低碳發(fā)展的國際經(jīng)驗與啟示

低碳發(fā)展的國際經(jīng)驗與啟示

改革開放30年來，隨著中國工業(yè)化和工業(yè)化進程的加快，中國經(jīng)濟和社會發(fā)展的可持續(xù)性面臨著巨大的挑戰(zhàn)。傳統(tǒng)的工業(yè)文明發(fā)展模式為中國及其全球能源、資源、環(huán)境和其他物質因素帶來了巨大壓力。另一方面,全球對氣候變化的嚴峻性逐漸達成共識,溫室氣體減排和能源安全成為影響當今各國發(fā)展的重要因素。作為快速工業(yè)化的發(fā)展中大國,中國也面臨愈加嚴峻的能源安全問題。根據(jù)國家發(fā)改委的統(tǒng)計,我國2008年石油消費對外依存度已經(jīng)達到49.8%,比上年提高1.4個百分點。根據(jù)預測,到2020年,我國石油對外依存度將達到60%?？梢哉f,全球溫室氣體減排的壓力和自身發(fā)展的能源安全是中國在21世紀面臨的重大挑戰(zhàn)。近年來,在貫徹落實科學發(fā)展觀、建設生態(tài)文明的大背景下,我國政府對能源與環(huán)境問題高度重視。國家“十一五”規(guī)劃明確提出五年內(nèi)單位GDP能耗下降20%,并將其作為約束性指標,指出要把節(jié)約資源作為基本國策,發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟,保護生態(tài)環(huán)境,加快建設資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會,促進經(jīng)濟發(fā)展與人口、資源、環(huán)境相協(xié)調。但另一方面,中國正處在城市化加速的時期,城市化率以每年超過一個百分點的速度提高。根據(jù)周一星的預測,中國的城鎮(zhèn)化水平在2010年為46.50%左右,2020年城鎮(zhèn)人口比重將達到57%左右。在科學發(fā)展觀指導下探索可持續(xù)城市化的發(fā)展模式是中國實現(xiàn)應對全球氣候變化和快速城市化壓力、落實節(jié)能減排和建設有中國特色生態(tài)文明的重要基礎。進入21世紀以來,面對旨在減少人類活動碳足跡的“低碳”發(fā)展理念逐漸深入人心,一些國內(nèi)外城市也開展了相應的實踐。但是,由于各國經(jīng)濟社會發(fā)展和城市化階段不同,對低碳發(fā)展的理念和具體途徑選擇存在差異,“低碳城市”的建設模式也各有側重。本文將在綜述低碳發(fā)展的相關概念、模式及國際實踐經(jīng)驗的基礎上,提出適應于中國基本國情和城市化發(fā)展階段的“低碳城市”理念和模式。1“低碳城市”的發(fā)展低碳概念是在應對全球氣候變化、提倡減少人類生產(chǎn)生活活動中溫室氣體排放的背景下提出的。英國在其2003年《能源白皮書》中首次正式提出“低碳經(jīng)濟”的概念。日本也緊隨其后開始致力于低碳社會的建設,力圖通過改變消費理念和生活方式,實行低碳技術和制度來保證溫室氣體排放的減少。國內(nèi)學者也針對低碳城市和低碳經(jīng)濟提出了各自的見解,例如強調“低碳生產(chǎn)”和“低碳消費”,以“低碳經(jīng)濟”為發(fā)展模式,以“低碳生活”為理念和行為特征,構建“低碳城市”。減少溫室氣體排放、改變理念和生活方式、以低的能源消耗獲得最大產(chǎn)出等已經(jīng)成為對低碳發(fā)展的共識。目前對低碳城市還缺乏明確一致的定義,以及完善的低碳城市理論和規(guī)劃體系。1.12英國的低碳經(jīng)濟政策2003年英國政府發(fā)表了《能源白皮書》,題為:我們未來的能源:創(chuàng)建低碳經(jīng)濟(OurEnergyFuture:CreatingaLowCarbonEconomy),首次提出了“低碳經(jīng)濟”概念(LowCarbonEconomy),引起了國際社會的廣泛關注。《能源白皮書》指出,低碳經(jīng)濟是通過更少的自然資源消耗和環(huán)境污染,獲得更多的經(jīng)濟產(chǎn)出,創(chuàng)造實現(xiàn)更高的生活標準和更好的生活質量的途徑和機會,并為發(fā)展、應用和輸出先進技術創(chuàng)造新的商機和更多的就業(yè)機會。英國政府為低碳經(jīng)濟發(fā)展設立了一個清晰的目標:2010年CO2排放量在1990年水平上減少20%,到2050年減少60%,從根本上把英國變成一個低碳經(jīng)濟的國家。同時,英國著力于發(fā)展、應用和輸出先進技術,引領世界各國經(jīng)濟朝著有益環(huán)境的、可持續(xù)的、可靠的和有競爭性的方向發(fā)展。為此,英國建立了完善的減排政策措施體系,包括:推動立法,通過《氣候變化方案》;制訂氣候變化稅等經(jīng)濟政策,推動建立全球碳交易市場;在技術上,加大對可再生能源和低碳技術的投入;同時強調建筑和交通等重點部門的減排。1.22日本低碳社會模式自從英國提出“低碳經(jīng)濟”概念以來,向低碳經(jīng)濟轉型已經(jīng)成為世界經(jīng)濟發(fā)展的大趨勢。但能源節(jié)約基金會(EnergySavingTrust,EST)1認為,沒有“低碳社會”就無法發(fā)展“低碳經(jīng)濟”。如果沒有消費者的覺悟、支持和行動,政府將很難發(fā)布力度很大的氣候變化目標。日本環(huán)境大臣咨詢機構——中央環(huán)境審議會提出,低碳社會的基本理念是爭取將溫室氣體排放量控制在能被自然吸收的范圍之內(nèi),為此需要擺脫以往大量生產(chǎn)、大量消費又大量廢棄的社會經(jīng)濟運行模式。日本政府與學者于2004年開始對低碳社會模式與途徑進行研究,并于2007年2月頒布了《日本低碳社會模式及其可行性研究》,以日本2050年CO2排放在1990年水平上降低70%為目標,提出了可供選擇的低碳社會模式。并在2008年5月進一步提出《低碳社會規(guī)劃行動方案》(ADozenActionstowardsLow-CarbonSocieties)。日本低碳社會遵循三個基本原則,即:在所有部門減少碳排放;提倡節(jié)儉精神,通過更簡單的生活方式達到高質量的生活,從高消費社會向高質量社會轉變;與大自然和諧生存,保持和維護自然環(huán)境成為人類社會的本質追求?？梢钥吹?低碳經(jīng)濟與低碳社會概念盡管各有側重,但并非截然分開。低碳經(jīng)濟概念強調生產(chǎn)方式轉變以及新技術和新產(chǎn)品帶來的巨大商機,低碳社會則更強調生活和消費方式的轉變。但二者的最終目標都是促進溫室氣體減排,降低人類活動的碳足跡;二者都同時關注技術和政策層面的要素,強調各部門的共同參與。1.3發(fā)展“低碳經(jīng)濟”需要中國的節(jié)能減排路徑國內(nèi)專家也對低碳發(fā)展展開了激烈的討論。多數(shù)學者借鑒英國“低碳經(jīng)濟”的定義,從經(jīng)濟學的角度強調投入產(chǎn)出效率,強調“低能耗、低污染、低排放和高效能、高效率、高效益”,以低碳為發(fā)展方向,以節(jié)能減排為發(fā)展方式,以碳中和技術為發(fā)展方法的綠色經(jīng)濟發(fā)展模式。從目標上,認為低碳經(jīng)濟是以低消耗,低污染為基礎的經(jīng)濟,是在發(fā)展中排放最少量的溫室氣體,同時獲得整個社會最大的產(chǎn)出。從具體路徑上,認為中國發(fā)展低碳經(jīng)濟的實質是提高能源效率和清潔能源結構,其核心在于低碳能源的開發(fā)和利用、低碳技術的開發(fā)和應用、以及低碳產(chǎn)品的生產(chǎn)和消費。此外,也有學者強調“低碳社會”的重要性,認為中國向低碳經(jīng)濟轉型必須要推行可持續(xù)的低碳生產(chǎn)和消費方式,不能僅僅被理解為發(fā)展新能源經(jīng)濟,也不能僅僅著眼于制造業(yè)加快淘汰高能耗、高污染的落后生產(chǎn)能力,還應關注我們的生活方式、消費模式如何向節(jié)能減排的目標轉變。上述定義中再次顯現(xiàn)出“低碳經(jīng)濟”和“低碳社會”概念的融合性。現(xiàn)有的討論認為:城市的低碳化是實現(xiàn)低碳發(fā)展的關鍵,低碳城市既要涵蓋低碳生產(chǎn)也要兼顧低碳消費,在一個城市的范圍內(nèi)維持良性的可持續(xù)能源和生態(tài)體系。例如付允、汪云林等學者就認為低碳城市應當以“清潔發(fā)展、高效發(fā)展、低碳發(fā)展和可持續(xù)發(fā)展”為目標,發(fā)展低碳經(jīng)濟,改變“大量生產(chǎn)、大量消費和大量廢棄”的社會經(jīng)濟運行模式,同時改變生活方式、優(yōu)化能源結構、節(jié)能減排、循環(huán)利用,最大限度減少溫室氣體排放。2中國低碳城市發(fā)展目標綜合以上觀點,作者認為,低碳城市應當被理解為通過經(jīng)濟發(fā)展模式、消費理念和生活方式的轉變,在保證生活質量不斷提高的前提下,實現(xiàn)有助于減少碳排放的城市建設模式和社會發(fā)展方式。低碳城市強調以低碳理念為指導,在一定的規(guī)劃、政策和制度建設的推動下,推廣低碳理念,以低碳技術和低碳產(chǎn)品為基礎,以低碳能源生產(chǎn)和應用為主要對象,由公眾廣泛參與,通過發(fā)展當?shù)亟?jīng)濟和提高人們生活質量而為全球碳排放減少做出貢獻的城市發(fā)展活動。低碳城市的發(fā)展模式應當包括以下內(nèi)涵:(1)可持續(xù)發(fā)展的理念:低碳城市的本質是可持續(xù)發(fā)展理念的具體實踐。因此,應當立足中國仍然處在城市化加速階段和人民生活質量需要改善的國情,在努力降低城市社會經(jīng)濟活動的“碳足跡”、實現(xiàn)可持續(xù)城市化的同時,滿足發(fā)展和人民生活水平提高的需求。(2)碳排放量增加與社會經(jīng)濟發(fā)展速度脫鉤的目標:基于可持續(xù)發(fā)展理念,中國低碳城市不宜與西方城市一樣采取碳排放總量為目標,而應考慮中國國情,以降低城市社會經(jīng)濟活動的碳排放強度為近期目標,首先實現(xiàn)碳排放量與社會經(jīng)濟發(fā)展脫鉤(decoupling)的目標,即碳排放量增速小于城市經(jīng)濟總量增速。其長期和最終目標則是城市社會經(jīng)濟活動的碳排放總量的降低。(3)對全球碳減排做出貢獻:城市發(fā)展活動,特別是生產(chǎn)活動,對全球溫室氣體減排做出貢獻。需要強調的是,從全球尺度來看,低碳發(fā)展的目標只有一個,即全球碳排放的減少。但是在單個城市的尺度上,低碳發(fā)展應當包含兩個層次。從狹義上理解,必須是城市內(nèi)部社會經(jīng)濟系統(tǒng)的碳排放降低并維持在較低的水平,能被自然系統(tǒng)正?；厥?。而從廣義上理解,一個地區(qū)通過發(fā)展低碳技術或低碳產(chǎn)品的有關產(chǎn)業(yè),盡管其產(chǎn)業(yè)本身可能是增加當?shù)靥寂欧?但是其技術或產(chǎn)品在其它地區(qū)或國家的應用也可以對全球的碳減排做出貢獻。(4)低碳城市發(fā)展的核心在于技術創(chuàng)新和制度創(chuàng)新。一方面,城市發(fā)展的低碳化,需要低碳技術的創(chuàng)新與應用。只有掌握核心技術,才能在低碳經(jīng)濟發(fā)展中處于有利的位置。特別是,提高能源使用效率的節(jié)能技術和新能源的生產(chǎn)和應用技術,是城市實現(xiàn)節(jié)能減排目標的技術基礎。另一方面,低碳城市發(fā)展需要公共治理模式創(chuàng)新和制度創(chuàng)新。英國、法國、日本和加拿大等國家均通過技術創(chuàng)新和制度創(chuàng)新,應對氣候變化,加速溫室氣體減排。政府對低碳的認識程度決定了低碳城市發(fā)展的高度,而政府的機制設計和管理創(chuàng)新在低碳發(fā)展中則發(fā)揮著主要的推動和激勵作用。低碳行動需要政府、公司、組織、家庭和個人的廣泛參與。如果沒有公眾的廣泛參與,很多政策可能是不可實施的。3未來城市政府低碳消費理念城市是溫室氣體的主要排放源,僅倫敦一市,碳排放量就占全英國碳排放量的8%,并且可能在2025年上升至15%。城市政府也是全球應對氣候變化、向低碳轉型的主要推動者。近年來,國外許多城市都已開展了以低碳社會和低碳消費理念為基本目標的實踐活動。本節(jié)將回顧并對比英國、日本等發(fā)達國家的低碳城市的規(guī)劃、戰(zhàn)略和具體行動方案。3.1英國低碳城市規(guī)劃的主要特點英國是低碳城市規(guī)劃和實踐的先行者。為推動英國盡快向低碳經(jīng)濟轉型,英國政府成立了一個私營機構——碳信托基金會(CarbonTrust)2,負責聯(lián)合企業(yè)與公共部門,發(fā)展低碳技術,協(xié)助各種組織降低碳排放。碳信托基金會與能源節(jié)約基金會(EST)聯(lián)合推動了英國的低碳城市項目(LowCarbonCitiesProgramme,LCCP)。首批3個示范城市(布里斯托、利茲、曼徹斯特3)在LCCP提供的專家和技術支持下制定了全市范圍的低碳城市規(guī)劃。倫敦市也就應對全球氣候變化提出了一系列低碳倫敦的行動計劃,特別是2007年頒布的《市長應對氣候變化的行動計劃》(TheMayor’sClimateChangeActionPlan)。總的來說,英國的低碳城市規(guī)劃和行動方案有以下主要特點。(1)低碳城市規(guī)劃目標單一,即促進城市總的碳排放量降低,并為此提出了量化指標。減碳目標的設定基本是依照英國政府承諾的在2020年全英國CO2排放在1990年水平上降低26%-32%,2050年降低60%來進行。各種措施的制定、實施和評估都是以碳排放減少量來衡量。根據(jù)英國全國目標,倫敦市行動計劃明確提出要將2007年-2025年間的碳排放量控制在6億噸之內(nèi),即每年的碳排放量要降低4%。(2)低碳城市的主要實現(xiàn)途徑是推廣可再生能源應用、提高能效和控制能源需求。例如,在布里斯托市的《氣候保護與可持續(xù)能源戰(zhàn)略行動計劃2004/6》中,控制碳排放的重點在于更好的能源利用,包括減少不必要的能源需求、提高能源利用效率、應用可再生能源等。(3)低碳城市規(guī)劃的重點領域是建筑和交通。以布里斯托市為例,2000年全市碳排放量中,住宅和商用建筑的排放量占37%,交通占全部碳排放量的36%,工業(yè)碳排放占22%。倫敦市碳排放總量中,家庭住宅占到38%,商用和公共建筑占33%,而交通占22%。因此低碳城市的重點在于降低這三個領域的碳排放。(4)低碳城市規(guī)劃強調戰(zhàn)略性和實用性相結合。在提出可測量的碳減排目標和基本戰(zhàn)略的同時,實現(xiàn)途徑的選擇強調實用性,以爭取最大程度的公眾支持。如在《倫敦應對氣候變化行動計劃》中專門指出,存量住宅是倫敦最主要的碳排放部門(占全市碳排放的40%),但只要三分之二的倫敦家庭采用節(jié)能燈泡,每年能夠減少57.5萬噸CO2排放;如果所有爐具都轉換為節(jié)能爐具,則能夠再減少62萬噸CO2排放(表1)。(5)低碳城市建設強調技術、政策和公共治理手段并重。在推廣新技術、新產(chǎn)品應用的同時,構建鼓勵低碳消費的城市規(guī)劃、政策和管理體系。特別是,政府發(fā)揮引導和示范作用,并鼓勵企業(yè)和市民的參與,綜合運用財政投入、宣傳激勵、規(guī)劃建設等手段,鼓勵企業(yè)和市民的參與;并結合城市實際情況,通過重點工程帶動低碳城市的全面建設。例如,英國碳信托基金會還與143個地方政府合作制定地方政府碳管理計劃(LocalAuthorityCarbonManagement,LACM),旨在控制和減少地方政府部門和公共基礎設施的碳排放。3.2日本低碳社會規(guī)劃的模式2008年6月,日本首相福田康夫提出日本新的防止全球氣候變暖對策,即“福田藍圖”。藍圖指出,日本溫室氣體減排的長期目標是:到2050年日本的溫室氣體排放量比目前減少60%-80%。2008年7月29日的內(nèi)閣會議通過了依據(jù)“福田藍圖”制定的“低碳社會行動計劃”,提出了數(shù)字目標、具體措施以及行動日程。具體來看,日本的低碳社會建設有如下特征(圖1):(1)低碳社會規(guī)劃目標的靈活性。日本低碳社會規(guī)劃考慮了兩種情境,可以依據(jù)實際情況進行選擇。兩種模式的思維方式不完全一樣,模式A側重于城市集中地區(qū)形成高密度、高科技的社會方式。模式B則側重將人口、資源分散化,倡導一種輕松、悠閑的生活方式。模式A追求GDP的增長,而模式B則追求舒適、慢節(jié)奏的生活,不追求GDP的高增長。(2)低碳社會實現(xiàn)途徑中體現(xiàn)各部門共同參與。日本低碳社會規(guī)劃的第一條原則就是在所有部門實現(xiàn)碳排放的最小化,最大限度挖掘各經(jīng)濟部門的碳減排潛力。企業(yè)應開發(fā)溫室氣體排放量少的商品;民眾也應改變生活方式,選擇環(huán)保產(chǎn)品;向普通家庭普及太陽能電池板;推廣高效的熱泵等。(3)低碳社會規(guī)劃重點領域的多元性。低碳社會規(guī)劃在強調所有部門共同參與原則的同時,在具體實施上有所側重,尤其以交通、住宅與工作場所、工業(yè)、消費行為、林業(yè)與農(nóng)業(yè)、土地與城市形態(tài)等為低碳轉型的重點領域。(4)低碳社會建設的政府主導性。行動計劃指出政府應加強公共交通網(wǎng)絡建設;根據(jù)對環(huán)境的影響征收環(huán)境稅,完善相關制度,促進有利于溫室氣體減排的經(jīng)濟活動;城市建設應推行緊湊的城區(qū)布局,讓居民徒步或依靠自行車就能方便出行;農(nóng)村應推廣使用生物燃料的汽車;引進高效、低價的可再生能源。值得一提的是,該計劃還特別強調低碳基礎設施的發(fā)展,從制度設施、軟設施、硬設施和自然資本等方面給地方政府提供政策工具參考。3.3國內(nèi)外低碳城市發(fā)展經(jīng)驗與啟示在我國,低碳城市理念也在近幾年蓬勃興起,一些省份和城市紛紛結合節(jié)能減排政策,通過節(jié)能燈照明、自行車出行等措施推廣低碳消費和低碳發(fā)展理念(表2)。2008年,國家發(fā)改委和世界自然基金會(WWF)共同確定上海和保定市作為中國低碳城市發(fā)展項目(LowCarbonCityInitiativeinChina,LCCI)的兩個試點城市。其中,上海市著重發(fā)展節(jié)能建筑,通過對建筑的能源消耗進行調查、統(tǒng)計和分析,提高建筑能源利用效率;通過對物業(yè)管理人員進行培訓,提高其節(jié)能運行的能力;通過進行生態(tài)建筑發(fā)展的政策研究最終實現(xiàn)降低居民生活碳排放量。保定市則立足于新能源和可再生能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展、新能源的綜合應用和節(jié)能減排措施,在全國率先以低碳城市為目標制定全市發(fā)展規(guī)劃,以“中國電谷”和“太陽能之城”計劃為依托,探索城市發(fā)展的低碳模式,并為全球控制溫室氣體排放做出貢獻。綜合上述國外發(fā)展低碳城市的規(guī)劃與實施經(jīng)驗,并結合我國國情,中國的低碳城市不能完全遵循發(fā)達國家的低碳城市模式。首先,同發(fā)達國家不同,中國的低碳城市建設不是后工業(yè)化的低碳發(fā)展,而是要探索一條工業(yè)化過程中的低碳發(fā)展模式。這要求我們必須遵守以下的原則:(1)低碳城市的發(fā)展不能以犧牲經(jīng)濟發(fā)展為代價。相反,低碳城市的發(fā)展必須要同經(jīng)濟發(fā)展相結合,做到雙贏。(2)中國的低碳城市發(fā)展會包含有國外經(jīng)驗不具備的內(nèi)容,需要我們不斷探索和創(chuàng)新。例如,英國、日本等國家將交通、商業(yè)與公用建筑以及住宅能耗問題作為低碳城市的三大重點領域,而產(chǎn)業(yè)結構升級、產(chǎn)業(yè)能耗降低等應當是中國低碳城市發(fā)展的重要組成部分。其次,“低碳城市”應當包括低碳經(jīng)濟和低碳社會發(fā)展兩個層面。低碳經(jīng)濟主要關注在經(jīng)濟發(fā)展中排放最少量的溫室氣體,同時獲得整個社會最大的經(jīng)濟產(chǎn)出。這涉及到低碳能源、低碳技術和低碳產(chǎn)品的開發(fā)和利用,強調城市生產(chǎn)活動的低碳化和有助于全球減排的低碳產(chǎn)業(yè)發(fā)展。低碳社會強調城市日常生活和消費的低碳化,強調從理念和行為方式的轉變,以達到人類社會與自然系統(tǒng)的和諧發(fā)展。從國內(nèi)外經(jīng)驗比較來看,在城市不同的發(fā)展階段,低碳經(jīng)濟和低碳社會的輕重關系會存在差別。在經(jīng)濟發(fā)展初級階段,低碳經(jīng)濟會給以更多關注,經(jīng)濟的增長和增長方式在這一階段更為重要。在經(jīng)濟發(fā)展高級階段,會更強調低碳社會,社會消費理念和行動的轉變顯得更為重要。第三,發(fā)展低碳城市需要政府同企業(yè)和居民三方通力合作,需要各部門共同參與。發(fā)展低碳城市既不是簡單的市場行為,也不可能是完全的政府行為,而是公共治理的三方主體相互影響、相互作用、共同參與的過程。政府在低碳城市的發(fā)展中主要起到規(guī)劃、引導和領導的作用,居民和企業(yè)對低碳城市的發(fā)展也有不可或缺的作用。只有通過市場調節(jié),使得低碳產(chǎn)品、低碳技術、低碳服務市場化,才能充分調動企業(yè)的積極性,也才能夠有力地影響到居民的消費習慣,逐步改變城市的消費模式和生活模式。而良好的公共參與機制是保障居民