關于中國財政體制的幾點思考

關于中國財政體制的幾點思考

一、中心城市擴張模式分稅制的財務體制已經(jīng)實施了20年，學術(shù)界對不同的看法不同。第一類是正面觀點,認為財政分權(quán)和分稅制財政體制調(diào)動了地方政府積極性,是中國持續(xù)高速增長的重要因素。持此種觀點的學者很多,如錢穎一等(1996、1997、1998、1999)、鄒恒甫等(1998、2005)、張晏與龔六堂(2005)。不少學者認為目前的分稅制總體框架合適,如劉玲玲等(2008)。1最近有的學者如孫秀林和周飛舟(2013)指出分稅制是一個理性化的制度變革,其建立了中央與地方之間關系的穩(wěn)定互動框架,而以土地為中心的城市擴張模式是這次改革的意外后果。2第二類是持比較否定的觀點,從不同方面和角度分析分稅制存在的嚴重缺陷,主張要對分稅制作系統(tǒng)全面改革。如王振宇(2006)、陳憲等(2008)、張文春等(2008)、陶勇(2008)、匡小平等(2010)、浙江省財政廳課題組(2013)。3他們中間,有的認為分稅制屬于集權(quán),財權(quán)上移、事權(quán)下放導致基層政府的支出責任過大,影響了地方經(jīng)濟更好更快發(fā)展,特別是對發(fā)達地區(qū)負面影響更大。有的則認為分稅制導致區(qū)域間財力的差異使公共服務區(qū)域差異越來越大,長此以往將危及社會公平與穩(wěn)定。還有一些學者基于這樣的邏輯即分稅制導致土地財政,而土地財政導致房價上漲出現(xiàn)泡沫,如果泡沫破裂就會出現(xiàn)金融危機,所以對分稅制財政體制持比較否定的態(tài)度,如張雙長等(2010)、周彬等(2010)、呂煒(2012)、宮汝凱(2012)、黃國龍等(2013)。1第三類觀點認為總體框架問題不大,但作為分稅制核心內(nèi)容之一的轉(zhuǎn)移支付制度存在較大缺陷,不少學者通過實證研究證實轉(zhuǎn)移支付沒有起到糾正地區(qū)差異的作用,如尹恒等(2007)、張恒龍等(2007)、江新昶(2007)、伏潤民等(2008)、郭慶旺等(2008)、范子英等(2010)、賈曉俊等(2012)、褚敏等(2013)、涂立橋(2013)。2各路專家學者之所以對分稅制有如此不同的意見,是因為評價標準不一以及對中國國情特別是其中的中國政府特性不夠了解。本文重點探索中國政府特性,揭示其不同于西方國家的性質(zhì)以及對經(jīng)濟發(fā)展狀態(tài)截然不同的影響,接著提出評價分稅制的系列標準,在對分稅制進行理性分析評價的基礎上,提出完善分稅制財政體制的看法。二、財政體制的歷史溯源一國的財政體制是一國的發(fā)展階段、文化、社會、經(jīng)濟、政治綜合作用的產(chǎn)物。要正確評價財政體制,只能從具體的國情出發(fā),綜合地全面地加以考察。學者們對包括財政體制在內(nèi)中國經(jīng)濟問題的認識存在諸多偏頗,因為他們的思維方式和政策結(jié)論大多源自主流經(jīng)濟學。主流經(jīng)濟學以英美發(fā)展階段、文化和體制為假定前提,其思維方式是英美化的,不能直接適用于對中國的分析。了解中西差異無疑將有助于我們構(gòu)建適合分析中國經(jīng)濟問題的新范式。(一)中西經(jīng)濟差異:歷史上的一個比較1.時間差異。德國哲學家費希特(JohannGottliebFichte)在18世紀就指出時間具有兩重性,可分為編年史的時間和概念中時間(或邏輯學的時間)。3年歷和鐘表刻度所計量的時間屬于編年史時間,是以公歷紀年為代表的時間符號,描繪均勻流逝的經(jīng)驗事實的序列,具有絕對的數(shù)量性、平面性和等質(zhì)性。邏輯學的時間或概念中的時間,存在于認識活動之中,刻畫事物發(fā)展程度和性質(zhì)差異,具有相對的質(zhì)量性、立體性和異質(zhì)性。從經(jīng)濟角度,后者也就是經(jīng)濟發(fā)展史意義上的時間劃分,反映的是社會經(jīng)濟體在發(fā)展演化過程中的不同階段。在同樣的編年史時間中,存在許多邏輯學時間。編年史時間和邏輯學時間差異,類似于人的生物年齡和實際年齡的差異。例如不論東方還是西方、中國還是美國大家都處于2013年(即編年史時間),但美國等國家已經(jīng)進入發(fā)達國家的時間階段,而中國仍處于發(fā)展中國家的時間階段,這是中西時間差異的客觀體現(xiàn)。我們評價、分析和謀劃財政體制變革不能忽視這些差異。2.文化差異。文化在字典上的解釋,是人類創(chuàng)造的一切精神成果和物質(zhì)成果。而人和動物的差別就是人結(jié)成社會,社會中存在各種人與人的關系,故文化的核心內(nèi)涵是“人與人關系的處理模式”。在這一方面,中西存在明顯的差異。西方人講究對價和契約,易于形成直接的社會交換關系,中國人講究面子、人情和關系,易于形成間接的社會交換關系。文化對財稅制度的選擇及其運行效果具有重要影響,本文作者曾經(jīng)做過系統(tǒng)闡述,1此處不贅述。3.社會治理差異。在不同的文化影響下,西方傾向于自治,靠自己、靠自愿合作。而中國傾向于他治,人民更希望明君圣主、賢吏好官來為民做主。這是導致中國政府職能范圍比較大的重要原因。4.經(jīng)濟差異。主要表現(xiàn)在所有制上,西方主要是資產(chǎn)私有制,而中國主要是資產(chǎn)公有制,表現(xiàn)為國有制或政府所有制。如果僅僅以私有制為主經(jīng)濟社會的理論概念來觀察分析以公有制為主經(jīng)濟社會的事實,不可避免會出現(xiàn)偏頗。(二)中國企業(yè)法上的資產(chǎn)公司革命以上四個方面的差異,前人已經(jīng)做了很多研究,但對于政府差異,則少有人涉及。中西對社會管理中心都給予“政府(Government)”的名稱,甚至官員名稱及其層級也可互譯,但其性質(zhì)是很不一樣的。這個被忽視了的政府差異是當代中西差異的核心部分,下面從中國和美國比較的角度闡述中國政府的特性。1.“物業(yè)公司”與“資產(chǎn)公司”的差異。如果將政府比作公司的話,美國的各級政府(聯(lián)邦政府、州政府、地方政府)是“物業(yè)公司”,而中國政府是“資產(chǎn)公司”。美國的各級政府幾乎不擁有可變現(xiàn)的大額資產(chǎn),它們不擁有大量的土地、金融資本、企業(yè)資本,僅僅擁有辦公樓、國家公園、博物館等少量資產(chǎn)。中國政府則是一個特大型的資產(chǎn)公司,中國是以公有制為主體的經(jīng)濟社會,大多數(shù)生產(chǎn)資料為全民所有即國有,實際上為政府所有,故政府是最大的業(yè)主,擁有最多的資產(chǎn)。以土地和金融資產(chǎn)為例,中國的城鎮(zhèn)實行土地產(chǎn)權(quán)國有,農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)集體所有,但國家在需要時可以征用,政府實際上控制著全國所有的土地。根據(jù)中央?yún)R金公司公布的信息,當前國有金融資本大約為4萬億~5萬億元,包括銀行、保險、證券等機構(gòu),占全部金融資本的比重為60%~70%,如果包括非金融國有企業(yè)入股國有金融企業(yè)的國有股本,金融行業(yè)國有資本占比則在80%左右。2擁有這樣龐大的資產(chǎn)體量在世界各國政府中首屈一指。2.眾多獨立的有限責任公司和單一無限責任公司的差異。美國各級政府是相互獨立的物業(yè)公司,而中國的政府資產(chǎn)公司是無限責任公司,且僅此一家。根據(jù)美國人口普查局統(tǒng)計,截至2012年美國共有89004個地方政府,包括19522個自治市、3031個縣、16364個鎮(zhèn)、50087個特別區(qū),加上1個聯(lián)邦政府、50個州政府,共有89055個政府。3盡管存在聯(lián)邦政府對地方政府的財政轉(zhuǎn)移支付或補助,但它們之間不存在隸屬關系,如果需要合作就通過訂立契約進行;如果產(chǎn)生糾紛就通過法院來解決,不存在上級政府指揮、協(xié)調(diào)、命令下級政府的情況(實際上不存在“上級”、“下級”概念和事實),因此它們應該算是89055個獨立的物業(yè)公司,這些公司從法律上講如果出現(xiàn)資不抵債就會破產(chǎn),實踐中也經(jīng)常發(fā)生一些地方政府破產(chǎn)的情況,因此每年政府數(shù)均有增減。中國的情況則不相同,中國政府公司其實只有一家,但擁有很多分公司。一類分公司名稱叫“政府”的體系,即31個省、自治區(qū)和直轄市,下屬還有地市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府等分分公司,它們之間是層層的隸屬關系,下級政府的官員實際上由上級任命,下級要按上級的統(tǒng)一指令行事。另一類分公司屬于國有資產(chǎn)體系,包括事業(yè)單位、大型國有企業(yè)、公辦大學等,它們實質(zhì)上是資產(chǎn)公司的專業(yè)部門,統(tǒng)一按上級指令最終是按中央指令行動。雖然看上去(并且法律上)這些分公司、分分公司都是獨立法人,但實際上責任是連帶的,下級公司若出現(xiàn)資不抵債即由它們依附的上級政府或部門解決,或者由上級單位動員兄弟地區(qū)或部門援助解決,或最終由中央政府買單。因此,這樣龐大的一家公司實質(zhì)上是無限責任公司。值得注意的是,在中國還有一處模糊地帶,就是農(nóng)村。法律規(guī)定農(nóng)村土地歸農(nóng)民集體所有,但政府可征用,因此最基層的村委會并不是獨立的公司,而是依附了這個特大型資產(chǎn)公司,其發(fā)展狀態(tài)如何取決于其從這個特大型資產(chǎn)公司獲得資源的多寡。是把農(nóng)村村委會當作各個獨立“公司”看待,還是一視同仁地將其看作整個資產(chǎn)公司下的一個個分分公司,將會主導我們將來農(nóng)村改革的思路。本文暫把農(nóng)村稱為半分公司。于是,一個特大型的擁有許多分公司、分分公司的無限責任資產(chǎn)公司、許許多多半分公司,加上許多大小不等獨立法人(主要是外資企業(yè)和私營企業(yè)),構(gòu)成了中國當前經(jīng)濟社會的結(jié)構(gòu)性特征。3.人民與“公司”關系的“外部性”和“內(nèi)部性”差異。美國各類政府與人民的關系是眾多獨立“物業(yè)公司”和轄區(qū)業(yè)主或服務對象的關系,屬于你我有別的外部關系;而中國政府和中國公民的關系,是一個特大型資產(chǎn)公司內(nèi)部“經(jīng)理人”和全體股東的關系,也是“雇主”和“雇員”的關系,屬于利益共同體的內(nèi)部關系。在美國體系下,業(yè)主對物業(yè)公司的談判勢力較強,美國各級的議會可以看作是業(yè)主委員會,它們的主要任務是解決預算收支問題,通過公共選擇的過程決定稅收規(guī)模和政府公共服務的質(zhì)量和水平。物業(yè)公司和業(yè)主委員會成員均通過黨派競爭推舉候選人、經(jīng)業(yè)主選舉產(chǎn)生。物業(yè)公司的職責僅是確保公共產(chǎn)品的提供,讓社會機制能夠正常運轉(zhuǎn),不干預業(yè)主內(nèi)部事務。當業(yè)主對物業(yè)公司不滿時,可“用手投票”更換政府領導人,也可“用腳投票”遷移去其他地區(qū),讓轄區(qū)內(nèi)的政府破產(chǎn),理論上聯(lián)邦政府也可因資不抵債而破產(chǎn),個別政府破產(chǎn)不影響其他政府的存在。在中國,人民與政府的關系是一個大公司內(nèi)部“雇員”與“雇主”的關系?！肮椭鳌笔羌w,其成員選擇采用老雇主選新雇主、上級雇主選下級雇主、雇員參與并認可等選能任賢的辦法。雇主集體成員需要自醒自律,樹立對股東負責的信念,以雇員(也是股東)整體利益為導向,實現(xiàn)把資產(chǎn)公司蛋糕做大并盡量公平地分配蛋糕的共同愿望。政府對全體人民承擔無限責任。只有當多數(shù)人民難以認同這個政府時,政府才會整體瓦解。一旦政府瓦解,就意味著人民共同所有的特大型資產(chǎn)公司破產(chǎn),人民作為股東和雇員將承受多元損失,成為最大的受害者。一般情況下,人民也不會讓與自己利益休戚相關的這家特大型資產(chǎn)公司破產(chǎn)。由于資產(chǎn)公司內(nèi)部存在無限連帶責任,因此不存在個別政府破產(chǎn)問題。中國政府的權(quán)責以及生命力遠大于美國聯(lián)邦、州和眾多地方政府。綜上所述,中國政府是一個中國全體人民共有的特大型無限責任資產(chǎn)公司,也履行提供公共產(chǎn)品的物業(yè)公司職責。(三)中國:實現(xiàn)了隱性資產(chǎn)的管理和監(jiān)督的功能,局正是因為許多專家學者忽視了中國政府的上述特性,簡單地采用西方固有的思維方式來分析中國、預測中國,結(jié)果往往與事實大相徑庭。相反,只要充分地認識了中國政府的種種特性,就可以很好地解釋中國許許多多重大經(jīng)濟事件的后果為什么會與美國等西方國家不同,例如政府債務、房價高漲、土地財政。學術(shù)界多數(shù)學者基于一般經(jīng)濟學分析思維和出于對西歐部分國家發(fā)生主權(quán)債務危機、美國出現(xiàn)聯(lián)邦政府停擺危機的關注和擔憂,認為中國目前出現(xiàn)的地方政府巨額債務弄不好也將導致經(jīng)濟金融危機。筆者當然不認為地方政府可以無限借債,但學術(shù)界多數(shù)人的觀點也不無偏頗。其偏頗的根源就在于沒有認識到中國政府的特性。在西方體制下,政府借債只能是公債,公債靠稅收歸還,一旦人民即業(yè)主不同意增稅,只能通過借新債還舊債的辦法解決政府開支不足問題,這個辦法遇到債務上限就不可持續(xù),主權(quán)債務危機就會爆發(fā)。在中國的體制下,地方政府是特大型資產(chǎn)公司的分公司,擁有土地等巨額資產(chǎn)。中國地方政府發(fā)行的債務是以資產(chǎn)為依據(jù)的,不是公債。按照會計學常識,只要發(fā)行或欠下的債務沒有超過其擁有的資產(chǎn)數(shù)額,就不存在資不抵債的債務風險,更談不上債務危機。更何況中國和西方國家借債的用途不同,西方國家借債用于公共產(chǎn)品提供,用于公共消費。中國地方政府借債主要是為了基礎設施建設,在創(chuàng)造了新資產(chǎn)的同時還實現(xiàn)了其他資產(chǎn)的保值增值。此外,在中國由于預算編制和執(zhí)行往往留有余地,加上時間差,各級政府和單位存有大額沉淀資金,按照經(jīng)驗數(shù)據(jù),較發(fā)達地區(qū)和資金量大的部門其沉淀下來的資金相當于一年的預算收入。這些資金可以被看成是“隱性資產(chǎn)”,是部門或地方政府承擔“隱性債務”的依托。學術(shù)界在計算地方政府或部門隱性債務時,忽視了隱性資產(chǎn)的存在,擴大了凈債務數(shù)額。對高房價及房地產(chǎn)泡沫的認識存在同樣的情況。多數(shù)學者按照西方經(jīng)濟學的思維和西方國家出現(xiàn)房地產(chǎn)泡沫破裂就導致金融經(jīng)濟危機的邏輯,也認定中國房價高漲必然引發(fā)金融經(jīng)濟危機。筆者不認為房價越高越好,主張房價要平穩(wěn),但也不敢茍同多數(shù)學者的上述邏輯。上述邏輯同樣忽視了中國政府的特性。在西方國家,銀行等金融機構(gòu)為一般私有,政府不擁有大量資產(chǎn)。公民購房時大量依賴銀行貸款,房地產(chǎn)價格出現(xiàn)下跌時,購房者還不起債,導致銀行出現(xiàn)大量壞賬,引發(fā)連鎖反應,達到一定規(guī)模就爆發(fā)金融危機。出現(xiàn)危機時,政府只能通過借債增加財政赤字的辦法救助,這個力度是非常有限的,且后續(xù)負面影響很大。與西方國家不同,中國主要金融體系為國有,實際上是政府組成部分,國有銀行一旦出現(xiàn)呆壞賬,政府可統(tǒng)籌兼顧,建立資產(chǎn)管理公司進行剝離,待經(jīng)濟復蘇,資產(chǎn)升值,又會實現(xiàn)經(jīng)濟平衡和增長。中國的國有銀行基于政府信用,實質(zhì)只是這個特大型資產(chǎn)公司的專業(yè)部門,以全民為后盾,故而出現(xiàn)類似于次貸危機情況的概率是很小的。如果利用好這一優(yōu)勢,中國完全可以擁有相較西方國家更長的經(jīng)濟繁榮周期?；谏鲜鲇懻?中國不用擔心房價過高后地產(chǎn)泡沫破裂導致的金融危機,也不需要簡單地采用西方經(jīng)濟學的辦法實行房地產(chǎn)市場調(diào)控,而是可以更自主地讓市場對房地產(chǎn)資源配置起決定性作用,政府的職責是建立讓房價平穩(wěn)的機制(如破除土地供應壟斷和房屋開發(fā)壟斷、禁止銷售毛坯房讓房屋不僅是投資品等),而不是直接去控制房價。學術(shù)界對土地財政一片罵聲,認為土地財政是不合理的、是分稅制下的無奈之舉,不是一種正常的可持續(xù)的經(jīng)濟行為。有的學者認為土地財政是房價上漲的主要推手,已成為當前中國房地產(chǎn)投機泡沫積累起來的重要原因。1土地財政中隱含了尋租、土地資源利用代際不公、土地資源配置效率損失、收入分配不公加劇、財政風險加大等一系列問題。2土地財政扭曲了政府職能,削弱了宏觀調(diào)控,加大了金融風險,加劇了社會不穩(wěn)定隱患。3土地財政正面的實際經(jīng)濟后果與完全負面的理論評價形成鮮明對照。之所以學術(shù)界對土地財政做出幾乎一致的完全否定的看法,是因為學者們被政府只能是“物業(yè)公司”并且只能提供公共產(chǎn)品的思維定勢固化了,對政府從事經(jīng)濟活動,甚至“賣地”感到奇怪和不可思議,主流經(jīng)濟學和西方國家哪有政府賣地的事情?也就是說他們不了解中國政府的特性,只看到政府這個名稱,沒有見到政府的實質(zhì)。根據(jù)前面分析,既然中國各級政府是資產(chǎn)公司,那么土地作為政府資產(chǎn)公司重要的資產(chǎn),政府作為“地主”適時運用這一重要生產(chǎn)要素和天賦資源,撥動其他資源,發(fā)展經(jīng)濟,是一件無可厚非的事情。美國的土地是私有的,在國家發(fā)展歷程中自然由私人開發(fā),而中國的土地為政府所有,當然應該由政府這個資產(chǎn)公司主導開發(fā)。土地財政實際的積極作用是不可忽視的:1.土地滾動開發(fā)已經(jīng)成為中國推動城鎮(zhèn)化、現(xiàn)代化的快速推進機制;2.通過土地資產(chǎn)變現(xiàn),增大市縣財力,加速中國基礎設施的建設,縮小城鄉(xiāng)差異,改善民生;3.通過土地開發(fā)經(jīng)營過程,提升土地價值,實現(xiàn)了國有資產(chǎn)的保值增值,壯大中國政府這一特大型資產(chǎn)公司的資產(chǎn)總量。土地財政也是可持續(xù)的。中國幅員遼闊,戶籍角度的城鎮(zhèn)化進程剛剛過半,地理角度的城鎮(zhèn)化還只是點的進行未實現(xiàn)面的展開,未開發(fā)的土地還有很多。且中國的建筑壽命普遍較短,即使地理角度的城鎮(zhèn)化完成,還將面臨舊城改造。西方發(fā)達國家經(jīng)過幾百年的發(fā)展,不是還有房地產(chǎn)市場而且某些時候還很紅火嗎?因此,關于土地財政不可持續(xù)的擔心是多余的。不可否認,當前土地財政也存在一些問題,例如土地供應壟斷是導致房價只升不降的原因,但這是壟斷問題,而不是土地財政本身的問題;全民土地,但市縣受益,某些財力雄厚的地區(qū)因此而過度提供公共產(chǎn)品,土地收益在這個特大型資產(chǎn)公司內(nèi)部的分配不合理,一定程度加劇區(qū)域發(fā)展不均衡;低價征用、高價出售使農(nóng)村集體土地收益被嚴重剝奪,需要通過土地市場城鄉(xiāng)一體化來解決。這些都屬于運作體制、分配體制、管理體制的問題,不能以此否定土地財政的合理性和必然性,這些問題通過完善分稅制也可以化解。三、基于中國特殊社會文化經(jīng)濟政治背景的分稅制對中西差異的認識,特別是對中國政府特性及其經(jīng)濟后果的認識,使我們看到在判斷財政體制是否合意時,除了要根據(jù)經(jīng)濟學一般標準還要根據(jù)基于中國特殊社會文化經(jīng)濟政治背景的評價標準,從而才能客觀全面把握現(xiàn)行分稅制的情況及其發(fā)展方向。(一)“綜合說”對于中國與西方發(fā)達國家利益分配的標準經(jīng)濟學關于財政體制是否合意有三項一般標準,即效率、公平和確定。效率標準,指邊際稅收等于公共產(chǎn)品邊際成本,滿足納稅人偏好,公共產(chǎn)品的供給要講規(guī)模經(jīng)濟,防止被迫性區(qū)際移民等,通俗地講就是要恰到好處、沒有扭曲。公平標準,指基本公共服務均等,避免區(qū)域差異擴大等,通俗地講就是在分配財政利益時能夠使老百姓權(quán)利共享、受益均等。確定標準,強調(diào)規(guī)定明確、政策透明,相對穩(wěn)定,可預期,以減少行政成本、防止腐敗。在政府僅僅是“物業(yè)公司”的社會中,這些標準就足夠了。但考慮到中國與西方發(fā)達國家存在的五個方面的差異,特別是政府性質(zhì)的差異,這些標準就不夠充分了。在中國,中央和地方財政關系的著眼點不是獨立“物業(yè)公司”之間的你我關系,而是特大型資產(chǎn)公司內(nèi)部總公司和分公司之間的利益分配關系。因此,除上述三項標準外還要加上五項標準,包括:第一,是否有利于經(jīng)濟發(fā)展。在中國,政府是資產(chǎn)、資本的最大所有者和經(jīng)營者,經(jīng)濟發(fā)展由政府主導,財政體制是否合意要看是否促進經(jīng)濟發(fā)展。通過經(jīng)濟發(fā)展,使蛋糕做大,公司內(nèi)部所有成員利益增加,這是判斷財政體制好壞的第一標準。第二,是否有利于政治穩(wěn)定。就是能否避免長期以來重復出現(xiàn)的一統(tǒng)就死、一散就亂的局面,避免過分集中也避免諸侯割據(jù)。特別要避免各級分公司都成為獨立公司,如果出現(xiàn)這種情況這一特大型資產(chǎn)公司很容易陷于瓦解。第三,是否有利于達到區(qū)域均衡。在中國,因為自然稟賦等原因,區(qū)域差異比較大,財政體制必須致力于縮小區(qū)域差距、城鄉(xiāng)差距、行業(yè)差距。如果不但沒有縮小,而且擴大了這些差距,就違反了公司內(nèi)部利益共享的基本原則,會降低公司成員對公司的認同感,嚴重時會導致公司離散。第四,是否改善了民生。即是否使教育、衛(wèi)生、環(huán)境、基礎設施、居住條件等得到不斷改善。公司的利益增加應當讓全體公司成員共享,通過民生改善,讓公司成員生活水平不斷提高,公司的存在和發(fā)展才有意義。第五,是否節(jié)約了財政成本。財政收支決策、運行,財力在各個分公司、分分公司的分配,需要付出成本,包括信息成本和管理成本,這些成本是對資源的虛耗,要厲行節(jié)約。(二)“中央—適合中國國情的模式是非對稱型財政體制筆者曾經(jīng)提出并系統(tǒng)論證中國財政體制的改革方向是“非對稱型分稅制”。1其目標是正確處理中國政府這一特大型資產(chǎn)公司內(nèi)部不同層級分公司的利益關系,既保證資產(chǎn)公司整體穩(wěn)定,又充分調(diào)動各級政府積極性,促進經(jīng)濟發(fā)展。其基本特征是中央稅占全部稅收總額的大部分、地方支出占全部財政支出大多數(shù)。1.以中央稅為主體的稅種劃分。特別是流轉(zhuǎn)稅,稅負可轉(zhuǎn)嫁,不宜做地方稅,而要適當?shù)叵燃泻蠓峙?。不一定建立地方稅體系,即使要建,地方稅體系也不必全國“一刀切”,而要依照地方社會經(jīng)濟發(fā)展程度的不同分別制定。2.稅收管理權(quán)以中央為主。3.稅款的使用以地方為主。學術(shù)界比較流行的要建立“對稱型分稅制”的觀點值得商榷。這種觀點認為,既然從政治體制上實行分級管理,財政也應當實行分級管理,每一級政府均有其獨立的財政,相應地要建立地方稅收體系,獲得能滿足其財政支出需要的稅收。這是許多人認同的觀點,已成為處理中央和地方財稅關系的重要理論原則。有的學者在此基礎上有所擴展,提出“七個一級”即一級政權(quán)、一級事權(quán)、一級財權(quán)、一級稅基、一級預算、一級產(chǎn)權(quán)、一級舉債權(quán)。這一觀點充分體現(xiàn)了中國長期以來處理中央和地方財政關系的習慣思維,即收支對稱、分級包干。具體地說,就是通過一種辦法(總額分成、定額或比例上解、定額補助或分稅)劃分中央和地方收入,劃分后各管各的,包干到底、自求平衡、分灶吃飯。首先,上述觀點存在認識誤區(qū)。這是一種對美國體制做了簡單化、表面化觀察而得來的認識。在美國,各層次政府為獨立的物業(yè)公司,他們之間沒有隸屬關系,都是獨立的法人實體,不可能像中國政府那樣,由中央獲得大部分收入,然后通過一定方式在各層級政府之間進行分配,因此,在美國每個政府都有自己的稅系,聯(lián)邦以所得稅為主、州以銷售稅和附征的所得稅為主,而地方政府形成了以房地產(chǎn)稅為主體的地方稅系。確實形成了“七個一級”。這是美國歷史自然發(fā)展的結(jié)果,制度形成基于美國特殊的歷史文化。即便如此,美國的分稅制也不是完全對稱的,美國州和地方政府,其本級稅收收入只占其預算開支的一部分,聯(lián)邦和州的轉(zhuǎn)移支付是它們的重要收入來源,據(jù)統(tǒng)計,2011年美國州和地方財政總收入中來自聯(lián)邦轉(zhuǎn)移支付的部分達24.7%,通過州和地方稅系收取的稅收只占51.2%,其余為規(guī)費收入;地方政府層面,來自聯(lián)邦和州的轉(zhuǎn)移支付占其總收入的比重為33.19%,來源本級政府稅收收入占34.63%,其中房地產(chǎn)稅占25.7%。1在中國,由于政府是一個特大型的資產(chǎn)公司,中央與地方政府的關系是總公司與分公司的關系,它們之間存在無限連帶責任關系,不可能通過“七個一級”實現(xiàn)真正的分灶吃飯。即使刻意去做了這種制度安排,實際上也是名不副實。其次,不符合效率原則。即使高度發(fā)達的資本主義國家,地區(qū)之間經(jīng)濟發(fā)展不平衡的狀況也存在,相當多的地方通過地方稅體系獲得的收入根本無法滿足其財政需要。更何況中國是一個經(jīng)濟發(fā)展很不平衡的國家,讓各地財力自求平衡,會使區(qū)域差距惡化,輕則造成市場分割,重則導致地區(qū)割據(jù),還會阻礙產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化和經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)變。因為地方為了自求財政平衡,必然熱衷于舉辦一些短期內(nèi)見效、收入大的項目,使某些從全國看來要限制發(fā)展的落后企業(yè)、落后產(chǎn)品,在地方成為保護扶植對象,重復建設、盲目建設情況難以有效制止,產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)更加不合理。因此,在中國目前的政治經(jīng)濟格局下,對地方政府實行對稱型分稅制財政體制會產(chǎn)生很大的資源浪費和效率損失。再次,不具備實行的稅制條件。建立對稱型分稅制財政體制,還存在稅制結(jié)構(gòu)上的障礙。要讓一級政權(quán)均有獨立的地方稅體系,且能夠做到收支自求平衡,前提是通過地方稅體系獲得的收入能夠滿足地方政府的基本需要。而要能做到這一點,需要具備這樣的條件即主要稅源(如所得稅、增值稅等)分布存在層次均衡性,次主要稅源(如財產(chǎn)稅、單環(huán)節(jié)流轉(zhuǎn)稅)分布存在區(qū)域均衡性。所得稅比較符合層次均衡性的要求,即每一級政府均可同源征收,但中國目前實行以流轉(zhuǎn)稅為主體的稅制結(jié)構(gòu),最大宗的稅源采取流轉(zhuǎn)稅征收的方式,流轉(zhuǎn)稅具有可轉(zhuǎn)嫁性,負稅人與納稅人往往不一致,納稅地與負稅地也往往不一致,各級政府對同一稅源多級征稅會產(chǎn)生很大扭曲,故對流轉(zhuǎn)稅只能采取一級政府征收的辦法,道道課征的流轉(zhuǎn)稅(增值稅、傳統(tǒng)全值流轉(zhuǎn)稅)最好由中央政府課征,然后采取縱向分配的辦法。次主要稅源是否存在區(qū)域分布均衡性是地方政府能否形成主體稅種的關鍵。只有區(qū)域經(jīng)濟平衡,單環(huán)節(jié)的流轉(zhuǎn)稅(如零售稅)、財產(chǎn)稅的稅源分布才能處于均衡狀態(tài),一方面才能做到負稅人居住地課稅,從而建立納稅與用稅(提供公共產(chǎn)品)之間的對應關系,實現(xiàn)財政公平;另一方面才能保證不同區(qū)域的政府能通過地方稅獲得基本收入。中國經(jīng)濟發(fā)展很不平衡,次主要稅源的分布很不均衡,發(fā)達地區(qū)稅源很大,而相對落后地區(qū)稅源較小,在這種情況下,一級政權(quán)通過一級地方稅體系,不可能實現(xiàn)基本財政收支的平衡。總會有相當多的地方政府需要上級的支持才能維持正常運轉(zhuǎn)。(三)完善財政體制目前中國財政體制屬于不完全的非對稱型分稅制。從一般預算看,中央財政收入與地方財政收入各居其半,但中央財政收入很大部分通過轉(zhuǎn)移支付成為地方收入重要來源,最終財政支出是地方占大部分(約85%)、中央占小部分(約15%)。根據(jù)前述評價標準,僅從一般預算角度,筆者認為,中國目前的財政體制其大架構(gòu)、大格局合適。根據(jù)實證研究成果,分稅制與高速經(jīng)濟增長正相關。因此滿足第一項標準即經(jīng)濟發(fā)展。近20年中國政局穩(wěn)定,中央地方關系整體協(xié)調(diào),符合政治穩(wěn)定的標準。同時,交通基礎設施、醫(yī)療衛(wèi)生硬件設施、教育硬件設施、城市其他基