農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的現(xiàn)狀與發(fā)展

農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的現(xiàn)狀與發(fā)展

1農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的權(quán)能根據(jù)《土地承包法》，農(nóng)村土地是指農(nóng)民依法向農(nóng)民集體使用的耕地、林地、草坪和其他依法用于農(nóng)業(yè)的土地?！锻恋毓芾矸ā返诙隆巴恋氐乃袡?quán)和使用權(quán)”規(guī)定,城市市區(qū)的土地屬于國家所有。農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地,除由法律規(guī)定屬于國家所有的以外,屬于農(nóng)民集體所有;宅基地和自留地、自留山,屬于農(nóng)民集體所有。國家實行農(nóng)村土地承包經(jīng)營制度。農(nóng)村土地承包采取農(nóng)村集體經(jīng)濟組織內(nèi)部的家庭承包方式,不宜采取家庭承包方式的荒山、荒溝、荒丘、荒灘等農(nóng)村土地,可以采取招標、拍賣、公開協(xié)商等方式承包。農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán)受法律保護。學(xué)術(shù)界和實踐中對于農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的解讀各有不同,因而也相當混亂?！锻恋爻邪ā分蟹Q的土地流轉(zhuǎn)是指土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)。該法第三十二條規(guī)定,通過家庭承包取得的土地承包經(jīng)營權(quán)可以依法采取轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓或者其他方式流轉(zhuǎn)?？梢?土地流轉(zhuǎn)并不是土地所有權(quán)的流轉(zhuǎn),也不是土地功能的流轉(zhuǎn)。從法律意義上來說,農(nóng)戶的土地承包經(jīng)營權(quán)是一種從集體土地所有權(quán)中分離出來的土地產(chǎn)權(quán),屬于一種相對獨立的土地他物權(quán),具有一般物權(quán)的獨占性和排他性,即農(nóng)戶依法享有對承包土地的排他性占有、使用、收益以及處分的權(quán)利。土地承包經(jīng)營權(quán)又包括兩種權(quán)能,即土地承包權(quán)和土地經(jīng)營權(quán)。土地經(jīng)營權(quán)才是我們經(jīng)常提到的土地使用權(quán)。于是,土地流轉(zhuǎn)就包括了兩種情況:一是農(nóng)民僅把使用權(quán)轉(zhuǎn)讓出去,保留承包權(quán),保留承包合同,收取一定的收益;二是農(nóng)民把承包合同、土地經(jīng)營使用權(quán)一起轉(zhuǎn)讓,在合同約定的轉(zhuǎn)讓期限內(nèi),農(nóng)民脫離土地,不再保留任何權(quán)利,也不再與土地發(fā)生任何關(guān)系。2農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)方式探析根據(jù)《農(nóng)村土地承包法》、《物權(quán)法》、《草原法》等法律和土地流轉(zhuǎn)實踐分析,目前存在的、有其名稱的農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)方式主要包括以下12種:轉(zhuǎn)包、轉(zhuǎn)讓、出租、互換、入股、代耕、拍賣、抵押、土地信托、反租倒包、繼承、贈與。2.1承包方按使用土地轉(zhuǎn)包是指承包方將部分或全部土地承包經(jīng)營權(quán)以一定期限轉(zhuǎn)給同一集體經(jīng)濟組織的其他農(nóng)戶從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營。轉(zhuǎn)包后原土地承包關(guān)系不變,原承包方繼續(xù)履行原土地承包合同規(guī)定的權(quán)利和義務(wù)。接包方按轉(zhuǎn)包時約定的條件對轉(zhuǎn)包方負責。承包方將土地交他人代耕不足一年的除外。接包方向轉(zhuǎn)包方交付一定轉(zhuǎn)包金或承擔雙方約定的其他條款。此方式適合暫時無力經(jīng)營土地或從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)但不能完全放棄土地的農(nóng)戶,在一定時期內(nèi)將其土地使用權(quán)進行轉(zhuǎn)包。從轉(zhuǎn)包主體看,多數(shù)是缺乏勞力或在鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)就業(yè)的農(nóng)戶;從轉(zhuǎn)包范圍看,一般限于集體經(jīng)濟組織內(nèi);從發(fā)展趨勢看,隨著城鎮(zhèn)化進程的加快,這種形式的流轉(zhuǎn)將會增加。2.2讓渡給其他從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的農(nóng)戶,土地承包經(jīng)營權(quán)部分由其承擔轉(zhuǎn)讓是指承包方有穩(wěn)定的非農(nóng)職業(yè)或者有穩(wěn)定的收入來源,經(jīng)承包方申請和發(fā)包方同意,將部分或全部土地承包經(jīng)營權(quán)讓渡給其他從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的農(nóng)戶,由其履行相應(yīng)土地承包合同的權(quán)利和義務(wù)。轉(zhuǎn)讓后原土地承包關(guān)系自行終止,原承包方承包期內(nèi)的土地承包經(jīng)營權(quán)部分或全部滅失。此方式主要適合從事二、三產(chǎn)業(yè),收入穩(wěn)定、自愿放棄土地的農(nóng)民,將其土地承包權(quán)進行轉(zhuǎn)讓,也適合解決因人口增減造成的人地矛盾。這種土地流轉(zhuǎn)形式已開始被部分個體經(jīng)營者采用。2.3原土地承包關(guān)系不變,承租方因出租是指承包方將部分或全部土地承包經(jīng)營權(quán)以一定期限租賃給他人從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營。出租后原土地承包關(guān)系不變,原承包方繼續(xù)履行原土地承包合同規(guī)定的權(quán)利和義務(wù)。承租方按出租時約定的條件對承包方負責。由于原土地承包關(guān)系不變,承租方只交納租金,不履行原土地承包合同的權(quán)利和義務(wù)。主要適合一個或幾個地塊相連的農(nóng)戶聯(lián)合進行土地出租,也適合合作經(jīng)濟組織將農(nóng)戶的承包土地反租后,再向外租。2.4土地承包經(jīng)營權(quán)互換是指承包方之間為方便耕作或者各自需要,對屬于同一集體經(jīng)濟組織的承包地塊進行交換,同時交換相應(yīng)的土地承包經(jīng)營權(quán)?；Q也稱土地置換,農(nóng)戶根據(jù)種養(yǎng)需要,可將承包的部分或全部土地進行調(diào)換。其特點是原土地承包關(guān)系不變,互換雙方繼續(xù)履行土地承包合同的權(quán)利和義務(wù)。主要適合土地零碎分散的農(nóng)戶進行土地調(diào)換以達一定經(jīng)營規(guī)模?；Q有利于土地的連片集中和規(guī)模經(jīng)營,因而,這種流轉(zhuǎn)形式在農(nóng)戶中已被廣泛應(yīng)用。2.5承包期內(nèi),推行土地股份合作制入股是指實行家庭承包方式的承包方之間為發(fā)展農(nóng)業(yè)經(jīng)濟,將土地承包經(jīng)營權(quán)作為股權(quán),自愿聯(lián)合從事農(nóng)業(yè)合作生產(chǎn)經(jīng)營;其他承包方式的承包方將土地承包經(jīng)營權(quán)量化為股權(quán),入股組成股份公司或者合作社等從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營。(1)土地股份制。土地股份制是指在承包期內(nèi),承包方將土地承包經(jīng)營權(quán)量化為股權(quán),農(nóng)民憑股權(quán)組成合作社或股份有限公司。合作社或股份有限公司對土地實行招標承包,或?qū)ν庾赓U,或者直接開發(fā),農(nóng)民按股分紅。這種模式按股份合作形式管理,經(jīng)營利潤按股分配,股權(quán)可以繼承、轉(zhuǎn)讓或抵押。(2)土地股份合作制。土地股份制是土地的聯(lián)合;土地股份合作制是土地的聯(lián)合加勞動的聯(lián)合。土地股份合作組織的社員分得的土地股份不具有所有權(quán),只具有分配權(quán)即分紅權(quán),不能抽資退股,不能轉(zhuǎn)讓買賣,不得抵押,持股人壽終所持股權(quán)自然消失。分配方式采取按勞分配與按股分配相結(jié)合的方式。按勞分配是指承包者的承包經(jīng)營收入和社員在集體經(jīng)濟組織勞動所得的工資收入。它的主要弊病是農(nóng)民所擁有的股權(quán)只是“虛股”,不能轉(zhuǎn)讓、繼承、抵押,屬于殘缺產(chǎn)權(quán),因為土地股份合作制實行的是人去股消,沒有退出權(quán)。2.6代種及經(jīng)營模式代耕、代種或叫委托管理,是指暫時無力或不愿經(jīng)營承包地的農(nóng)戶,經(jīng)自行協(xié)商臨時把承包地交由別人(大多是同族或親友)代耕代種,原承包合同關(guān)系不變,時間、條件一般由雙方口頭約定。這是一種暫時流轉(zhuǎn)。這種形式因為簡單明了、手續(xù)簡便,成為當前土地流轉(zhuǎn)中最為普遍的一種形式。對于這種方式除約定稅費由代耕代種方負擔,應(yīng)向所在集體組織備案外,集體組織一般都不加干涉。就委托雙方間的利益關(guān)系來講,委托經(jīng)營分有償、無償和補償三種。多數(shù)外出打工而又不愿放棄土地的農(nóng)戶主要采取代耕這種形式。2.7土地承包經(jīng)營權(quán)再投資《土地承包法》第四十六條規(guī)定,荒山、荒溝、荒丘、荒灘等可以直接通過招標、拍賣、公開協(xié)商等方式實行承包經(jīng)營,也可以將土地承包經(jīng)營權(quán)折股分給本集體經(jīng)濟組織成員后,再實行承包經(jīng)營或者股份合作經(jīng)營。當事人的權(quán)利和義務(wù)、承包期限等,由雙方協(xié)商確定。以招標、拍賣方式承包的,承包費通過公開競標、競價確定;以公開協(xié)商等方式承包的,承包費由雙方議定。拍賣這種土地流轉(zhuǎn)方式的特別之處在于流轉(zhuǎn)價格是以公開競價的方式確定。2.8流轉(zhuǎn)經(jīng)營型證《土地承包法》第四十九條規(guī)定,通過招標、拍賣、公開協(xié)商等方式承包農(nóng)村土地,經(jīng)依法登記取得土地承包經(jīng)營權(quán)證或者林權(quán)證等證書的,其土地承包經(jīng)營權(quán)可以依法采取轉(zhuǎn)讓、出租、入股、抵押或者其他方式流轉(zhuǎn)?！段餀?quán)法》第一百三十三條、第一百六十五條、第一百八十條都涉及土地承包經(jīng)營權(quán)抵押問題。但兩部法律都明確規(guī)定,必須是以招標、拍賣、公開協(xié)商等方式取得的荒地等土地承包經(jīng)營權(quán)才可以抵押。至于“四荒”地之外的土地能否抵押并未涉及。2.9土地承包經(jīng)營權(quán)的轉(zhuǎn)讓土地信托是一種新的土地流轉(zhuǎn)方式。流轉(zhuǎn)信托是指土地流轉(zhuǎn)信托服務(wù)組織受土地承包者的委托,在土地所有權(quán)和承包權(quán)不變的前提下,按照土地經(jīng)營權(quán)(使用權(quán))市場化要求,通過一定程序,將其土地經(jīng)營權(quán)在一定期限內(nèi)依法有償轉(zhuǎn)讓給其他個人或單位的行為。其具體做法是按照農(nóng)戶自愿的原則,在保留土地承包權(quán)的基礎(chǔ)上,將土地像銀行存款一樣存入農(nóng)村土地信用社,土地信用社根據(jù)土地的地理位置、肥沃程度、升值潛力等確定級差性的“存地租金”,定期向農(nóng)民發(fā)放。由“儲蓄”而集中起來的土地經(jīng)過土地信用社的整理和公開招標競爭,出租給種田大戶或鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)進行規(guī)模經(jīng)營,用于辦企業(yè)、建市場、搞規(guī)模化種植和養(yǎng)殖等,這些用地大戶要按照所貸土地的質(zhì)量差異和期限的長短繳納貸地租金。貸地租金高于土地信用社向存地農(nóng)民支付的“存地租金”。土地存貸租金的差額歸村鎮(zhèn)集體支配,一部分用于土地信用社的日常運營開支,一部分作為集體的公共基金用于村鎮(zhèn)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)或其他的公益項目開支。2.10土地流轉(zhuǎn)形式單一反租倒包是由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府或村集體經(jīng)濟組織將農(nóng)民手中的責任田以一定的租金反租過來,再倒包給農(nóng)業(yè)大戶或農(nóng)業(yè)企業(yè)從事規(guī)模經(jīng)營的土地流轉(zhuǎn)和農(nóng)業(yè)經(jīng)營行為。其特點是原土地承包關(guān)系不變,接包方只交納土地承包費,不履行原土地承包合同的權(quán)利和義務(wù)。主要適合成方連片調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu),發(fā)展種養(yǎng)小區(qū)和規(guī)模經(jīng)營。從反租倒包的土地流轉(zhuǎn)形式中看出,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府或村級組織在中間不是簡單的中介角色,而是扮演了土地出租者的角色。它不僅是土地流轉(zhuǎn)合同中轉(zhuǎn)包土地的一方,而且還獲得地租(即它直接向轉(zhuǎn)包者收取地租,并獲得在支付原承包農(nóng)戶租金后的差額部分)。租出土地承包權(quán)的農(nóng)戶,還可能向倒包方再租地從事農(nóng)業(yè)。這種土地流轉(zhuǎn)形式,容易造成農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)的喪失,造成土地收益權(quán)的流失。甚至有些集體組織以土地規(guī)模經(jīng)營為借口,實行所謂“反租倒包”,以低價強行“租用”農(nóng)戶承包地,在流轉(zhuǎn)過程中與民爭利,或者隨意調(diào)整承包地,分出所謂“口糧田”、“機動田”,變相剝奪農(nóng)戶土地,造成農(nóng)民與集體或政府的利益糾紛,侵犯農(nóng)民土地承包權(quán)益和收益權(quán)益?！吨泄仓醒腙P(guān)于做好農(nóng)戶承包地使用權(quán)流轉(zhuǎn)工作的通知》明確規(guī)定:由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府或村級組織出面租賃農(nóng)戶的承包地再進行轉(zhuǎn)租或發(fā)包的“反租倒包”,不符合家庭承包經(jīng)營制度,應(yīng)予制止。2.11商業(yè)等方式取得的承包收益《農(nóng)村土地承包法》第五十條規(guī)定:土地承包經(jīng)營權(quán)通過招標、拍賣、公開協(xié)商等方式取得的,該承包人死亡,其應(yīng)得的承包收益,依照《繼承法》的規(guī)定繼承;在承包期內(nèi),其繼承人可以繼續(xù)承包。我國農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)30年不變,即“增人不增地,減人不減地”的規(guī)定已經(jīng)內(nèi)含了土地承包經(jīng)營權(quán)可以繼承。2.12贈與和土地承包經(jīng)營權(quán)有學(xué)者認為,《農(nóng)村土地承包法》中所指的農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)“其他流轉(zhuǎn)方式”還應(yīng)包括贈與、質(zhì)押、出典。根據(jù)《物權(quán)法》,建設(shè)用地使用權(quán)明確規(guī)定可以贈與,而對農(nóng)村的土地承包經(jīng)營權(quán)能否贈與沒有明確規(guī)定。但在土地流轉(zhuǎn)實踐中,這種方式是存在的。土地贈與是指土地承包人把自己的土地承包經(jīng)營權(quán)無償?shù)亟o予某個特定人。贈與的客體可以是土地經(jīng)營權(quán),也可以將土地承包權(quán)一并贈與。前者,原承包關(guān)系不變;后者,承包關(guān)系發(fā)生變化。關(guān)于質(zhì)押,《物權(quán)法》僅涉及動產(chǎn)質(zhì)押和權(quán)利質(zhì)押,對于不動產(chǎn)質(zhì)押,沒有相關(guān)規(guī)定。至于出典,相關(guān)法律沒有明確規(guī)定。3不同的中斷模式之間的比較3.1土地承包經(jīng)營權(quán)的繼承與利用在上述12種土地流轉(zhuǎn)方式中,轉(zhuǎn)讓、互換、繼承3種既涉及土地經(jīng)營權(quán)(土地使用權(quán))的轉(zhuǎn)移,又涉及土地承包權(quán)的轉(zhuǎn)移。其中,轉(zhuǎn)讓是將土地的承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)一并以一定條件放棄;互換土地的雙方農(nóng)戶盡管換了土地的承包權(quán)和經(jīng)營權(quán),但雙方與集體經(jīng)濟組織的承包經(jīng)營關(guān)系并沒有變,只是承包地的位置變了;關(guān)于繼承,法律明確規(guī)定“四荒”地的承包經(jīng)營權(quán)可以繼承,至于其他土地,由于政策規(guī)定土地承包期限保持長期不變,其中就內(nèi)含了土地承包經(jīng)營權(quán)可以繼承。所以,被繼承人死后,其土地的承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)均由其繼承人繼承。關(guān)于拍賣,《土地承包法》第四十六條規(guī)定的拍賣是一種承包方式。至于土地流轉(zhuǎn)方式的拍賣也可以存在,因為所謂“拍賣”主要是多數(shù)買者(兩個或兩個以上)以公開競價的方式買。其只是價格的確定方式。所以,以拍賣的方式流轉(zhuǎn)的可以是土地經(jīng)營權(quán),也可以是土地承包權(quán)。關(guān)于土地抵押,在我國,是指土地使用權(quán)人在法律許可的范圍內(nèi),在不轉(zhuǎn)移土地占有的情況下,將土地使用權(quán)作為債權(quán)的擔保;當債務(wù)人不履行債務(wù)時,債權(quán)人有權(quán)依法處分該土地使用權(quán)并由處分所得的價款優(yōu)先受償。從我國現(xiàn)行法律規(guī)定來看,土地抵押權(quán)是指的土地使用權(quán)抵押,即法律只允許對土地使用權(quán)進行抵押,而對土地使用權(quán)以外的其他土地權(quán)利,沒有明確規(guī)定。關(guān)于贈與,其相當于無償?shù)霓D(zhuǎn)包或轉(zhuǎn)讓。因為,轉(zhuǎn)包和轉(zhuǎn)讓可以是有償?shù)?也可以是無償?shù)摹Ｈ绻浥c的是土地使用權(quán),就相當于轉(zhuǎn)包;如果贈與的是土地承包經(jīng)營權(quán),就相當于轉(zhuǎn)讓。至于轉(zhuǎn)包、出租、入股、代耕、土地信托以及反租倒包只涉及土地經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn),而不涉及土地承包權(quán),即原承包關(guān)系不變,承包雙方的權(quán)利和義務(wù)也不變。至于質(zhì)押和出典,雖然目前還沒有法律依據(jù),但法律也沒有相關(guān)的禁止性規(guī)定。隨著經(jīng)濟的發(fā)展和土地流轉(zhuǎn)方式的多樣化,兩者都有可能成為土地流轉(zhuǎn)的方式。3.2產(chǎn)權(quán)關(guān)系復(fù)雜,容易導(dǎo)致土地流轉(zhuǎn)權(quán)益受損首先,關(guān)于土地流轉(zhuǎn)的受讓方。有些法律規(guī)定土地流轉(zhuǎn)的受讓方必須是本集體經(jīng)濟組織內(nèi)部的成員。顯然,在目前的土地流轉(zhuǎn)實踐中已經(jīng)打破了這一界限。而且,國家政策也允許跨區(qū)域的土地流轉(zhuǎn)和規(guī)模經(jīng)營。其次,部分流轉(zhuǎn)方式涉及的利益分配問題。主要是土地的股份合作制、土地信托和反租倒包。一般認為,土地股份合作制最大的缺陷在于社員與土地的產(chǎn)權(quán)關(guān)系是殘缺的,社員擁有的股權(quán)只是享有按股分紅的收益權(quán),而沒有所有權(quán),不準買賣、轉(zhuǎn)讓和繼承,這使股權(quán)天然地帶有封閉性,限制了股權(quán)功能的進一步發(fā)揮。土地信托服務(wù)中心實際上是一個中介和服務(wù)平臺,其功能為流轉(zhuǎn)前的供求登記和信息發(fā)布,流轉(zhuǎn)中的中介協(xié)調(diào)和指導(dǎo),流轉(zhuǎn)后的跟蹤服務(wù)和糾紛調(diào)處。它希望借用政府和基層組織的權(quán)威為土地流轉(zhuǎn)確立可信的仲裁機構(gòu)和流轉(zhuǎn)中的各種標準。但事實上,它不可能不影響