式是采取分業(yè)還是混業(yè)一直沒有定論?；鞓I(yè)政策方面也一直是猶抱琵琶半遮面。在筆者看來,當(dāng)前只要各監(jiān)管主體不是一個統(tǒng)一機構(gòu),利益分歧就在所難免,那么在涉及到部門利益的時候就會上演各種博弈行為,有的事情三家都搶著管,而有些則是歸屬不清、無人問津,造成監(jiān)管真空。其實,不僅混業(yè)經(jīng)營需要混業(yè)監(jiān)管,即使是分業(yè)經(jīng)營也應(yīng)當(dāng)實行混業(yè)監(jiān)管,這樣不管是銀行、證券公司還是保險公司,他們?nèi)魏谓?jīng)營行為、新業(yè)務(wù)的審批等都由一個監(jiān)管部門來監(jiān)管,也就不會出現(xiàn)重復(fù)監(jiān)管現(xiàn)象,也不會出現(xiàn)有些新業(yè)務(wù)出臺時,居然分不清到底該由那個機構(gòu)來監(jiān)管的現(xiàn)象。第一,實行混業(yè)監(jiān)管可有效地節(jié)約金融監(jiān)管成本。眾所周知,金融監(jiān)管是要耗費資源的,也就是說金融監(jiān)管的實施增加了監(jiān)管者和被監(jiān)管者的成本開支。混業(yè)監(jiān)管,減少了監(jiān)管機構(gòu)的數(shù)目,不僅可以降低政府監(jiān)管成本,還可以降低金融機構(gòu)為應(yīng)付金融監(jiān)管檢查而重復(fù)付出的人力與物力。其一,可有效的節(jié)約監(jiān)管成本。在監(jiān)管內(nèi)容類似的時候,可以降低分業(yè)監(jiān)管帶來的信息分享成本;同時還可以充分利用人力資源,減少冗員所帶來的工作中相互推脫。從規(guī)模經(jīng)濟的角度出發(fā),機構(gòu)數(shù)目越少,機構(gòu)功能越完善,才越有利于節(jié)約成本,達到規(guī)模效益;而監(jiān)管機構(gòu)的數(shù)目過多,勢必增加監(jiān)管的復(fù)雜性、不確定性和投入成本。另外,若監(jiān)管對象只與一個監(jiān)管機構(gòu)打交道,也可以在一定程度上減少被監(jiān)管者的成本開支。第二,混業(yè)監(jiān)管可以采取最經(jīng)濟和最有效的原則分配和使用監(jiān)管資源,減少成本,從整體上對金融機構(gòu)進行分析和評價,解決監(jiān)管能力分散、監(jiān)管機構(gòu)盲目膨脹、監(jiān)管資源浪費嚴重的現(xiàn)狀,實現(xiàn)低成本、高效率的金融監(jiān)管。第二、實行混業(yè)監(jiān)管,有利于建立監(jiān)管機構(gòu)的信息交流和共享機制?？梢约皶r通報從事綜合業(yè)務(wù)的金融機構(gòu)內(nèi)部管理和風(fēng)險狀況,有效地防范金融風(fēng)險,充分共享監(jiān)管信息,提高金融監(jiān)管效率。第三,可以避免出現(xiàn)監(jiān)督程序和管制力度的差別,表現(xiàn)出一致性和協(xié)調(diào)性。更有利于協(xié)調(diào)使用監(jiān)管力量,協(xié)調(diào)采取監(jiān)管措施,在職責(zé)明確固定的基礎(chǔ)上,對監(jiān)管對象進行監(jiān)管,同時也可以對于監(jiān)管者的監(jiān)管行為實行有效的再監(jiān)管,從而防止各監(jiān)管機構(gòu)各自為政或發(fā)生事故的時候相互推卸責(zé)任。避免政出多門。混業(yè)監(jiān)管將更有效地行使監(jiān)管職責(zé),并能及時了解不同業(yè)務(wù)內(nèi)部潛在的風(fēng)險狀況,避免因監(jiān)管機構(gòu)不同出現(xiàn)的監(jiān)管程度和力度的差別。第四,能夠盡可能消除監(jiān)管死角,防止重復(fù)監(jiān)管、交叉監(jiān)管。從目前的情況看,我國的金融業(yè)是實行分業(yè)管理,分別由中央銀行、證監(jiān)會、保監(jiān)會三個機構(gòu)分口管理,這種“三足鼎立”的監(jiān)管格局,使銀行、證券、保險業(yè)的監(jiān)管自成系統(tǒng),工作中各司其職,條塊分割,跨業(yè)監(jiān)管和三個部門之間的工作協(xié)調(diào)難,金融監(jiān)管信息未能實現(xiàn)共享,監(jiān)管的準確性、有效性也難以保障。同時,證監(jiān)會、保監(jiān)會在各地,尤其是州、地、市和縣一級對證券業(yè)和保險業(yè)的監(jiān)管已經(jīng)出現(xiàn)了斷檔,實際上處于央行與證監(jiān)會、保監(jiān)會三不管的真空狀態(tài),這就為金融風(fēng)險的形成埋下了隱患。第五,有利于加強對混業(yè)經(jīng)營集團的監(jiān)管。采取混業(yè)監(jiān)管,可以有效地對光大、中信等金融控股集團實行統(tǒng)一監(jiān)管,避免金融監(jiān)管中的政出多門,重復(fù)檢查造成的低效率監(jiān)管,同時也在一定程度上避免了監(jiān)管“真空”問題。有利于對混業(yè)經(jīng)營的金融大財團進行監(jiān)管。隨著國際金融業(yè)務(wù)發(fā)展趨勢的日趨明朗化,國內(nèi)金融企業(yè)的金融創(chuàng)新也正在向混業(yè)方向發(fā)展,金融大財團,也就是我們所說的金融控股公司,它的出現(xiàn)更要求金融監(jiān)管的統(tǒng)一化。由于大財團的業(yè)務(wù)范圍較廣,跨越銀行、證券和保險三大領(lǐng)域,因而難以想像把金融大財團的業(yè)務(wù)瓜分、然后每一塊由一個專業(yè)監(jiān)管者來負責(zé),這種方式談不上效率和效益。因為每一個監(jiān)管者難免會不得全局發(fā)展的要領(lǐng),而“只見樹木,不見森林”。在金融全球化的背景下,我國面對著世界各國集銀行、保險、證券等金融業(yè)務(wù)于一身的金融巨頭的競爭,使分業(yè)經(jīng)營模式面臨著挑戰(zhàn)。我國金融機構(gòu)間的相互持股,證券公司、基金管理公司進入銀行間同業(yè)市場,儲蓄保險、股票抵押等業(yè)務(wù)的開展,商業(yè)銀行中間業(yè)務(wù)的大力推進,已經(jīng)出現(xiàn)混業(yè)經(jīng)營趨向。從金融分業(yè)到混業(yè)經(jīng)營實際上是金融體系結(jié)構(gòu)打破傳統(tǒng)行業(yè)分工模式,重新配