財政支出規(guī)模與結(jié)構(gòu)研究報告

第三章財政支出規(guī)模與結(jié)構(gòu)第一節(jié)財政支出分類與結(jié)構(gòu)第二節(jié)財政支出規(guī)模金人慶說，2003年全國財政收入達到21691億元（不含債務(wù)收入，下同），比上年增加2787億元，增長14．7％，完成預(yù)算的105．8％；全國財政支出24607億元，比上年增加2554億元，增長11．6％，完成預(yù)算的103．8％。中央財政赤字控制在十屆全國人大一次會議批準的3198億元的水平。

2003年中央財政總收入比預(yù)算超收524億元（已扣除預(yù)算執(zhí)行中新增出口退稅829億元），其中：車購稅超收78億元，按規(guī)定列收列支、?？顚Ｓ?；按體制規(guī)定增加對地方稅收返還和一般性轉(zhuǎn)移支付78億元；其余368億元，主要用于當年抗災(zāi)救災(zāi)、教育衛(wèi)生科技事業(yè)發(fā)展、支持企業(yè)改革、加強社會保障、生態(tài)環(huán)境建設(shè)等。國務(wù)院就此已向全國人大常委會報告。第一節(jié)財政支出分類與結(jié)構(gòu)

一、按財政支出的具體用途（預(yù)算支出科目）分類項目

時間基本建設(shè)支出（1）流動資金（2）挖潛改造資金和科技三項費（3）地質(zhì)勘探費（4）工交商部門事業(yè)費（5）支農(nóng)生產(chǎn)支出和農(nóng)業(yè)事業(yè)費（6）文教科學(xué)衛(wèi)生事業(yè)費（7）撫恤和社會福利事業(yè)費（8）國防費（9）行政管理費（10）價格補貼（11）四五五五六五七五八五九五200140.335.125.120.512.113.216.05.65.11.20.40.40.50.43.55.55.75.57.16.05.81.61.91.81,21.30.70.61.21.72.01.41.61.21.04.16.65.86.56.85.55.18.711.015.719.021.319.118.31.22.01.81.62.11.51.419.116.411.99.19.58.38.24.54.96.88.811.912.011.612.66.96.15.3（%）16.0%0.4%0.6%5.1%18.3%1.4%8.2%11.6%5.3%26.3%按財政支出的具體用途（預(yù)算支出科目）分類5.8%1.0%2001年二、按社會總產(chǎn)品的價值構(gòu)成歸類1、補償性支出：挖潛改造資金（3）2、消費性支出：文教科學(xué)衛(wèi)生事業(yè)費（7）撫恤和社會福利（8）行政管理費（9）國防費（10）3、積累性指出：基本建設(shè)（1）流動資金（2）地質(zhì)勘探費（4）工交商部門事業(yè)費（5）支農(nóng)支出（6）三、按動態(tài)的再生產(chǎn)的角度進行歸類1、投資性支出：基本建設(shè)（1）流動資金（2）挖潛改造資金（3）地質(zhì)勘探費（4）工交商部門事業(yè)費（5）支農(nóng)支出（6）2、消費性支出：文教科學(xué)衛(wèi)生事業(yè)費（7）撫恤和社會福利費（8）行政管理費（9）國防費（10）四、按費用類別（國家職能）分類時期經(jīng)濟建設(shè)費社會文教費國防費行政管理費其他“四五”“五五”“六五”“七五”“八五”“九五”57.759.956.148.441.538.3－19.410.914.419.723.225.727.2+16.319.116.411.99.19.58.3－10.85.05.37.811.813.815.7+10.77.34.04.57.59.610.5

+3.2（%）按費用類別（國家職能）分類結(jié)構(gòu)圖（%）“六五”“九五”五、按經(jīng)濟性質(zhì)分類（是否與商品和勞務(wù)相交換為標準）財政支出購買性支出轉(zhuǎn)移性支出投資性支出社會消費支出基本建設(shè)投資流動資金投資更新改造投資文教科學(xué)衛(wèi)生事業(yè)費行政管理費國防費捐贈支出債務(wù)利息支出補助支出社會保障支出財政補貼支出購買性支出與轉(zhuǎn)移性支出的區(qū)別對經(jīng)濟運行的影響對政府的效益約束對微觀經(jīng)濟主體的約束購買性支出轉(zhuǎn)移性支出政府直接以商品和勞務(wù)的購買者身份出現(xiàn)在市場上，因此對社會的生產(chǎn)和就業(yè)有直接影響，間接影響分配。政府所有的資金轉(zhuǎn)移到領(lǐng)受者手中，因此直接影響收入分配，間接影響社會生產(chǎn)和就業(yè)。政府必須遵循等價原則，因此對政府形成較強的效益約束。轉(zhuǎn)移性支出體現(xiàn)出的重置活動,對政府的效益約束是軟的。微觀經(jīng)濟主體也必須遵循等價交換的原則，所以對其的約束是硬的。微觀經(jīng)濟主體的收入取決與同政府討價還價的能力，顯然對其預(yù)算約束是軟的。兩類國家購買性支出與轉(zhuǎn)移性之出的結(jié)構(gòu)類別發(fā)展中國家發(fā)達國家購買性支出61.645.2轉(zhuǎn)移性支出22.541.0其他16.013.8合計100100（%）我國財政支出中轉(zhuǎn)移性支出及其比重項目年份價格補貼企業(yè)虧損補貼債務(wù)支出撫恤與福利救濟費轉(zhuǎn)移性支出合計絕對數(shù)比重%絕對數(shù)比重%絕對數(shù)比重%絕對數(shù)比重%絕對數(shù)比重%1980198519901995199819992000117.7261.8380.8364.9712.1697.610429.310.39.94.66.45.97.6507.0578.9327.8333.5290.0278.819.915.04.13.02.32.028.639.6190.4878.42352.91910.51579.82.31.64.910.921.116.311.620.331.255.1115.5171.3179.9213.01.61.21.41.41.61.51.6166.6839.71205.21686.63570.03078.03113.613.233.031.221.032.126.222.8單位：億元我國轉(zhuǎn)移性支出變化趨勢圖我國轉(zhuǎn)移性支出結(jié)構(gòu)圖1985年2000年六、國際分類法

職能分類

經(jīng)濟分類1、一般公共服務(wù)2、國防3、教育4、保健5、社會保障和福利6、住房和社區(qū)生活設(shè)施7、其他社區(qū)和社會服務(wù)8、經(jīng)濟服務(wù)（1）農(nóng)業(yè)（5）道路（2）采礦業(yè)（6）水輸送（3）制造業(yè)（7）鐵路（4）電業(yè)（8）通訊（9）其他經(jīng)濟服務(wù)9、無法歸類的其他支出1、經(jīng)常性支出（1）商品和服務(wù)支出1）工資、薪金以及其他有關(guān)項目2）商品和勞務(wù)的其他購買（2）利息支出（3）補貼和其他經(jīng)濟性轉(zhuǎn)讓1）對公共企業(yè)4）對家庭2）對下級政府5）國外轉(zhuǎn)讓3）對其他居民2、資本性支出（1）固定資產(chǎn)的購置（2）土地和無形資產(chǎn)購買（3）存貨購買4）資本轉(zhuǎn)讓3、凈貸款政治社會經(jīng)濟購買轉(zhuǎn)移購買適應(yīng)市場經(jīng)濟的需要，推進我國財政支出分類改革國家預(yù)算科目分為類、款、項、目四級科目，其中款、項科目是按行政事業(yè)單位機構(gòu)劃分的，其主要問題是：（1）不能全面準確地反映政府的收支活動；（2）不適應(yīng)新形勢下深化財政改革和規(guī)范預(yù)算管理的要求；（3）不便于政府對財政經(jīng)濟情況進行分析和國際比較。

新的財政收支分類體系部門分類：明確資金管理者的責(zé)任，即明確“誰”。功能分類：政府支出功能，政府職能，即明確“干什么”。經(jīng)濟分類：收入支出的經(jīng)濟性質(zhì)，即明確“如何使用財政資金”。七、財政支出結(jié)構(gòu)的調(diào)整與優(yōu)化1、財政支出結(jié)構(gòu)取決于一個國家所處的經(jīng)濟發(fā)展階段。我國仍處于社會主義初級階段，其根本任務(wù)是發(fā)展社會生產(chǎn)力。新的世紀已經(jīng)進入知識經(jīng)濟時代，科技進步將成為經(jīng)濟發(fā)展的主要來源。加大科技和教育投入是調(diào)整和優(yōu)化財政支出結(jié)構(gòu)的總的指導(dǎo)思想和戰(zhàn)略性任務(wù)。2、財政政策的調(diào)整必須符合一定時期的發(fā)展戰(zhàn)略和政策目標。我國社會主義市場經(jīng)濟體制的確立，要求政府轉(zhuǎn)變其職能，同時也必須逐步轉(zhuǎn)變財政職能，并對財政支出結(jié)構(gòu)進行優(yōu)化和調(diào)整，逐步建立“公共財政”的基本框架。3、財政政策的調(diào)整還必須符合經(jīng)濟形式的發(fā)展變化。自1996年我國國民經(jīng)濟調(diào)整實現(xiàn)“軟著陸”，經(jīng)濟發(fā)展進入一個新的時期，由賣方市場轉(zhuǎn)變?yōu)橘I方市場，由粗放型經(jīng)濟轉(zhuǎn)變?yōu)榧s經(jīng)濟，因而實現(xiàn)以高科技為基礎(chǔ)的產(chǎn)業(yè)升級的結(jié)構(gòu)性調(diào)整，已成為當前經(jīng)濟發(fā)展的關(guān)鍵。財政支出結(jié)構(gòu)的調(diào)整與優(yōu)化要與之相適應(yīng)。2002年國家財政優(yōu)化財政支出結(jié)構(gòu)，保證重點需要1、繼續(xù)增加科教投入，大力支持科教興國戰(zhàn)略。2002年全國財政教育事業(yè)費達到2640億元，比上年增長19.6%，中央財政安排72億元科學(xué)事業(yè)費支持國家重點基礎(chǔ)研究、知識創(chuàng)新工程和國家“863”計劃。普及九年義務(wù)教育覆蓋率由1997年的65%提高到2002年的91%，高考入取率由1999年39%提高到59%。2、中央財政科學(xué)事業(yè)費，2000年113.3億元，增長14.6%，2001年科技支出373億元，增長29.5%；2002年安排408億元，增長9.3%。3、中央財政支援農(nóng)業(yè)支出，2000年216.62億元，增長50.6%；2001年670億元，增長210.2%

；2002年達到1088億元，增長62.4%

。4、為了保證國有企業(yè)下崗職工基本生活費和企業(yè)離退休人員養(yǎng)老金及時、足額發(fā)放，促進國有企業(yè)改革，維護社會穩(wěn)定，2002年中央財政社會保障補助支出1362億元，比上年增長38.6%。城鎮(zhèn)低保對象由1998年低的184萬人，增加到2002年底的2060萬人，中國13億人口有9億農(nóng)民，目前沒有擺脫貧困的是3000萬左右。人均625元。如果標準再增加200元，中國的貧困人口就是9000萬。5、采取多種措施，積極支持國有企業(yè)改革。中央財政安排企業(yè)關(guān)閉破產(chǎn)補助資金，2000年42.63億元，增長186.5%。2001年135億元，增長216.7%；2002年安排110億元，支持87戶國有企業(yè)依法實施關(guān)閉破產(chǎn)，保障這些破產(chǎn)企業(yè)的38萬職工的生產(chǎn)和生活。2004年財政支出結(jié)構(gòu)調(diào)整力度將繼續(xù)加大。財政支出結(jié)構(gòu)調(diào)整的目的,就是要將財力主要用于滿足社會公共需要和社會保障事業(yè)。對一般性支出堅決實施零增長政策。(1)基建支出仍將保持一定規(guī)模,但增長速度不會出現(xiàn)明顯回升。2004年國家將繼續(xù)增發(fā)1100億元的建設(shè)國債,并加大對農(nóng)村醫(yī)療、水、電、路和通信等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面的傾斜,保證已安排的基礎(chǔ)設(shè)施項目盡快建成并發(fā)揮效益。

(2)2004年,為了鼓勵重點行業(yè)、重點企業(yè)、重點產(chǎn)品和重點工藝的技術(shù)改造,尤其是中央將加大對東北老工業(yè)基地的支持力度.(3)加大社會保障投入仍將是2004年政府開支的一個重點。(4)政府將繼續(xù)增加教育、科技、農(nóng)業(yè)投入,這些方面開支的增長將大大高于一般開支的增長。(5)國防支出、行政管理費、公檢法支出增長幅度將有所下降。(6)為了擴大就業(yè)和再就業(yè),政府將增加大量開支。(中國的下崗和失業(yè)人口大約1400萬。)(7)逐步解決出口退稅拖欠問題將增加財政支出。到2003年末,財政拖欠的出口退稅數(shù)額將達到3000多億元。已經(jīng)成為財政的隱性直接債務(wù)。財政部部長金人慶6日在十屆全國人大二次會議上作《關(guān)于2003年中央和地方預(yù)算執(zhí)行情況及2004年中央和地方預(yù)算草案的報告》時，談到了2004年中央和地方預(yù)算安排。

2004年主要預(yù)算指標是：中央財政總收入13819億元，比2003年增長7%；中央財政總支出17017億元，增長5.6%。中央財政收支相抵，赤字3198億元，與2003年持平，但預(yù)算赤字占GDP的比重由2003年的2.9%下降為2.5%，下降0.4個百分點。2004年，中央財政擬安排國債項目資金1100億元，比上年減少300億元，其中950億元納入中央預(yù)算，150億元代地方政府發(fā)行，同時擬增加中央預(yù)算內(nèi)經(jīng)常性建設(shè)投資50億元。

2004年中央財政需歸還到期國內(nèi)外債務(wù)本金3674億元，加上彌補當年赤字3198億元和中央代地方政府發(fā)行的150億元，國債發(fā)行總規(guī)模為7022億元。匯總中央和地方財政收支安排，2004年全國財政收入23570億元，增長8.7%；全國財政支出26768億元，增長8.8%。

2004年中央財政支出安排的重點是：增加對“三農(nóng)”的投入；增加就業(yè)和社會保障投入；增加教育、衛(wèi)生、科技、文化、體育等事業(yè)投入；增加對地方的轉(zhuǎn)移支付；支持推進稅制和其他方面的體制改革；保障各級政權(quán)的正常運轉(zhuǎn)。此外，還要積極落實和主動保障涉及改革發(fā)展穩(wěn)定大局的其他支出需要。

溫家寶說當前擺在我們面前的主要問題第一，

農(nóng)業(yè)發(fā)展滯后，農(nóng)民收入增長緩慢，已經(jīng)成為制約擴大內(nèi)需的一個重要因素。第二，

一部分企業(yè)經(jīng)營困難，建立現(xiàn)代企業(yè)制度將是一個長期的任務(wù)。第三，

下崗和失業(yè)人口不斷增加，社會保障的壓力非常之大。。

第四，

城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡，東西發(fā)展不平衡，還有相當一部分地區(qū)、相當一部分人口處于貧困狀態(tài)。第五，

財政負擔(dān)沉重，金融不良資產(chǎn)比例較多1、中國的勞動力有7億4千萬。而歐美所有發(fā)達國家的勞動力只有4億3千萬。中國每年新增勞動力1000萬，中國的下崗和失業(yè)人口大約1400萬。進城的農(nóng)民工一般保持在1億2千萬。2、中國面臨巨大的就業(yè)壓力。中國13億人口有9億農(nóng)民，說是目前沒有擺脫貧困的是3000萬左右。人均625元。如果標準再增加200元，中國的貧困人口就是9000萬。3、中國東西差距很大，中國沿海五六個省市GDP的總值超過50%。第二節(jié)財政支出規(guī)模一、財政支出規(guī)模的指標二、財政支出規(guī)模的發(fā)展趨勢三、西方經(jīng)濟學(xué)家對財政支出不斷膨脹趨勢的分析四、影響財政支出規(guī)模的因素一、財政支出規(guī)模的指標1、絕對指標2、相對指標：增長率財政支出/GDP絕對指標是指，以一國貨幣單位表示的財政支出的實際數(shù)額。它可以非常直觀地反映某一財政年度內(nèi)政府實際支配的社會資源總量。但它也有不足：首先，不能反映政府所支配的資源占全社會資源總量的比重；其次，它是用本國貨幣計算的，不利于進行國際比較；第三、它是用現(xiàn)價計算的，沒有剔出物價變動的影響，因而不利于動態(tài)比較。財政支出規(guī)模的相對指標是指，財政支出占GDP或者GNP的比重。它可以反映政府實際支配的資源占全社會資源總量的比重，顯示政府活動在經(jīng)濟發(fā)展中的地位；由于是相對指標，因而便于國際比較和動態(tài)比較。所以，通常在研究分析財政支出規(guī)模時是用相對指標。3、衡量財政活動規(guī)模的兩個指標：

財政收入/GDP財政支出/GDP（1）財政支出/GDP更切近實際。它表現(xiàn)為財政對GDP的實際使用和支配的規(guī)模。（2）財政支出反映的是財政在GDP使用過程的活動。財政支出通過它的規(guī)模和結(jié)構(gòu)實現(xiàn)資源配置，直接影響社會再生產(chǎn)的規(guī)模和結(jié)構(gòu)。（3）財政支出更能全面而準確的反映財政對經(jīng)濟運行的調(diào)空能力。中國政府將不再把GDP作為測定發(fā)展的唯一標準，而是要將環(huán)境、資源、社會進步等包括進來。資料顯示：2003年中國GDP占世界國民生產(chǎn)總值的4%，但資源消耗總量中，原油占世界的7。4%，原煤占31%，水泥占40%。鋼材占27%中科院可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略研究組組長、首席科學(xué)家牛文元認為，現(xiàn)在的GDP不能完全反映自然與環(huán)境之間的平衡，它將質(zhì)量好的和壞的產(chǎn)出一視同仁地計算在國民財富之中，并認為資源和生態(tài)環(huán)境是自由財富?，F(xiàn)在的GDP沒有考慮資源的稀缺性與生態(tài)的退化，

他認為，中國的GDP數(shù)字里有相當一部分是靠犧牲后代的機會獲得的。中國每創(chuàng)造1美元所消耗的能源，是美國的4.3倍，德國和法國的7.7倍，日本的11.5倍……。就是消耗過高的問題有資料顯示，

2002年中國能源消耗強度為1．18噸標準煤／千美元GDP，遠遠高于發(fā)達國家；

中國噸鋼綜合能耗比世界先進水平高15％到30％，耗水量是世界先進水平的2．7倍。

水泥生產(chǎn)噸熟料熱耗折合標準煤，國際先進企業(yè)為100公斤，我國大中型企業(yè)平均為146公斤，比國外先進水平高46%。世界水泥企業(yè)噸水泥電耗76度，我國大中型企業(yè)平均106度，比世界先進水平高40％。

再以廢物利用為例，2000年德國廢鋼回收率為80％，荷蘭為78％，奧地利為75％，美國為67％，而我國僅20%。寶馬德國公司國內(nèi)汽車回收處理再利用的配件已達到90%，丹麥聯(lián)合釀酒公司99%的瓶子得到回收，有些瓶子重復(fù)使用達30多次。數(shù)據(jù)顯示，1985年至2000年的15年是中國經(jīng)濟的高速增長期，GDP年均增長率為8.7%。但如果扣除損失成本和生態(tài)赤字，即自然部分的虛數(shù)和人文部分的虛數(shù)后，這期間中國的“真實國民財富”僅為名義財富的78.2%。這意味著，過去15年中國GDP的實際年均增長率只有6.5%。中國國家環(huán)境保護總局副局長潘岳說認為，中國經(jīng)濟規(guī)模巨大，并在以驚人的速度增長，如果不改變目前高消耗高污染的增長方式，中國將沒有足夠的資源和環(huán)境容量來支持今后的發(fā)展。二、財政支出規(guī)模的發(fā)展趨勢1、我國財政支出規(guī)模的發(fā)展趨勢年份財政支出（億元）GDP（億元）財政支出/GDP%1978198019851990199519961997199819992000200120021122.11228.82204.33083.66823.77937.69233.610798.213186.615868.817358.322053.23624.14517.88964.418547.958478.167884.674462.679395.782054.7894049655610239830.9627.2024.5916.6311.6711.6912.4013.6016.0717.7617.9821.54財政支出規(guī)模絕對指標變化圖示（億元）2002年22053.15億元2003年財政支出24607億元財政支出相對指標（財政支出增長率%）的發(fā)展趨勢圖2003年增長11