應(yīng)急預(yù)案編制、管理與評審(新導(dǎo)則)

生產(chǎn)安全事故應(yīng)急預(yù)案編制時(shí)訓(xùn)先博士、所長助理

ShiXunxian

Ph.D

手機(jī)-mail：shixx@中國安全生產(chǎn)科學(xué)研究院ChinaAcademyofSafetyScience&Technology21.突發(fā)事件的定義突然發(fā)生，造成或者可能造成重大人員傷亡、重大財(cái)產(chǎn)損失、重大生態(tài)環(huán)境破壞和嚴(yán)重社會(huì)危害，危及公共安全的緊急事件?！秶彝话l(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》，2005年）突然發(fā)生，造成或者可能造成嚴(yán)重社會(huì)危害，需要采取應(yīng)急處置措施予以應(yīng)對的自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件和社會(huì)安全事件。

（《中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法》，2007）（一）突發(fā)事件基本含義32.突發(fā)事件的特點(diǎn)

發(fā)生突然性處置緊迫性嚴(yán)重破壞性高度不確定性復(fù)雜變異性潛在危機(jī)性4新時(shí)期突發(fā)事件三個(gè)重要特點(diǎn)5

應(yīng)急預(yù)案為有效預(yù)防和控制可能發(fā)生的事故，最大程度減少事故及其造成損害而預(yù)先制定的工作方案。應(yīng)急預(yù)案應(yīng)急預(yù)案定義6關(guān)于應(yīng)急預(yù)案

幾個(gè)問題的認(rèn)識(shí)1、應(yīng)急預(yù)案的功能定位問題（1）是否應(yīng)包括應(yīng)急體系建設(shè)任務(wù)問題。看菜吃飯：應(yīng)急預(yù)案是基于現(xiàn)有條件制定的應(yīng)對工作方案，強(qiáng)調(diào)計(jì)劃性，預(yù)案中的保障部分應(yīng)該是現(xiàn)有的隊(duì)伍、物資等情況，而不是建設(shè)性的任務(wù)要求。點(diǎn)菜吃飯：應(yīng)急預(yù)案不僅是應(yīng)對具體突發(fā)事件的工作方案，還要有一定的前瞻性，要著眼于今后突發(fā)事件應(yīng)對工作需要，提出不斷加強(qiáng)隊(duì)伍建設(shè)、物資儲(chǔ)備，裝備完善等要求。7（2）是否包括應(yīng)急管理全過程問題。應(yīng)急預(yù)案應(yīng)當(dāng)貫穿應(yīng)急管理的全過程，包括預(yù)防與應(yīng)急準(zhǔn)備、監(jiān)測與預(yù)警、應(yīng)急處置與救援、事后恢復(fù)與重建等各環(huán)節(jié)的內(nèi)容。（應(yīng)急準(zhǔn)備）應(yīng)急預(yù)案僅應(yīng)定位于事發(fā)后的應(yīng)對工作方案，側(cè)重規(guī)范應(yīng)急響應(yīng)措施，強(qiáng)調(diào)怎么做、誰來做、拿什么做等具體問題。82、不同層級應(yīng)急預(yù)案的內(nèi)容區(qū)別問題主要現(xiàn)象：應(yīng)急格式雷同、內(nèi)容相仿、上下一般粗、體系性重復(fù)。集團(tuán)公司應(yīng)急預(yù)案：側(cè)重明確突發(fā)事件的應(yīng)對原則、應(yīng)急職責(zé)、組織指揮機(jī)制、信息報(bào)告要求、預(yù)警和響應(yīng)分級標(biāo)準(zhǔn)、分級響應(yīng)及響應(yīng)行動(dòng)、隊(duì)伍物資保障及調(diào)動(dòng)程序等，重點(diǎn)規(guī)范集團(tuán)公司層面應(yīng)對行動(dòng)，同時(shí)體現(xiàn)指導(dǎo)性、規(guī)范性；實(shí)體企業(yè)應(yīng)急預(yù)案：側(cè)重明確突發(fā)事件的組織指揮機(jī)制、風(fēng)險(xiǎn)評估、應(yīng)急能力評估、監(jiān)測預(yù)警、信息報(bào)告、應(yīng)急處置措施、隊(duì)伍物資保障及調(diào)動(dòng)程序等內(nèi)容，重點(diǎn)規(guī)范本單位層面應(yīng)對行動(dòng)，體現(xiàn)應(yīng)急處置的主體職能。93、預(yù)案編制前的風(fēng)險(xiǎn)隱患和應(yīng)急能力的評估分析問題風(fēng)險(xiǎn)評估和應(yīng)急能力評估是制定應(yīng)急預(yù)案的基礎(chǔ)，預(yù)案編制人員必須了解和掌握本行業(yè)、本單位的風(fēng)險(xiǎn)隱患、致災(zāi)因子等，并且正確評估本單位的應(yīng)對能力，在此基礎(chǔ)上制定具體的應(yīng)對方案。104、應(yīng)急處置措施缺乏

可操作性問題沒有對突發(fā)事件及其衍生事件進(jìn)行系統(tǒng)分析；缺乏情景模擬和假設(shè)；沒有組織相關(guān)部門進(jìn)行充分討論；編制、審核、批準(zhǔn)把關(guān)程序不嚴(yán)；存在單一部門措施多、綜合協(xié)作措施少，后方指揮措施多、前方組織措施少等問題。115、規(guī)范應(yīng)急預(yù)案編制管理程序問題。缺乏統(tǒng)籌規(guī)劃，造成預(yù)案重復(fù)、交叉甚至沖突，同時(shí)還存在空白地帶。溝通不足，沒有組織相關(guān)方面人員共同參與編制工作；審核把關(guān)不嚴(yán)，相關(guān)方?jīng)]有充分討論和征求意見；缺乏備案管理，造成條塊結(jié)合不緊密，預(yù)案銜接不緊湊。126、應(yīng)急預(yù)案持續(xù)改進(jìn)機(jī)制建立問題。很多單位把編制應(yīng)急預(yù)案作為一種任務(wù)，有應(yīng)付的思想，編完之后就束之高閣，在應(yīng)急準(zhǔn)備和應(yīng)急處置中仍然按經(jīng)驗(yàn)辦事，以致不能及時(shí)發(fā)現(xiàn)預(yù)案中的問題，對預(yù)案進(jìn)行修訂完善。一些地方、部門和單位在人員、機(jī)構(gòu)、應(yīng)急資源情況等發(fā)生重大變動(dòng)后，也沒有對應(yīng)急預(yù)案進(jìn)行及時(shí)修訂，使預(yù)案的時(shí)效性大打折扣。13持續(xù)改進(jìn)、及時(shí)修訂條件（一）因兼并、重組、轉(zhuǎn)制、股權(quán)變化等導(dǎo)致單位隸屬關(guān)系、經(jīng)營方式、法定代表人發(fā)生變化的；（二）生產(chǎn)工藝和技術(shù)發(fā)生變化的；（三）應(yīng)急資源發(fā)生重大變化的；（四）面臨的風(fēng)險(xiǎn)或其他環(huán)境因素發(fā)生重大變化的；（五）重大危險(xiǎn)源情況發(fā)生變化的；（六）應(yīng)急組織指揮體系或者職責(zé)已經(jīng)調(diào)整的；（七）依據(jù)的法律、法規(guī)、規(guī)章、標(biāo)準(zhǔn)和預(yù)案發(fā)生變化的；（八）在生產(chǎn)安全事故實(shí)際應(yīng)對處置中發(fā)現(xiàn)需要作出調(diào)整的；（九）在日常應(yīng)急演練中發(fā)現(xiàn)需要作出調(diào)整的；（十）應(yīng)急預(yù)案編制部門或單位認(rèn)為應(yīng)當(dāng)修訂的其他情況。1415應(yīng)急預(yù)案“1、2、3、4、5、6”161控制17只能寫實(shí)際情況只能寫能做到的1819202122應(yīng)急預(yù)案“針對性”23應(yīng)急預(yù)案“科學(xué)性”24應(yīng)急預(yù)案“完整性”25應(yīng)急預(yù)案“可操作性”風(fēng)險(xiǎn)分析要全面，能力評估要客觀；事件假設(shè)不可少，情景模擬很重要；工作任務(wù)可落實(shí)，應(yīng)急職責(zé)要具體；

報(bào)告程序要清晰，通信信息要準(zhǔn)確；

分級標(biāo)準(zhǔn)要科學(xué)，處置方法要可行；意見討論要充分，外部職責(zé)要認(rèn)可；

審核把關(guān)要嚴(yán)格，持續(xù)改進(jìn)要用好。26應(yīng)急預(yù)案“可讀性”27應(yīng)急預(yù)案“相互銜接”28

應(yīng)急預(yù)案為有效預(yù)防和控制可能發(fā)生的事故，最大程度減少事故及其造成損害而預(yù)先制定的工作方案。應(yīng)急預(yù)案應(yīng)急預(yù)案定義29第一，應(yīng)急預(yù)案是法律法規(guī)的必要補(bǔ)充。應(yīng)急預(yù)案是在法律規(guī)范內(nèi)根據(jù)特定區(qū)域、部門、行業(yè)和單位應(yīng)對突發(fā)事件的需要而制定的具體執(zhí)行方案。應(yīng)急預(yù)案就是從常態(tài)向非常態(tài)轉(zhuǎn)變的工作方案，目的是在既有的制度安排下盡量提高應(yīng)急反應(yīng)速度。第二，應(yīng)急預(yù)案是體制機(jī)制的重要載體。應(yīng)急預(yù)案要對應(yīng)急組織體系與職責(zé)、人員、技術(shù)、裝備、設(shè)施設(shè)備，物資、救援行動(dòng)及其指揮與協(xié)調(diào)等預(yù)先做出具體安排，明確在突發(fā)事件發(fā)生之前、發(fā)生過程中以及剛剛結(jié)束之后，誰來做、做什么、何時(shí)做，以及相應(yīng)的處置方法和資源準(zhǔn)備等。30第三，應(yīng)急預(yù)案重點(diǎn)規(guī)范事發(fā)后的應(yīng)對工作，并適當(dāng)向前、向后延伸。向前延伸主要是指必要的監(jiān)測預(yù)警等。第四，應(yīng)急預(yù)案是立足現(xiàn)有資源的應(yīng)對工作方案。主要是使現(xiàn)有應(yīng)急資源找得到、調(diào)得動(dòng)、用得好，而不是能力建設(shè)的實(shí)施方案。對應(yīng)急隊(duì)伍、物資等各方面能力建設(shè)任務(wù)，應(yīng)納入應(yīng)急體系建設(shè)規(guī)劃，不再作為預(yù)案的內(nèi)容，避免因建設(shè)任務(wù)未落實(shí)而影響預(yù)案的實(shí)用性。31從無到有從有到優(yōu)32應(yīng)急預(yù)案編制導(dǎo)則3334封面的形式35批準(zhǔn)頁的形式36批準(zhǔn)頁的形式37簽署頁的形式38目錄

的

形

式39正

文

的

形

式406.1總則6.1.1編制目的簡述應(yīng)急預(yù)案編制的目的。

常見問題：（1）目的不明，對象不清；（2）過于冗長，敘述太多。6.綜合應(yīng)急預(yù)案的主要內(nèi)容416.1.2編制依據(jù)簡述應(yīng)急預(yù)案編制所依據(jù)的法律、法規(guī)、規(guī)章、標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范性文件以及相關(guān)應(yīng)急預(yù)案等。常見問題：引用的法律法規(guī)太多，條條列舉，不簡潔。6.1.3適用范圍說明應(yīng)急預(yù)案適用的工作范圍和事故類型、級別。常見問題：內(nèi)容概括不全，缺少應(yīng)對事故的類型和級別。42436.1.4預(yù)案體系說明生產(chǎn)經(jīng)營單位應(yīng)急預(yù)案體系的構(gòu)成情況，可用框圖形式表述。常見問題：描述太籠統(tǒng)，缺乏企業(yè)實(shí)際內(nèi)容。6.1.5應(yīng)急工作原則說明生產(chǎn)經(jīng)營單位應(yīng)急工作的原則，內(nèi)容應(yīng)簡明扼要、明確具體。

常見問題：過于詳細(xì)、篇幅太長。44企業(yè)應(yīng)急預(yù)案體系45企業(yè)應(yīng)急預(yù)案體系某集團(tuán)公司突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案自然災(zāi)害和公共衛(wèi)生事件類（20件）社會(huì)安全事件類（3件）社區(qū)防汛安全應(yīng)急預(yù)案除冰雪確保道路暢通預(yù)案重大突發(fā)安全生產(chǎn)事故工作預(yù)案社區(qū)重大自然災(zāi)害突發(fā)事件預(yù)案通訊保障應(yīng)急預(yù)案突發(fā)事件醫(yī)療衛(wèi)生救援應(yīng)急預(yù)案幼教中心重大危險(xiǎn)源應(yīng)急預(yù)案突發(fā)公共事件醫(yī)療衛(wèi)生救援預(yù)案突發(fā)環(huán)衛(wèi)問題的處理預(yù)案劇毒品、放射性同位素管理預(yù)案群體性治安事件處置預(yù)案滅火救援工作預(yù)案分（子）公司各類事故預(yù)案車間班組應(yīng)急預(yù)案能源安全應(yīng)急預(yù)案（4個(gè)子預(yù)案）工廠區(qū)防汛工作預(yù)案突發(fā)環(huán)境污染事件應(yīng)急預(yù)案特種設(shè)備重特大事故應(yīng)急預(yù)案重特大安全生產(chǎn)事故應(yīng)急預(yù)案生產(chǎn)安全事故類（34件）4647ASB綜合應(yīng)急預(yù)案ASB火災(zāi)專項(xiàng)應(yīng)急預(yù)案ASB壓力容器專項(xiàng)應(yīng)急預(yù)案ASB員工餐廳食物安全事故專項(xiàng)應(yīng)急預(yù)案ASB配電站故障應(yīng)急預(yù)案用戶通信網(wǎng)絡(luò)安全支援專項(xiàng)應(yīng)急預(yù)案ASB信息安全專項(xiàng)應(yīng)急預(yù)案ASB防汛防臺(tái)應(yīng)急預(yù)案ASB控股投資公司應(yīng)急預(yù)案ASB生產(chǎn)安全應(yīng)急預(yù)案486.2事故風(fēng)險(xiǎn)描述簡述生產(chǎn)經(jīng)營單位存在或可能發(fā)生的事故風(fēng)險(xiǎn)種類、發(fā)生的可能性以及嚴(yán)重程度及影響范圍等。常見問題：內(nèi)容缺少；或內(nèi)容分析過于簡單、不全面。6.3應(yīng)急組織機(jī)構(gòu)及職責(zé)

明確生產(chǎn)經(jīng)營單位的應(yīng)急組織形式及組成單位或人員，可用結(jié)構(gòu)圖的形式表示，明確構(gòu)成部門的職責(zé)。應(yīng)急組織機(jī)構(gòu)根據(jù)事故類型和應(yīng)急工作需要，可設(shè)置相應(yīng)的應(yīng)急工作小組，并明確各小組的工作任務(wù)及職責(zé)。常見問題：（1）職責(zé)內(nèi)容交叉；（2）關(guān)鍵內(nèi)容缺失。（3）沒有用結(jié)構(gòu)圖表示；（4）列舉了具體人員姓名。49506.4預(yù)警及信息報(bào)告6.4.1預(yù)警根據(jù)生產(chǎn)經(jīng)營單位監(jiān)測監(jiān)控系統(tǒng)數(shù)據(jù)變化狀況、事故險(xiǎn)情緊急程度和發(fā)展勢態(tài)或有關(guān)部門提供的預(yù)警信息進(jìn)行預(yù)警，明確預(yù)警的條件、方式、方法和信息發(fā)布的程序。常見問題：預(yù)案中缺少本部分內(nèi)容或者沒有根據(jù)具體情況編制。516.4.2信息報(bào)告與處置按照有關(guān)規(guī)定，明確事故及事故險(xiǎn)情信息報(bào)告程序，主要包括：a）信息接收與通報(bào)明確24小時(shí)應(yīng)急值守電話、事故信息接收、通報(bào)程序和責(zé)任人。

常見問題：（1）缺少24小時(shí)應(yīng)急值守電話，或提供的電話不是24小時(shí)應(yīng)急值守電話；（2）內(nèi)部事故報(bào)告的程序沒有，報(bào)告的內(nèi)容要求也沒有。

52b）信息上報(bào)明確事故發(fā)生后向上級主管部門、上級單位報(bào)告事故信息的流程、內(nèi)容、時(shí)限和責(zé)任人。

常見問題：（1）缺少上報(bào)流程；（2）時(shí)限要求沒有。

《生產(chǎn)安全事故報(bào)告和調(diào)查處理?xiàng)l例》（國務(wù)院493號令）要求，事故單位負(fù)責(zé)人接到報(bào)告后，應(yīng)當(dāng)于1小時(shí)內(nèi)向事故發(fā)生地縣級以上人民政府安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門和負(fù)有安全生產(chǎn)監(jiān)督管理職責(zé)的有關(guān)部門報(bào)告。53

《生產(chǎn)安全事故報(bào)告和調(diào)查處理?xiàng)l例》（國務(wù)院493號令）規(guī)定，報(bào)告事故應(yīng)當(dāng)包括下列內(nèi)容：（一）事故發(fā)生單位概況；（二）事故發(fā)生的時(shí)間、地點(diǎn)以及事故現(xiàn)場情況；（三）事故的簡要經(jīng)過；（四）事故已經(jīng)造成或者可能造成的傷亡人數(shù)（包括下落不明的人數(shù)）和初步估計(jì)的直接經(jīng)濟(jì)損失；（五）已經(jīng)采取的措施；（六）其他應(yīng)當(dāng)報(bào)告的情況。

54中國石化應(yīng)急信息流程55中國石化應(yīng)急指令下達(dá)程序5657c）信息傳遞明確事故發(fā)生后向本單位以外的有關(guān)部門或單位通報(bào)事故信息的方法、程序和責(zé)任人。

常見問題：往往在許多預(yù)案中這部分內(nèi)容就沒有。

信息傳遞的對象：可能會(huì)受事故影響的周邊企業(yè)、社區(qū)、學(xué)校及其他公共場所等。通報(bào)事故信息的方法有很多：警報(bào)器、喇叭、電話、人工呼喊及其他警示聲音或標(biāo)識(shí)等。586.5應(yīng)急響應(yīng)6.5.1響應(yīng)分級針對事故危害程度、影響范圍和生產(chǎn)經(jīng)營單位控制事態(tài)的能力，對事故應(yīng)急響應(yīng)進(jìn)行分級，明確分級響應(yīng)的基本原則。常見問題：（1）沒有進(jìn)行響應(yīng)分級，相應(yīng)的內(nèi)容缺少；（2）分級的界限不清，順序顛倒。596.5.2響應(yīng)程序根據(jù)事故級別和發(fā)展態(tài)勢，描述應(yīng)急指揮機(jī)構(gòu)啟動(dòng)、應(yīng)急資源調(diào)配、應(yīng)急救援、擴(kuò)大應(yīng)急等響應(yīng)程序。常見問題：（1）預(yù)案中缺少本要素內(nèi)容；（2）響應(yīng)程序的內(nèi)容不全；（3）缺少擴(kuò)大應(yīng)急內(nèi)容。應(yīng)急響應(yīng)：初級響應(yīng)（基本應(yīng)急）和擴(kuò)大應(yīng)急兩部分。

606.5.3處置措施針對可能發(fā)生的事故風(fēng)險(xiǎn)、事故危害程度和影響范圍，制定相應(yīng)的應(yīng)急處置措施，明確處置原則和具體要求常見問題：措施不具體，缺乏針對性。6.5.4應(yīng)急結(jié)束明確現(xiàn)場應(yīng)急響應(yīng)結(jié)束的基本條件和要求。常見問題：沒有按照導(dǎo)則的要求來寫。616.6信息公開明確向有關(guān)新聞媒體、社會(huì)公眾通報(bào)事故信息的部門、負(fù)責(zé)人和程序以及通報(bào)原則。常見問題：企業(yè)沒有具體問題具體分析。6.7后期處置主要明確污染物處理、生產(chǎn)秩序恢復(fù)、醫(yī)療救治、人員安置、善后賠償、應(yīng)急救援評估等內(nèi)容。常見問題：沒有按照導(dǎo)則的要求來寫。626.8保障措施6.8.1通信與信息保障明確可為生產(chǎn)經(jīng)營單位提供應(yīng)急保障的相關(guān)單位及人員通信聯(lián)系方式和方法，并提供備用方案。同時(shí)，建立信息通信系統(tǒng)及維護(hù)方案，確保應(yīng)急期間信息通暢。常見問題：（1）本企業(yè)有關(guān)應(yīng)急人員通信聯(lián)系方式缺少；（2）關(guān)鍵人物或重要部門通信聯(lián)系方式缺少；（3）缺少備用的通信聯(lián)系方式。636.8.2應(yīng)急隊(duì)伍保障明確應(yīng)急響應(yīng)的人力資源，包括應(yīng)急專家、專業(yè)應(yīng)急隊(duì)伍、兼職應(yīng)急隊(duì)伍等。常見問題：（1）沒有明確專（兼）職應(yīng)急隊(duì)伍；（2）沒有隊(duì)伍的聯(lián)系方式或組織方案。6.8.3應(yīng)急物資裝備保障明確生產(chǎn)經(jīng)營單位的應(yīng)急物資和裝備的類型、數(shù)量、性能、存放位置、運(yùn)輸及使用條件、管理責(zé)任人及其聯(lián)系方式等內(nèi)容。常見問題：裝備的底數(shù)不清，裝備清單的要素不全。646.8.4經(jīng)費(fèi)保障根據(jù)應(yīng)急工作需求而確定的其他相關(guān)保障措施（如：經(jīng)費(fèi)保障、交通運(yùn)輸保障、治安保障、技術(shù)保障、醫(yī)療保障、后勤保障等）。常見問題：沒有根據(jù)企業(yè)具體情況，來增減保障類型。656.9應(yīng)急預(yù)案管理5.9.1應(yīng)急預(yù)案培訓(xùn)明確對生產(chǎn)經(jīng)營單位人員開展的應(yīng)急預(yù)案培訓(xùn)計(jì)劃、方式和要求，使有關(guān)人員了解相關(guān)應(yīng)急預(yù)案內(nèi)容，熟悉應(yīng)急職責(zé)、應(yīng)急程序和現(xiàn)場處置方案。如果應(yīng)急預(yù)案涉及到社區(qū)和居民，要做好宣傳教育和告知等工作。

常見問題：規(guī)定的內(nèi)容不具有可操作性或針對性。5.9.2應(yīng)急預(yù)案演練明確生產(chǎn)經(jīng)營單位不同類型應(yīng)急預(yù)案演練的形式、范圍、頻次、內(nèi)容以及演練評估、總結(jié)等要求。常見問題：（1）沒有明確演練的種類、頻次等關(guān)鍵內(nèi)容；（2）缺少演練評估的具體要求。666.9.3應(yīng)急預(yù)案修訂明確應(yīng)急預(yù)案修訂的基本要求，并定期進(jìn)行評審，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)改進(jìn)。常見問題：（1）沒有明確預(yù)案定期修訂的年限；（2）沒有明確預(yù)案修訂完善的基本條件。6.9.4應(yīng)急預(yù)案備案明確應(yīng)急預(yù)案的報(bào)備部門，并進(jìn)行備案。常見問題：（1）沒有明確具體的預(yù)案報(bào)備部門；（2）只向上級集團(tuán)總部備案，不向地方安監(jiān)部門備案。6.9.5應(yīng)急預(yù)案實(shí)施明確應(yīng)急預(yù)案實(shí)施的具體時(shí)間、負(fù)責(zé)制定與解釋的部門。67應(yīng)急人員聯(lián)系方式

序號

姓名

職務(wù)

辦公室電話

家庭電話

手機(jī)

傳真68應(yīng)急預(yù)案更新的基本條件

法律、法規(guī)對應(yīng)急工作要求的變化企業(yè)的危險(xiǎn)源或風(fēng)險(xiǎn)因素變化應(yīng)急組織體系或指揮體系的變化機(jī)構(gòu)、部門或人員職責(zé)的變化通過演練發(fā)現(xiàn)預(yù)案中存在的問題實(shí)際應(yīng)急工作發(fā)現(xiàn)的啟發(fā)性經(jīng)驗(yàn)預(yù)案生效并執(zhí)行超過修訂規(guī)定年限其他情況69應(yīng)急