我國基本公共服務(wù)均等化的現(xiàn)狀、原因及對策研究

我國基本公共服務(wù)均等化的現(xiàn)狀、原因及對策研究

一、完善基本公共服務(wù)均等化的政策建議,為基本公共服務(wù)均等化提供了基礎(chǔ)。在現(xiàn)代社會從5月5日的規(guī)劃框架到黨的17個全國代表大會，我們提出了加快中國基本公共服務(wù)平等的要求。這表明實現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化已經(jīng)成為當(dāng)前我國完善公共財政體制、促進(jìn)經(jīng)濟社會持續(xù)健康發(fā)展的核心工作之一。從本質(zhì)上看,我國基本公共服務(wù)非均等化以及導(dǎo)致的經(jīng)濟社會問題,是公共財政職能缺位在經(jīng)濟社會發(fā)展中的一種表現(xiàn)。這種職能缺位的內(nèi)在體制原因集中體現(xiàn)在,一方面?zhèn)鹘y(tǒng)的計劃經(jīng)濟體制下承擔(dān)公共服務(wù)提供職能的民眾與政府企業(yè)間的保障契約被逐步打破,而另一方面新型市場經(jīng)濟體制下的由公共財政制度保障的新公共服務(wù)供給機制沒能及時有效的建立,從而造成了社會公共服務(wù)提供機制的過渡性真空,進(jìn)而造成了眾多社會問題的出現(xiàn)。而在我國實行的財政分權(quán)體制下,這種過渡性公共服務(wù)提供機制缺失所造成的結(jié)果,一是公共服務(wù)提供總量的不足;二是公共服務(wù)提供的不均等。其中總量不足的問題,隨著我國經(jīng)濟的發(fā)展、國力的增強以及各級政府的高度重視正逐步得到緩解,但公共服務(wù)提供不均等的問題卻在我國二元經(jīng)濟的影響下依然十分嚴(yán)峻?；竟卜?wù)均等化問題在當(dāng)前得到如此高的重視,也有著其深刻的經(jīng)濟社會以及制度背景。我們認(rèn)為有兩方面原因要求我們當(dāng)前必須重視基本公共服務(wù)均等化問題,加快進(jìn)行相關(guān)理論和對策研究。一是基本公共服務(wù)提供不均衡所導(dǎo)致的經(jīng)濟社會問題和矛盾日益加劇。隨著改革開放進(jìn)程的推進(jìn),中國在經(jīng)濟社會領(lǐng)域取得巨大成就的同時,也出現(xiàn)了許多迫切需要解決的隱患,突出體現(xiàn)在居民收入差距不斷擴大,城鄉(xiāng)、地區(qū)間二元結(jié)構(gòu)和公共服務(wù)提供水平不斷拉大的問題上。這些問題的存在不僅有損于社會公平、公正,其所產(chǎn)生的社會矛盾和資源配置失效也對經(jīng)濟社會的持續(xù)健康發(fā)展構(gòu)成潛在的威脅。二是政府財力的持續(xù)快速增長以及公共財政體制的不斷完善,為實現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化提供了物質(zhì)基礎(chǔ)和必要條件。近年來我國經(jīng)濟持續(xù)多年的高速增長,財政收入也逐年大幅增長,使得我們初步具備了實現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化的物質(zhì)條件。公共財政制度的逐步確立和完善,也促使基本公共服務(wù)均等化問題走向前臺,成為大家關(guān)注的焦點。近年來政府職能有了很大轉(zhuǎn)變,公共支出改革進(jìn)一步深化,更注重于向公共服務(wù)領(lǐng)域的投入,公共服務(wù)的逐步廣泛化為公共服務(wù)均等化提供了基礎(chǔ)。包括部門預(yù)算、政府采購、國庫集中支付以及公共支出績效考評等在內(nèi)的財政管理活動改革與逐步完善也為公共服務(wù)均等化的實施與效果評價提供了制度保證和技術(shù)支持。二、性概念問題無清確性界定雖然基本公共服務(wù)均等化已經(jīng)成為當(dāng)前大家關(guān)注的熱點問題,但其中一些關(guān)鍵性的概念問題并沒有得到清晰一致的界定。從而導(dǎo)致基本公共服務(wù)均等化問題的研究對象不具體、范圍不確定,進(jìn)而阻礙了對這一問題的深入研究。因此,理論界亟需對公共服務(wù)、基本公共服務(wù)以及均等化等基本概念做出明確、具體的界定。(一)公共服務(wù)的概念及內(nèi)涵公共服務(wù)是基本公共服務(wù)均等化問題中最為基礎(chǔ)性的概念,張馨(2004)、高培勇(2004)、江明融(2006)等認(rèn)為,公共服務(wù)是與公共產(chǎn)品相同的概念。而陳昌盛、蔡躍洲(2007)認(rèn)為,所謂公共服務(wù)是指建立在一定社會共識基礎(chǔ)上,一國全體公民不論其種族、收入和地位差距如何,都應(yīng)公平、普遍享有的服務(wù)。劉尚希(2007)則從公共服務(wù)消費性質(zhì)和風(fēng)險的角度把公共服務(wù)定義為政府利用公共權(quán)力或公共資源,為促進(jìn)居民基本消費的平等化,通過分擔(dān)居民消費風(fēng)險而進(jìn)行的一系列公共行為?？梢园l(fā)現(xiàn)公共服務(wù)的界定基本可以分為兩類,一是大部分學(xué)者對于公共服務(wù)的概念界定,都是基于經(jīng)濟學(xué)中非排他、非競爭的公共產(chǎn)品概念引申而來。其差別僅在于公共服務(wù)概念范圍的大小不同,其核心是物化的產(chǎn)品或服務(wù);二是從行動方式的角度來界定,其核心是旨在滿足均等化的政府行為?；竟卜?wù)的概念是在我國特殊國情背景下,由于不能同時滿足所有公共服務(wù)的均衡提供,而對公共服務(wù)按照重要性、基礎(chǔ)性的原則進(jìn)行的范圍限定。何成軍(2002)認(rèn)為,根據(jù)過渡期一般性轉(zhuǎn)移支付所采用的標(biāo)準(zhǔn)財政支出模型,地區(qū)的基本公共服務(wù)需求相當(dāng)廣泛,它包括人員經(jīng)費、公用經(jīng)費、衛(wèi)生事業(yè)標(biāo)準(zhǔn)支出等八項。孟春等(2004)認(rèn)為基本公共服務(wù)是指維持本國經(jīng)濟的穩(wěn)定、基本的社會正義和凝聚力,保護(hù)個人最基本的生存權(quán)和發(fā)展權(quán)所必須保證的基本公共服務(wù)水平。朱玲(2004)則主張基本公共服務(wù)應(yīng)包括公共安全、生態(tài)保護(hù)、基礎(chǔ)教育、公共衛(wèi)生服務(wù)等領(lǐng)域。唐鈞(2006)認(rèn)為公共服務(wù)均等化是指在基本的公共服務(wù)領(lǐng)域應(yīng)該盡可能地使全國人民享有同樣的權(quán)利。常修澤(2007)認(rèn)為,現(xiàn)階段基本公共服務(wù)應(yīng)包括四方面內(nèi)容,即基本民生性服務(wù)、公共事業(yè)性服務(wù)、公益基礎(chǔ)性服務(wù)以及公共安全性服務(wù)。綜合而言,至今就基本公共服務(wù)沒有形成一致的理解。我們認(rèn)為分析基本公共服務(wù)的內(nèi)涵應(yīng)當(dāng)把握四個要點,一是“基本”,即我們所探討的公共服務(wù)提供是保障民眾最為基本的公共服務(wù)需求,體現(xiàn)在最為根本的生存、發(fā)展等方面。二是“公共”,即所提供的公共服務(wù)要體現(xiàn)出公共產(chǎn)品的屬性,其在市場條件下難以實現(xiàn)充足供給的產(chǎn)品和服務(wù),這一點對于界清政府的責(zé)任范圍至關(guān)重要。三是明確我國當(dāng)前的經(jīng)濟發(fā)展階段和政府的財政能力,而“基本”的內(nèi)涵則應(yīng)根據(jù)我國發(fā)展階段和政府能力的變化而調(diào)整。四是針對我國當(dāng)前社會發(fā)展中面臨的主要問題和矛盾,當(dāng)前普及和均等化基本公共服務(wù)的重要任務(wù)是緩解那些潛在和現(xiàn)實的社會問題,如公共衛(wèi)生服務(wù)不足、社會保障在部分人群的缺失等問題。(二)公共服務(wù)均等化的涵義一般認(rèn)為基本公共服務(wù)均等化是指全體人民在基本的公共服務(wù)領(lǐng)域應(yīng)該享有同樣的權(quán)利。這一思想來源于JamesBuchanan(1950)提出了財政平衡的思想,他認(rèn)為所謂財政均等是指具有相似狀況的個人能夠獲得相等的財政剩余,要實現(xiàn)居民財政公平,應(yīng)向財力富裕地區(qū)的居民征收一定數(shù)額的稅收補助給財力貧困地區(qū)居民,以實現(xiàn)“財政剩余”的平等。這樣,居民財政剩余平等實現(xiàn)的同時,地區(qū)間財力公平也得到了一定程度的實現(xiàn)。在國內(nèi),大部分學(xué)者認(rèn)為均等化不是完全的平均,而是一個相對的概念,但在具體界定上有不同看法。賈康(2007)認(rèn)為公共服務(wù)均等化是分層次、分階段的動態(tài)過程,當(dāng)前我國公共服務(wù)均等化程度還很低,應(yīng)首先將工作重點定位于實現(xiàn)區(qū)域公共服務(wù)均等化,同時加快城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化、兼及居民公共服務(wù)均等化。而馬國賢(2007)則將基本公共服務(wù)均等化在各國的做法總結(jié)為人均財力的均等化、公共服務(wù)均等化和基本公共服務(wù)最低公平等三種模式,并認(rèn)為基本公共服務(wù)最低公平是最適合我國的模式。我們認(rèn)為提供基本公共服務(wù)是為了公民個體的公共服務(wù)需求,但每個人由于自身特征(年齡、收入、健康等)的不同,其所產(chǎn)生的基本公共服務(wù)需求也將不同。從這個意義上講,所有公民均衡劃一的公共服務(wù)供給是不合理的,也不是基本公共服務(wù)均等化的根本目的。因此我們認(rèn)為基本公共服務(wù)均等化的涵義是指具有相同公共需求的公民,可以享受到大致相同的公共服務(wù)。其中包含幾個要點:一是基本公共服務(wù)均等化并不是所有人都享受均衡劃一的服務(wù)水平,因為個體特征的不同,其公共需求的類別和數(shù)量也不同。二是具有相同特征的個體,應(yīng)當(dāng)享受到大致相同的服務(wù)。三是各地區(qū)的基本公共服務(wù)提供總量不僅要依據(jù)各地區(qū)的實際人口數(shù)量,也要反映各地人口結(jié)構(gòu)(老齡化、貧困率等)特征情況。明確這一點對于指導(dǎo)我們研究可行的均等化方案,具有很強的現(xiàn)實指導(dǎo)意義。三、基本公共服務(wù)均等化的實現(xiàn)路徑基本公共服務(wù)是政府為滿足公眾最基本的公共需求而依據(jù)自身能力提供的產(chǎn)品和服務(wù),因此政府能力和公共需求是引致公共服務(wù)供需行為的基本因素,兩者內(nèi)在的變化會對政府最終的公共服務(wù)提供行為產(chǎn)生根本性的影響。公共服務(wù)提供不均等問題的出現(xiàn),正是公共服務(wù)供給和需求在結(jié)構(gòu)上的失調(diào)所導(dǎo)致的結(jié)果。因此對于實現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化,我們的基本思路是在合理設(shè)定均等化標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上,客觀測定各地區(qū)基本公共服務(wù)的實際公共需求與政府服務(wù)能力,通過對比其差額來科學(xué)設(shè)計財政體制安排和轉(zhuǎn)移支付方案,最終實現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化。在這一研究框架中涉及三個關(guān)鍵因素,即均等化標(biāo)準(zhǔn)、實際公共需求與政府服務(wù)能力,需要我們認(rèn)真加以研究和分析。(一)“標(biāo)準(zhǔn)人需求”的設(shè)定明確基本公共服務(wù)均等化標(biāo)準(zhǔn),是推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化的基礎(chǔ)。這種標(biāo)準(zhǔn)是指應(yīng)當(dāng)在一個什么樣的服務(wù)水平上,實現(xiàn)全國范圍內(nèi)的基本公共服務(wù)均等化,也就是一個單位公民應(yīng)當(dāng)享受的標(biāo)準(zhǔn)公共服務(wù)數(shù)量。在此我們可以將其定義為一個新的概念“標(biāo)準(zhǔn)人需求”,是指一個標(biāo)準(zhǔn)化的公民(去除個體特征,反映整體公民特點)實際應(yīng)當(dāng)享受的基本公共服務(wù)數(shù)量。作為一個單位出現(xiàn)的“標(biāo)準(zhǔn)人需求”與實際個人公共服務(wù)需求有著本質(zhì)的區(qū)別,“標(biāo)準(zhǔn)人需求”是從國家整體和全體公民特質(zhì)的層面出發(fā)劃定的用于計算實際公共需求總量的計量單位。其可能高于某個公民個體(如身體健康的在職人員)的公共需求,也可能低于某些公民個體(如老年人、適齡入學(xué)兒童、貧困者)的實際公共需求?！皹?biāo)準(zhǔn)人需求”的設(shè)定,要受到多方面因素的影響和制約,因此其必然存在隨經(jīng)濟社會發(fā)展變化而動態(tài)調(diào)整的過程。具體而言,“標(biāo)準(zhǔn)人需求”的具體確定可以依據(jù)三個角度來分析。2.國內(nèi)中值的角度,是從國內(nèi)現(xiàn)狀出發(fā),結(jié)合我國現(xiàn)有經(jīng)濟條件提出適中的均等化標(biāo)準(zhǔn)。具體方法有兩種,一是可以選取我國經(jīng)濟發(fā)展水平和公共服務(wù)提供水平較為適中的省份,以其所提供的服務(wù)水平作為均等化的依據(jù)。二是對各地區(qū)的公共服務(wù)支出水平與各地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展水平、財政能力等因素進(jìn)行回歸,求出擬合曲線,然后代入我國各地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展和財政能力的中值,測算出適中的均等化服務(wù)水平。國內(nèi)中值方法相對國際比較法而言,更能體現(xiàn)我國實際情況,因此在實踐中也更具操作性。3.政府能力的分析視角,這要求依據(jù)政府的實際財政收支狀況,在綜合考慮各項政府職能的基礎(chǔ)上,考慮政府的實際公共服務(wù)提供能力,系統(tǒng)考慮我國現(xiàn)有國情下的基本公共服務(wù)均等化標(biāo)準(zhǔn)問題。這實際上是一種在前兩種方法的基礎(chǔ)上,綜合考慮的調(diào)節(jié)因素。因為政府的稅收需要負(fù)擔(dān)眾多的政府職能,其中能夠用于基本公共服務(wù)支出的部分,要受制于傳統(tǒng)的公共支出結(jié)構(gòu)和政府職能側(cè)重等因素。因此從可行性的角度來看,政府的整體服務(wù)能力是制定均等化標(biāo)準(zhǔn)的一個重要參考依據(jù)。(二)《d》下基本公共服務(wù)需求:從“ab”到“b”科學(xué)、準(zhǔn)確地把握公共需求的變動趨勢,是我們按需、合理提供公共服務(wù)需求的基礎(chǔ)。公眾對于公共服務(wù)的需求是基于整個經(jīng)濟社會系統(tǒng)的結(jié)構(gòu)運動而變化,任何與某一項公共服務(wù)相關(guān)聯(lián)的經(jīng)濟社會結(jié)構(gòu)發(fā)生變化,都會影響公共服務(wù)需求。在我國城市化進(jìn)程對于公共服務(wù)需求的影響是比較全方面和極其顯著的,隨著城市化進(jìn)程的推進(jìn),社會救濟、養(yǎng)老、公共衛(wèi)生、基礎(chǔ)教育、公共文化等各項公共服務(wù)需求都將增加。這一方面是由于價格因素造成城鄉(xiāng)服務(wù)成本的差別;另一方面是由于中國現(xiàn)行的城鄉(xiāng)分割管理體制,造成城市地區(qū)的公共服務(wù)提供數(shù)量和質(zhì)量都遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于農(nóng)村地區(qū),因此在中國的現(xiàn)行體制框架下,隨著城市化進(jìn)程的推進(jìn)全社會對于公共服務(wù)的總需求將呈現(xiàn)明顯上升態(tài)勢。失業(yè)和貧困也是導(dǎo)致公共服務(wù)需求增加的主要因素,其對應(yīng)的是社會扶助及救濟項目的增長,隨著我國市場化進(jìn)程的推進(jìn)以及貧困標(biāo)準(zhǔn)的不斷提高,一定規(guī)模的失業(yè)和貧困人口是不可避免的,而隨著兩者的變化,公共服務(wù)需求也將隨之變化。人口老齡化是中國未來一段時期面臨的一項重要社會問題,隨著老齡人口比例的增長,勢必增加養(yǎng)老保障服務(wù)的支出負(fù)擔(dān);同時人口老齡化的加劇,也會直接影響醫(yī)療衛(wèi)生費用的增長,進(jìn)而大幅提升公共服務(wù)需求。隨著我國義務(wù)教育階段“兩免一補”政策的全面實施,適齡入學(xué)兒童規(guī)模的變化,將會直接影響社會對基礎(chǔ)教育服務(wù)的需求,進(jìn)而影響公共服務(wù)需求。由于經(jīng)濟社會系統(tǒng)因素的變化對基本公共服務(wù)需求有著顯著的影響,所以對各地區(qū)實際公共需求的測量應(yīng)當(dāng)將這些因素考慮在內(nèi),而不能單純地依據(jù)人口數(shù)量來判斷。我們認(rèn)為在確定出“標(biāo)準(zhǔn)人需求(A)”的基礎(chǔ)上,各地區(qū)的實際公共服務(wù)需求總量就是各地區(qū)內(nèi)的標(biāo)準(zhǔn)人數(shù)乘以單位人需求。而實際公共需求的測算,依據(jù)考慮因素的不同可以分為三個層次。1.依據(jù)實際戶籍人口數(shù)測算地區(qū)公共需求。由于我國實行了較為嚴(yán)格的戶籍制度,各地區(qū)的人口統(tǒng)計多以戶籍人口為基礎(chǔ),因此基于各地區(qū)戶籍測算公共需求是最為方便、可行的。其公式為:其中總公共需求量為實際戶籍人口數(shù)P乘以標(biāo)準(zhǔn)人需求,這是最為簡單、粗略的測算方法。在這種方法下,各地區(qū)的公共需求多少只取決于其戶籍人口的多少,這顯然在我國人口流動極為頻繁的情況下有悖于現(xiàn)實。2.在D1的基礎(chǔ)上引入人口流動因素,調(diào)整戶籍人口與實際被服務(wù)人口的偏差。隨著改革開放的深入,人口流動在我國成為一個顯著的社會現(xiàn)象,其對各地實際公共服務(wù)需求有著較大的影響。從個體而言,許多公民戶籍在A地,但實際工作和生活以及繳稅卻在B地,因此其所產(chǎn)生的公共需求實際是需要B地政府進(jìn)行提供。從地方政府而言,人口凈流出的省份,其實際公共需求數(shù)量要少于其依據(jù)戶籍人口測算出的公共需求量;而人口凈流入的省份,由于大量外來人員的存在,其實際的公共需求要高于依據(jù)戶籍人口測算出的公共需求量。通過引入人口流動系數(shù),我們可以有效地降低人口流動對各地公共服務(wù)需求帶來的偏差,因此D2更能反映我國各地區(qū)的實際公共服務(wù)需求狀況。其測算公式為:其中系數(shù)T為各地區(qū)的人口流入/流出系數(shù),表示各地區(qū)的實際凈人口流動狀況,若為人口凈流入地區(qū)系數(shù)T為正,若為人口凈流出地區(qū)系數(shù)T為負(fù)。而P*T代表了各地區(qū)的實際常住人口數(shù)。3.在D2的基礎(chǔ)上引入人口構(gòu)成因素,調(diào)整公共服務(wù)總需求。由于每個人自身特征(年齡、收入、健康等)的不同,其所產(chǎn)生的基本公共服務(wù)需求也將不同。因此在具體測算各地區(qū)的實際公共需求時,我們應(yīng)當(dāng)考慮各地區(qū)的人口構(gòu)成狀況。例如一個省份如果老齡化程度較高,或者貧困人口較多,則這一省份的實際公共需求會相應(yīng)增加,反之亦然。因此必須引入各地區(qū)的人口構(gòu)成因素對各地區(qū)的實際服務(wù)人口進(jìn)行調(diào)整。其具體的測算公式為:其中r(a1,a2,a3...an)代表人口構(gòu)成因素調(diào)整系數(shù),a1,a2,a3...an分別代表人口構(gòu)成中對公共需求產(chǎn)生影響的變量,如老齡化、入學(xué)適齡兒童比例、城市化率等因素。由于D3反映了各地區(qū)人口構(gòu)成因素的不同,根據(jù)實際被服務(wù)人口的狀況,調(diào)節(jié)了各地區(qū)實際公共需求數(shù)量,因此D2更為精確地反映了不同地區(qū)的人口結(jié)構(gòu)狀況。通過上述分析,我們可以提出一個各地區(qū)“標(biāo)準(zhǔn)人口數(shù)”的概念,其表達(dá)式為P*=P*r(a1,a2,a3...an)*T。有了這一概念,我們便可以結(jié)合公共服務(wù)“標(biāo)準(zhǔn)人需求A”,較為精確地測算出我國各地區(qū)實際公共需求總量,并據(jù)此作為中央政府進(jìn)行均等化調(diào)節(jié)的依據(jù)。(三)構(gòu)建均等化政策方案我們認(rèn)為影響地方政府公共服務(wù)提供能力的因素主要有四個方面,即經(jīng)濟發(fā)展水平、政府的財政收入能力、來自中央政府的轉(zhuǎn)移支付(前三者決定了地方政府能夠提供公共服務(wù)的能力)以及政府對于公共服務(wù)支出的相對偏好(這種偏好表示了政府在多大程度上愿意將財政收入投入公共服務(wù)領(lǐng)域)。經(jīng)濟的發(fā)展和政府財政收入的增長無疑會提升政府公共服務(wù)供給能力,而中央轉(zhuǎn)移支付和地方政府支出偏好對供給能力的影響,我們可以通過構(gòu)建一個在既定經(jīng)濟發(fā)展水平和政府稅收條件下,基于轉(zhuǎn)移支付和政府偏好的公共支出選擇模型來加以解釋。假設(shè)政府只提供兩種產(chǎn)品,一種是公共服務(wù)PS,一種是公共投資PI,且政府保持預(yù)算平衡。構(gòu)造公共服務(wù)的供給函數(shù)為:PS=f(Y,F,T,θ)其中Y為經(jīng)濟發(fā)展水平,F為政府收入占經(jīng)濟總量的比例,θ為政府對提供公共服務(wù)與公共投資之間的相對偏好,θ越大表示政府越偏好于公共投資性支出,并假設(shè)政府的θ偏好界于之間,在圖1中表現(xiàn)為政府無差異曲線隨著θ的增加變得越來越陡峭;T為中央政府的轉(zhuǎn)移支付規(guī)模,假設(shè)T界于[T0,T1],T值越大表明中央政府對本地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付越高(1),政府財力也越高,在圖1中T0和T1分別體現(xiàn)為不同轉(zhuǎn)移支付規(guī)模下的公共服務(wù)提供可能曲線C′D′和CD曲線。那么在既定經(jīng)濟水平和財政能力條件下,政府公共服務(wù)提供能力將在之間,即圖1中的PS*Min到PS*Max之間。據(jù)此我們可以構(gòu)建相應(yīng)的回歸方程,定量分析各因素對政府公共服務(wù)提供能力的影響系數(shù),進(jìn)而客觀判定各地方政府的實際公共服務(wù)提供能力。在確定均等化標(biāo)準(zhǔn)(標(biāo)準(zhǔn)人需求)以及客觀測算各地區(qū)公共需求和政府提供能力的基礎(chǔ)上,我們便可以準(zhǔn)確地制定旨在實現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化的政策方案。首先通過標(biāo)準(zhǔn)人需求和各地區(qū)的標(biāo)準(zhǔn)人口相乘得出各地區(qū)的實際公共需求,然后再比較各地區(qū)實際需求與政府服務(wù)能力之間的差額,從而為均等化方案提供科學(xué)、客觀的數(shù)據(jù)支持。至此我們可以提出均等化方案的核心思想,就是調(diào)節(jié)地方政府的公共服務(wù)供給能力,以適應(yīng)各地區(qū)的實際公共需求,是一種需求導(dǎo)向的均等化模式。但需要強調(diào)的是,就中短期而言,我們更多地依靠中央政府轉(zhuǎn)移支付的方式調(diào)節(jié)地方政府的公共服務(wù)提供能力;而從長期來看,我們更應(yīng)該考慮通過改善落后地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展和自身財政狀況,來改善其公共服務(wù)提供能力,同時輔之以中央轉(zhuǎn)移支付的方式,實現(xiàn)各地區(qū)的基本公共服務(wù)均等化。至此我們可以給出一個較為清晰的基本公共服務(wù)均等化研究思路與框架(見圖2)。四、滿足公共需求的均等化方案前面我們基于公共需求與政府服務(wù)能力的角度探討了基本公共服務(wù)均等化的研究思路與框架,并提出了調(diào)節(jié)政府服務(wù)能力滿足公共需求的均等化方案建議。因此我們所要建立的是一個以公共需求為導(dǎo)向的公共服務(wù)提供模式,那么我國傳統(tǒng)的公共服務(wù)提供模式是什么樣的,其與我國基本公共服務(wù)不均等的現(xiàn)狀又有什么聯(lián)系?對這一問題的解答,能夠幫助我們更好地認(rèn)識我國基本公共服務(wù)領(lǐng)域存在的本質(zhì)問題,進(jìn)而提出相應(yīng)的制度及政策改革方向。(一)模型檢驗和回歸方法一般而言,政府對于提供基本公共服務(wù)有兩種模式可以依據(jù),一是依據(jù)自身的服務(wù)能力,量力而出來提供公共服務(wù),我們稱之為供給導(dǎo)向型提供模式。二是依據(jù)公眾需求的大小,來調(diào)節(jié)其自身的財政收入、支出結(jié)構(gòu)及轉(zhuǎn)移支付,從而為每個公民提供均等的公共服務(wù),我們稱之為需求導(dǎo)向型提供模式。兩種模式的形成和選擇取決于三方面因素,一是經(jīng)濟社會發(fā)展所處的階段,其決定政府總的公共服務(wù)能力。二是經(jīng)濟二元結(jié)構(gòu)的程度,地區(qū)發(fā)展越不平衡,實行需求導(dǎo)向型提供模式的難度越大。三是公共財政及轉(zhuǎn)移支付體制是否完善,這決定了跨區(qū)域統(tǒng)籌調(diào)配國內(nèi)公共服務(wù)資源的能力。因此我們可以得出結(jié)論,隨著經(jīng)濟的逐步發(fā)展、經(jīng)濟二元結(jié)構(gòu)的減弱,以及公共財政體制的建立與完善,則更趨向于選擇需求導(dǎo)向型的公共服務(wù)提供模式;反之亦然。供給導(dǎo)向型和需求導(dǎo)向型兩種不同的公共服務(wù)提供模式,由于其基本提供理念和出發(fā)點的不同,所以選擇不同的提供模式,在不同的經(jīng)濟發(fā)展階段以及不同的社會形態(tài)下,會有不同的效果。需求導(dǎo)向型的提供模式可以整體調(diào)節(jié)全國公共服務(wù)資源,在經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌時期有效地縮小不均等的程度,并且可以在福利社會階段有效地杜絕公共服務(wù)提供過剩的問題。因此有效實施需求導(dǎo)向型的公共服務(wù)提供模式是從根本上解決公共服務(wù)提供不均的現(xiàn)實路徑。然而執(zhí)行需求導(dǎo)向型的公共服務(wù)提供模式,需要中央政府具有對全國財力和公共服務(wù)資源進(jìn)行調(diào)配和整合的能力,這要求相應(yīng)建立起一套有效的財政平衡機制,包括稅收分享、財政轉(zhuǎn)移支付和公共服務(wù)資源跨地區(qū)調(diào)配機制等等,進(jìn)而緩解公共服務(wù)總量不足和分配不均的困境。在已有分析的基礎(chǔ)上,我們得知政府公共服務(wù)支出的多少受到政府服務(wù)能力和公共需求的影響,進(jìn)而根據(jù)兩者對政府提供公共服務(wù)影響程度的不同分為供給導(dǎo)向型和需求導(dǎo)向型兩種提供模式。那么中國當(dāng)前的公共服務(wù)提供模式屬于其中哪種模式,這種模式是不是導(dǎo)致我國公共服務(wù)領(lǐng)域出現(xiàn)諸多問題的根源呢?我們將用中國31個省級區(qū)域在2002—2006年5年的面板數(shù)據(jù),對這一問題進(jìn)行實證檢驗。我們以人均基本公共服務(wù)支出(psp)表示某一省份的公共服務(wù)供給數(shù)量,基本公共服務(wù)支出中所包含的項目包括公共教育支出、公共衛(wèi)生支出、撫恤和社會福利救濟支出、社會保障補助支出以及公共文化體育事業(yè)支出等。它們一方面由經(jīng)濟發(fā)展水平、政府財力水平,以及政府對公共服務(wù)的支出偏好決定等供給因素決定;同時也受到人口結(jié)構(gòu)、城市化比率、失業(yè)率等需求因素的影響。此外,我們也可以某單項公共服務(wù)支出作為被解釋變量進(jìn)行考察。分別構(gòu)建考察人均總公共支出(psp)、人均公共教育支出(edup)和人均公共衛(wèi)生支出(healp)的固定效應(yīng)面板數(shù)據(jù)模型為:其中解釋變量gdpp為人均GDP,代表經(jīng)濟發(fā)展水平;fina為政府財政支出,包含了地方政府稅收以及中央政府的轉(zhuǎn)移支付;pse為政府用于公共服務(wù)的支出占財政支出的比重,這三個變量反映了政府供給能力對公共服務(wù)提供的影響。age為老齡化比重,city為城市化比率,unemp為失業(yè)率,child為兒童撫養(yǎng)比,a為非觀測固定影響因素,其中包括各省份的地理位置、自然條件、歷史條件、風(fēng)俗傳統(tǒng)等因素。本文所采用的中國31個省級區(qū)域在2002—2006年5年的面板數(shù)據(jù),均來自相關(guān)年份《中國統(tǒng)計年鑒》和《中國人口統(tǒng)計年鑒》?；貧w結(jié)果見表1。從回歸結(jié)果看,作為影響政府公共服務(wù)提供能力的經(jīng)濟發(fā)展水平、財政能力和財政支出偏好三個變量,在三次回歸中都在較高水平上通過了顯著性檢驗。這表明無論是對于總的公共服務(wù)提供,還是公共教育或衛(wèi)生的單項公共服務(wù)提供,政府供給能力都對最終的提供數(shù)量有著直接而顯著的影響。并且三個解釋變量的回歸系數(shù)也都較大,其中財政支出偏好對于人均總公共服務(wù)支出的影響系數(shù)更是達(dá)到了4.5%,說明政府提供能力對于公共服務(wù)供給的影響程度非常高。在影響公眾需求的各因素中,城市化率是唯一在各次回歸中均顯著的變量,盡管系數(shù)較小,但也表明我國各地區(qū)間城市化進(jìn)程的不同是導(dǎo)致公共服務(wù)提供水平不同的原因之一,這印證了我國城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)導(dǎo)致的公共服務(wù)差別的存在。說明在現(xiàn)行的城鄉(xiāng)管理和公共服務(wù)體制下,城市化進(jìn)程的加快,是引致公共服務(wù)需求增長的重要因素。這雖然表明了我國公共服務(wù)支出對于公共需求的變化做出了相應(yīng)的反應(yīng),但這種反應(yīng)卻是傳統(tǒng)的城鄉(xiāng)差別管理體制造成的結(jié)果,并且這種體制仍在限制著我國公共服務(wù)均等化的進(jìn)程。此外,人口老齡化比例對于人均公共衛(wèi)生支出的影響是顯著的,以及兒童撫養(yǎng)比對人均總公共服務(wù)支出的影響是顯著的,但與城市化率一樣,影響程度都較小,表明這些影響公共需求的因素對最終的公共服務(wù)提供水平影響非常弱。綜合來看,影響政府供給能力的各因素對于公共服務(wù)支出水平的影響不僅統(tǒng)計上顯著,而且影響程度也都遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于影響公共需求的各因素。表明了政府供給能力在我國公共服務(wù)提供水平的決定中是居于主導(dǎo)地位,而公共需求對其的影響卻微乎其微。因此可以判定,我國各省級政府的公共服務(wù)提供模式基本上屬于供給導(dǎo)向型,即各省對于本轄區(qū)內(nèi)居民提供的公共服務(wù)數(shù)量,更多的是依據(jù)自身能力來提供,而非公眾對于公共服務(wù)的需求。(二)中央在全國范圍內(nèi)提供的能力不平衡、政府投資驅(qū)動式的政策環(huán)境在我國區(qū)域發(fā)展不平衡的現(xiàn)實國情條件下,以政府自身能力為提供公共服務(wù)主要依據(jù)的供給導(dǎo)向型提供模式,是我國公共服務(wù)提供不均等的直接原因。但我們所真正關(guān)心的問題并不是這一模式本身,而是導(dǎo)致這一模式形成并固化的潛在制度及政策原因。因為這才是真正導(dǎo)致我國公共服務(wù)領(lǐng)域出現(xiàn)問題的根源所在,因此只有對這一深層次原因的深入分析,才是解決我國公共服務(wù)提供不均的根本路徑。我們認(rèn)為造成當(dāng)前我國公共服務(wù)提供體制問題的原因,可以從以下幾個方面加以考慮。1.經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌仍在進(jìn)程當(dāng)中,我國整體經(jīng)濟實力和結(jié)構(gòu)仍未能達(dá)到滿足全部公眾需求的要求。盡管我國經(jīng)濟取得了長足的發(fā)展,國家財力逐年增長,可用于服務(wù)民生發(fā)展的財政資金也越來越多,但實際上相對于我國龐大的人口和公共需求而言,現(xiàn)在的國家財富積累仍然十分單薄。目前國家財富和可支配財力大幅增長的背后,是許多潛在的被忽視和未滿足的公共需求。因此我國仍然處于公共服務(wù)供給能力落后于公共需求的僧多粥少階段,這在相當(dāng)程度上增加了政府提供公平、足量公共服務(wù)的難度,制約了需求導(dǎo)向型公共服務(wù)提供模式的形成。另一方面,轉(zhuǎn)軌初期推進(jìn)經(jīng)濟發(fā)展的非均衡發(fā)展戰(zhàn)略選擇造成的地區(qū)間嚴(yán)重的發(fā)展不平衡,也加大了政府在全國范圍內(nèi)實現(xiàn)需求導(dǎo)向型提供模式的難度。地區(qū)發(fā)展不平衡的直接結(jié)果就是地方政府自身提供公共服務(wù)的能力會出現(xiàn)巨大差異,而在此基礎(chǔ)上中央政府必須通過全國范圍內(nèi)較大規(guī)模的轉(zhuǎn)移支付來平抑這種能力的差異,以實現(xiàn)公共服務(wù)的均衡供給,這勢必?fù)p害某些地方經(jīng)濟主體的利益,從而增加中央政府的工作難度,也對財政的體制效率提出了更高的要求。2.財政體制改革不徹底、中央政府轉(zhuǎn)移支付能力薄弱,以及現(xiàn)行行政管理體制是導(dǎo)致基本公共服務(wù)不能按需供給的制度根源。要在一個經(jīng)濟發(fā)展不平衡的經(jīng)濟體中實現(xiàn)公共服務(wù)的均衡供給,其必要的條件就是中央政府擁有較強的在全國范圍內(nèi)進(jìn)行各種資源調(diào)配的能力。但我國于1994年進(jìn)行的旨在加強中央政府財力的分稅制改革很不徹底,對此已有很多學(xué)者對此進(jìn)行了深入的研究,主要問題表現(xiàn)在雖然加強了中央財政的稅收比例,但作為當(dāng)時一種妥協(xié)機制的稅收返還機制,使得中央政府對各省的轉(zhuǎn)移支付當(dāng)中相當(dāng)一部分沒能按照平抑地方財力差異的原則進(jìn)行,從而嚴(yán)重影響了中央政府進(jìn)行全國范圍財力調(diào)配轉(zhuǎn)移的能力。這是導(dǎo)致地方政府公共財政提供能力差異巨大的主要制度根源。另一方面,現(xiàn)行條塊化的行政管理制度,也限制了可用于公共服務(wù)的人力和物力資源在各地區(qū)間的自由流動,同時也沒有激勵其由發(fā)達(dá)地區(qū)向欠發(fā)達(dá)地區(qū)流動的激勵機制,從而造成了公共資源在全國范圍內(nèi)的分布不平衡。3.“以經(jīng)濟發(fā)展為中心”的發(fā)展戰(zhàn)略和政府投資驅(qū)動式的經(jīng)濟發(fā)展模式,固化了政府公共支出結(jié)構(gòu),限制了中央政府的轉(zhuǎn)移支付能力,造成了各級政府公共服務(wù)提供偏好不足。各級政府為了發(fā)展經(jīng)濟這個中心任務(wù),相應(yīng)的將更多的精力投入到了經(jīng)濟建設(shè)領(lǐng)域,從而忽視了自身的公共服務(wù)職能。尤其是改革開放以來的放權(quán)讓利政策以及1994年的分稅制改革,在給予地方更多自主權(quán)靈活發(fā)展經(jīng)濟的同時,也加劇了地方政府支出偏好的偏差程度,政府進(jìn)行公共投資的意愿大大加強,并在一定程度上出現(xiàn)了體制性的“投資饑渴”現(xiàn)象。1998年至2004年實施的積極財政政策造成了我國政府投資驅(qū)動式的經(jīng)濟發(fā)展模式,由于公共服務(wù)的缺失和水平不足而導(dǎo)致體制性消費約束,無法擺脫消費難以啟動、內(nèi)需難以擴大的制約。最終結(jié)果導(dǎo)致了政府投資→經(jīng)濟增長→政府投資→經(jīng)濟增長的直接外部推動式的經(jīng)濟運行特征。因此,在政府財政支出結(jié)構(gòu)上出現(xiàn)了公共服務(wù)提供不足→體制性消費不足→政府投資固化→公共服務(wù)提供不足的惡性循環(huán),致使政府支出偏好也被相對鎖定在高投資、低服務(wù)的結(jié)構(gòu)上,造成了公共服務(wù)供給不足的局面,而無力實施需求導(dǎo)向型的公共服務(wù)提供模式。4.公共財政體制不健全,導(dǎo)致公共收支目的脫節(jié),限制了公共財政的體制效率。自改革開放以來,在教育、醫(yī)療和社會保障的投入比重逐年下降的同時,中國政府自身的行政管理費用卻在飛速的增長。文教、科學(xué)、衛(wèi)生以及撫恤和社會福利救濟等公共服務(wù)性支出僅由1978年的131.57億元,增長為2005年的6820.57億元,增長了50倍;而維持政府自身運作的行政管理費,卻由1978年的49.09億元,猛增至了4835.43億元,增長了近100倍。政府用于自身運轉(zhuǎn)費用的增長幅度是用于公共服務(wù)支出增長幅度的1倍,反映了政府行政管理效率和公共財政體制效率的持續(xù)下降。這一現(xiàn)象的根本原因可以歸結(jié)為中國沒有一套市場經(jīng)濟條件下的公共財政體制,造成政府財政收支關(guān)系的脫節(jié),公共服務(wù)需求與公共服務(wù)供給乃至公共稅收之間缺乏內(nèi)在的關(guān)聯(lián)機制。這也就導(dǎo)致了政府支出的隨意性和缺乏約束,而完善公共財政體制下的政府,應(yīng)是為了提供公共服務(wù)而征稅,而不是為了實現(xiàn)政府的利益最大化。5.缺乏公民社會的歷史傳統(tǒng),以及急于發(fā)展經(jīng)濟的社會心態(tài)是供給導(dǎo)向型公共服務(wù)提供模式形成的思想根源。我國自古就有自上而下、重整體輕個人的思維邏輯,從而使得我國社會缺乏從每個公民自身需求進(jìn)行考慮的思考方式。在這種社會思維模式下,結(jié)合中國所處的發(fā)展階段,使得政府稅收及支出的第一目的更多的在于發(fā)展國家整體綜合實力,而非滿足個體公民的公共需要,因此我國稅收并不以滿足公眾需求為主要目的,同時也就缺失了保障公共服務(wù)公平、足量提供的公共籌資與轉(zhuǎn)移支付體系。此外由于我國在傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟體制下,受大鍋飯、絕對公平體制的影響,導(dǎo)致了長期的絕對貧困,因此在改革開放初期,發(fā)展經(jīng)濟、打破平均也就成為了社會的主流意識,而在這一過程中對于公共服務(wù)的公平供給也相應(yīng)地受到了忽視。轉(zhuǎn)軌初期面臨發(fā)展經(jīng)濟的主要社會任務(wù)時,各級政府執(zhí)政的主要目標(biāo)都是以經(jīng)濟建設(shè)為中心,而相對忽略了公共需求的增長對政府責(zé)任的要求。同時與之相應(yīng)形成的政府官員考核體系,也都以發(fā)展經(jīng)濟為首要考核指標(biāo),而是否公平、足量地提供了公民所需的公共服務(wù),則并不直接影響官員的政績,因此出現(xiàn)了各級政府對于追求足量、公平的公共服務(wù)意愿不強的情況,從而加劇了公共服務(wù)的不均等問題。五、完善財政體制,加大基本公共服務(wù)支出在財政支出中的比重,使其能建立以公共需求為導(dǎo)向的公共服務(wù)提供模式,不僅是一種公共服務(wù)提供思路的轉(zhuǎn)換,更需要在公共財政框架內(nèi)建立一套與之相匹配的保障機制。由于我國的基本公共服務(wù)均等化問題是一個特殊轉(zhuǎn)軌時期出現(xiàn)的階段性問題,有著其深刻的歷史和體制背景,因此要構(gòu)建承載基本公共服務(wù)均等