(4.4)-指導(dǎo)案例88號：張道文、陶仁等訴四川省簡陽市人民政府侵犯客運人力

中華人民共和國最高人民法院行政判決書（2016）最高法行再81號再審申請人（一審原告、二審上訴人）張道文，男，漢族，1951年1月18日出生，四川省簡陽市人，住四川省簡陽市。再審申請人（一審原告、二審上訴人）陶仁，男，漢族，1952年8月12日出生，四川省簡陽市人，住四川省簡陽市。再審被申請人（一審被告、二審被上訴人）四川省簡陽市人民政府。住所地簡陽市簡城鎮(zhèn)政府街138號。法定代表人趙春淦，該市市長。行政機關(guān)負責人謝強，四川省簡陽市人民政府副市長。委托代理人張麗，四川毫達律師事務(wù)所（北京）分所律師。委托代理人唐曉毅，四川毫達律師事務(wù)所（北京）分所律師。一審原告、二審上訴人楊文春等112人（名單附后）。一審原告鄧發(fā)仲等173人（名單附后）。再審申請人張道文、陶仁因訴四川省簡陽市人民政府（以下簡稱市政府）侵犯客運人力三輪車經(jīng)營權(quán)一案，不服四川省高級人民法院（2002）川行監(jiān)字第4號駁回再審申請通知書，向本院申請再審。本院于2016年5月18日作出（2010）行監(jiān)字第427－1號裁定提審本案，依法由審判員梁鳳云、代理審判員王海峰、代理審判員仝蕾組成合議庭，于2016年12月14日對本案進行了開庭審理。再審申請人張道文、陶仁，行政機關(guān)負責人、再審被申請人四川省簡陽市人民政府副市長謝強、委托代理人張麗、唐曉毅到庭參加訴訟。本案現(xiàn)已審理終結(jié)。張道文、陶仁等182名人力三輪車主認為市政府于1999年7月15日、7月28日作出的《關(guān)于整頓城區(qū)小型車輛營運秩序的公告》（以下簡稱《公告》）和《關(guān)于整頓城區(qū)小型車輛營運秩序的補充公告》（以下簡稱《補充公告》），形成重復(fù)收費，侵犯其合法經(jīng)營權(quán)，向四川省簡陽市人民法院提起行政訴訟，要求判決撤銷市政府作出的上述《公告》和《補充公告》。四川省簡陽市人民法院一審查明：1994年12月12日，市政府以通告的形式，對本市區(qū)(含簡城鎮(zhèn)、石橋鎮(zhèn)、新市鎮(zhèn)、東溪鎮(zhèn))范圍內(nèi)客運人力三輪車實行了限額管理。1996年8月，市政府對人力客運老年車改型為人力客運三輪車(240輛)的經(jīng)營者每人收取了有償使用費3500元。1996年11月，對原有的161輛客運人力三輪車經(jīng)營者每人收取了有償使用費2000元。從1996年11月開始，市政府開始實行經(jīng)營權(quán)的有償使用，有關(guān)部門也對限額的401輛客運人力三輪車收取了相關(guān)的規(guī)費。1999年7月15日、7月28日，市政府針對有償使用期限已屆滿兩年的客運人力三輪車，發(fā)布《公告》和《補充公告》。其中，《公告》要求“原已具有合法證照的客運人力三輪車經(jīng)營者必須在1999年7月19日至7月20日到市交警大隊辦公室重新登記”，《補充公告》要求“經(jīng)審查，取得經(jīng)營權(quán)的登記者，每輛車按8000元的標準（符合《公告》第六條規(guī)定的每輛車按7200元的標準）交納經(jīng)營權(quán)有償使用費”。張道文等182名經(jīng)營者認為市政府作出的《公告》第六條和《補充公告》第二條的規(guī)定侵犯其經(jīng)營自主權(quán)，向簡陽市人民法院提起行政訴訟。一審法院經(jīng)審理認為，市政府在憲法、法律授權(quán)范圍內(nèi)，依照行政法規(guī)、地方性法規(guī)、規(guī)章對本轄區(qū)內(nèi)的客運人力三輪車實行額度管理，經(jīng)營權(quán)有償使用。在行政法規(guī)、地方性法規(guī)、規(guī)章對經(jīng)營權(quán)有償使用期限未作明確規(guī)定的情況下，執(zhí)行上級行政主管部門四川省交通廳川交運(1994)359號文件即《四川省小型車輛營運管理規(guī)定》中“有償使用期限一次不得超過兩年”的規(guī)定，對已實行經(jīng)營權(quán)有償使用期限超過兩年的原告，以公告形式?jīng)Q定其重新登記并支付有償使用費的行為，并無不當。雖然四川省交通廳川交運(1994)359號文件屬于其他規(guī)范性文件，不是行政訴訟法規(guī)定的判決依據(jù)，但鑒于在本案中四川省交通廳川交運(1994)359號文件與行政法規(guī)、地方性法規(guī)、規(guī)章并無抵觸，故一審法院予以采納。市政府于1999年7月15日、7月28日發(fā)出的《公告》第六條“原已具有合法證照的客運人力三輪車經(jīng)營者必須在1999年7月19日至7月20日到市交警大隊辦公室重新登記”和《補充公告》第二條“經(jīng)審查，取得經(jīng)營權(quán)的登記者，每輛車按8000元的標準（符合《公告》第六條規(guī)定的每輛車按7200元的標準）交納經(jīng)營權(quán)有償使用費”的決定，證據(jù)充分，適用法規(guī)正確，符合法定程序，應(yīng)予維持。據(jù)此，1999年11月9日，一審法院依照《中華人民共和國行政訴訟法》第五十四條第一項之規(guī)定，以（1999）簡陽行初字第36號判決維持市政府1999年7月15日、1999年7月26日作出的行政行為。張道文等不服，向四川省資陽地區(qū)中級人民法院提起上訴。四川省資陽地區(qū)中級人民法院二審查明，1994年8月8日，四川省交通廳制定了《四川省小型車輛客運管理規(guī)定》（川交運〔1994〕359號）。該文件第四條有“各地原則上對小型客運車輛運力投放實行額度管理，適度控制投放量”，第八條有“各市、地、州運管部門對小型客運車輛實行額度管理時，經(jīng)當?shù)卣鷾士刹捎脿I運證有償使用的辦法，但有償使用期限一次不得超過兩年”的規(guī)定。1996年4月16日，四川省人大常委會發(fā)布《四川省道路運輸管理條例》，該條例于1996年7月1日起實施。其中第二十四條規(guī)定:“經(jīng)縣級以上人民政府批準，客運經(jīng)營權(quán)可以實行有償使用?！?997年2月28日、四川省人民代表大會財政經(jīng)濟委員會制發(fā)川人財(1997)7號“關(guān)于印發(fā)《四川省道路運輸管理條例》條文釋義的通知”，該《條文釋義》第二十四條第二項規(guī)定:“客運經(jīng)營權(quán)有償使用是指經(jīng)縣級以上人民政府批準，道路運輸管理機構(gòu)對申請從事道路旅客運輸?shù)慕?jīng)營者有償審批經(jīng)營權(quán)，并按使用時限計收客運經(jīng)營權(quán)使用費的一種道路旅客運輸管理方式?？瓦\經(jīng)營權(quán)使用費的計收形式包括拍賣、投標、固定收取等”，1999年7月15日，市政府發(fā)布的《公告》規(guī)定“城區(qū)人力三輪車按500個指標進行競標。原具有合法證照的人力三輪車經(jīng)營者必須重新登記，并按中標金額平均價約90％繳納經(jīng)營權(quán)有償使用費、否則自動失去經(jīng)營權(quán)。有償使用期限從1999年8月13日起至2001年8月12日止”。1999年7月28日，市政府又發(fā)布的《補充公告》規(guī)定:“城區(qū)客運人力三輪車經(jīng)營權(quán)有償使用不采用競標辦法。經(jīng)審查，原具有合法證照的人力三輪車經(jīng)營者每人須交納經(jīng)營權(quán)有償使用費7200元?！彼拇ㄊ≠Y陽地區(qū)中級人民法院二審認為，《中華人民共和國憲法》第一百零七條規(guī)定:“縣級以上地方人民政府依照法律規(guī)定的權(quán)限，管理本行政區(qū)域內(nèi)的經(jīng)濟等行政工作，發(fā)布決定和命令。《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》第五十九條規(guī)定，縣級以上地方各級人民政府行使“規(guī)定行政措施，發(fā)布決定和命令”的職權(quán)。根據(jù)上述法律規(guī)定，市政府具有發(fā)布《公告》和《補充公告》的行政主體資格。同時依照《四川省道路運輸管理條例》第二十四條和省人大財政經(jīng)濟委員會對該《條例》條文釋義第二十四條第二項的規(guī)定，并參考四川省交通廳制發(fā)的《四川省小型車輛營運管理規(guī)定》第八條的規(guī)定，市政府有權(quán)向張道文等人經(jīng)營的客運人力三輪車收取經(jīng)營權(quán)有償使用費，其收取形式合法，程序合法。張道文等的上訴理由不能成立。2000年3月2日，四川省資陽地區(qū)中級人民法院以（2000）資行終字第6號行政判決駁回上訴，維持原判。2001年6月13日，四川省高級人民法院以（2001）川行監(jiān)字第1號行政裁定指令四川省資陽市（原資陽地區(qū)）中級人民法院進行再審。資陽市中級人民法院經(jīng)再審認為，根據(jù)《中華人民共和國憲法》和《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》的規(guī)定，市政府具有發(fā)布《公告》和《補充公告》的行政主體資格。在《公告》和《補充公告》中，對原已具有合法證照的客運人力三輪車經(jīng)營者實行重新登記，經(jīng)審查合格者支付有償使用費，逾期未登記者自動棄權(quán)的措施，是市政府根據(jù)該市歷屆人代會、政協(xié)會關(guān)于整頓人力三輪車秩序的批評和議案，并在廣泛深入調(diào)查研究的基礎(chǔ)上作出的符合當?shù)貙嶋H并且在行政權(quán)限范圍內(nèi)的具體行政行為。市政府的行為符合《四川省道路運輸管理條例》第二十四條和省人大財政經(jīng)濟委員會對該《條例》條文釋義第二十四條第二項的規(guī)定，以及四川省交通廳制發(fā)的《四川省小型車輛營運管理規(guī)定》第八條的規(guī)定，且上述規(guī)定并未與當時的法律法規(guī)相抵觸。市政府雖然在1996年對客運三輪車經(jīng)營者收取有償使用費時未告知其有償使用期限，但是于1999年8月再次實行有償使用時，已經(jīng)超過了2年的期限，原審被告的行為并未損害原告的合法權(quán)益。原審判決認定事實清楚，適用法律正確。但是因二審判決中未列原審未上訴的原審原告，違反了法定程序，應(yīng)當改判。2001年11月5日，四川省資陽市中級人民法院以（2001）資行再終字第1號判決撤銷原一審、二審判決，駁回原審原告的訴訟請求。張道文等不服，向四川省高級人民法院提出申訴。2002年7月11日，四川省高級人民法院作出（2002）川行監(jiān)字第4號駁回再審申請通知書。張道文等不服，向本院申請再審。2016年5月18日，本院裁定提審本案。再審申請人張道文、陶仁不服四川省高級人民法院作出（2002）川行監(jiān)字第4號駁回再審申請通知書，請求本院依法糾正錯誤的行政行為，恢復(fù)城區(qū)401輛客運人力三輪車的合法經(jīng)營權(quán)。其申請再審的主要事實和理由是：（一）1996年11月20日，再審申請人根據(jù)《四川省道路交通管理條例》第二十四條、四川省人民代表大會財政經(jīng)濟委員會關(guān)于印發(fā)《四川省道路交通運輸管理條例》條文釋義的通知規(guī)定，已經(jīng)繳納2000元經(jīng)營權(quán)有償使用費，是無期限的。（二）被訴《公告》和《補充公告》要求申請人重新登記和繳納經(jīng)營權(quán)有償使用費7200元，無事實和法律根據(jù)。（三）2002年3月2日，資陽市中級人民法院作出的司法建議明確告知被申請人的行政行為是錯誤的，已經(jīng)證明被告的行政行為于法無據(jù)。市政府答辯稱：（一）市政府對人力三輪車客運經(jīng)營權(quán)實行有償使用管理有地方性法規(guī)和規(guī)范性文件依據(jù)。1996年11月7日，簡陽市城市管理委員會決定對老年車改型人力客運三輪每輛征收3500元的經(jīng)營權(quán)有償使用費；對簡陽市1—161號人力客運三輪車每輛征收2000元的經(jīng)營權(quán)有償使用費。至此，由原簡陽市城區(qū)人力客運老年車改型人力客運三輪車240輛，原有人力客運三輪車161輛，共計401輛人力客運三輪車，在交納經(jīng)營權(quán)有償使用費后取得了經(jīng)營許可。但在實施本次經(jīng)營權(quán)許可時，市政府未通過書面形式明確告知張道文等人其人力客運三輪車兩年的經(jīng)營權(quán)有償使用期限。市政府對簡陽市城區(qū)內(nèi)的人力客運三輪車實行經(jīng)營權(quán)有償使用時，有地方性法規(guī)和規(guī)范性文件作為依據(jù)?！端拇ㄊ〉缆愤\輸管理條例》第4條規(guī)定“各級交通行政主管部門負責本行政區(qū)域內(nèi)營業(yè)性車輛類型的調(diào)整、數(shù)量的投放”和第24條規(guī)定“經(jīng)縣級以上人民政府批準，客運經(jīng)營權(quán)可以實行有償使用?！薄端拇ㄊ⌒⌒蛙囕v客運管理規(guī)定》第8條規(guī)定：“對小型客運車輛實行額度管理時，經(jīng)當?shù)卣鷾剩刹捎脿I運證的有償使用辦法，但有償使用期限一次不得超過兩年?！笔姓畵?jù)此對人力客運三輪車實行額度管理、經(jīng)營權(quán)實行有償使用且經(jīng)營期限一次不得超過兩年，于法有據(jù)。（二）市政府整頓城區(qū)小型車輛營運秩序，是社會公共利益的客觀需要，整頓并未實質(zhì)侵犯張道文等人的合法權(quán)益。1997年底，簡陽城區(qū)道路嚴重超負荷，空氣和噪聲污染十分嚴重，“臟、亂、差”、“擠、堵、窄”問題嚴重，導(dǎo)致城市管理難度加大，安全隱患突出，群眾反映強烈。對此，1999年7月15日、7月28日，市政府先后發(fā)布《公告》及《補充公告》，決定對城區(qū)客運人力三輪車實行額度管理。綜合比較簡陽市歷次人力客運三輪車經(jīng)營權(quán)有償使用費交費標準，市政府于1996年交納的經(jīng)營權(quán)有償使用費，對應(yīng)經(jīng)營期限實質(zhì)上也應(yīng)為兩年，而非長期。市政府實際上僅按照2年期限收取了有償使用費，其收費標準亦符合當時市場條件下2年期經(jīng)營權(quán)的價格水平。（三）市政府整頓城區(qū)小型車輛營運秩序后，對張道文等人給予了充足的補償，其合法權(quán)益已得到全面保護。為了保障張道文等信訪人權(quán)益，2015年6月5日，市政府按照人力客運三輪車退市的優(yōu)惠政策，對張道文等人延續(xù)采取惠民政策。2015年6月30日，張道文、陶仁等信訪人進行了城區(qū)人力客運三輪車配置出租車經(jīng)營登記，并作出接受《簡陽市城區(qū)現(xiàn)有出租車經(jīng)營權(quán)到期處置和人力客運三輪車退市營運的運力配置方案》規(guī)定條件的書面承諾，從2015年7月16日起，該批信訪人置換的出租車已經(jīng)開始營運。綜上，市政府請求本院依法駁回被答辯人的再審申請請求。本院經(jīng)審理，對一、二審判決認定的事實予以確認。本院另查明，2015年6月30日，張道文等接受市政府《簡陽市城區(qū)現(xiàn)有出租車經(jīng)營權(quán)到期處置和人力客運三輪車退市營運的運力配置方案》相關(guān)條件，并作出法律責任自行承擔的書面承諾。本院認為，根據(jù)《中華人民共和國行政訴訟法》第六條的規(guī)定，人民法院審理行政案件，對行政行為是否合法進行審查。據(jù)此，四川省簡陽市人民政府作出的《公告》和《補充公告》的合法性是本案的主要問題。根據(jù)張道文、陶仁的再審申請理由和簡陽市人民政府的答辯意見，本案的爭議焦點涉及以下三個方面：（一）關(guān)于被訴的《公告》和《補充公告》的合法性問題根據(jù)《中華人民共和國行政訴訟法》第六十九條的規(guī)定，人民法院對被訴的《公告》和《補充公告》的合法性進行審查，不僅要審查被訴的《公告》和《補充公告》適用法律法規(guī)是否正確等，還要審查是否違反法定程序。在適用法律法規(guī)方面，《四川省道路運輸管理條例》第4條規(guī)定“各級交通行政主管部門負責本行政區(qū)域內(nèi)營業(yè)性車輛類型的調(diào)整、數(shù)量的投放”和第24條規(guī)定“經(jīng)縣級以上人民政府批準，客運經(jīng)營權(quán)可以實行有償使用?！彼拇ㄊ〗煌◤d制定的《四川省小型車輛客運管理規(guī)定》（川交運〔1994〕359號）第八條規(guī)定：“各市、地、州運管部門對小型客運車輛實行額度管理時，經(jīng)當?shù)卣鷾士刹捎脿I運證有償使用的辦法，但有償使用期限一次不得超過兩年”?？梢姡拇ㄊ〉胤叫苑ㄒ?guī)已經(jīng)明確對客運經(jīng)營權(quán)可以實行有償使用。四川省交通廳制定的規(guī)范性文件雖然早于地方性法規(guī)，但該規(guī)范性文件對營運證實行有期限有償使用與地方性法規(guī)并不沖突。從行政執(zhí)法和行政管理需要來看，客運經(jīng)營權(quán)也需要設(shè)定一定的期限。從被訴的《公告》和《補充公告》作出程序上看，被訴的行政行為存在程序瑕疵。該《公告》和《補充公告》的內(nèi)容是對于對原已具有合法證照的客運人力三輪車經(jīng)營者實行重新登記，經(jīng)審查合格者支付有償使用費，逾期未登記者自動棄權(quán)的措施。該《公告》和《補充公告》是對既有的已經(jīng)取得合法證照的客運人力三輪車經(jīng)營者收取有償使用費，而上述客運人力三輪車經(jīng)營者的權(quán)利是在1996年通過經(jīng)營權(quán)許可取得的。前后兩個行政行為之間存在承繼和連接關(guān)系。對于1996年的經(jīng)營權(quán)許可行為，行政機關(guān)作出行政許可等授益性行政行為時，應(yīng)當明確告知行政許可的期限。行政機關(guān)在作出行政許可時，行政相對人也有權(quán)知曉行政許可的期限。明確行政許可的期限，既是為了保障公共利益的需要，也是為了保障許可申請人的選擇權(quán)利。本案中，市政府在1996年實施人力客運三輪車經(jīng)營權(quán)許可之前，尚未實行過經(jīng)營權(quán)有償使用。在1996年實施人力客運三輪車經(jīng)營權(quán)許可之時，未告知張道文等人人力客運三輪車兩年的經(jīng)營權(quán)有償使用期限。張道文等人并不知道其經(jīng)營權(quán)有償使用的期限。市政府在答辯中對此事實亦予認可。由于市政府在作出行政許可行為的過程中未履行相應(yīng)的告知義務(wù)，致使張道文等人誤認為其獲得的經(jīng)營權(quán)沒有期限限制，并據(jù)此作出選擇。因此，市政府1996年的經(jīng)營權(quán)許可在程序上存在明顯不當，直接導(dǎo)致與其存在前后承繼關(guān)系的本案被訴的《公告》和《補充公告》的程序明顯不當。（二）關(guān)于客運人力三輪車經(jīng)營權(quán)的期限問題申請人主張，因市政府在1996年實施人力客運三輪車經(jīng)營權(quán)許可時未告知許可期限，據(jù)此認為經(jīng)營許可是無期限的。本院認為，市政府實施人力客運三輪車經(jīng)營權(quán)許可，目的在于規(guī)范人力客運三輪車經(jīng)營秩序。人力客運三輪車是涉及到公共利益的公共資源配置方式，設(shè)定一定的期限是必要的。客觀上，四川省交通廳制定的《四川省小型車輛客運管理規(guī)定》（川交運〔1994〕359號）也明確了許可期限。市政府沒有告知許可期限，存在程序上的瑕疵，但申請人據(jù)此認為行政許可沒有期限限制，本院不予支持。（三）關(guān)于張道文等實際享受“惠民”政策的問題市政府在答辯中還提出，為了解決張道文等人的信訪問題、保障其合法權(quán)益，市政府在整頓城區(qū)小型車輛營運秩序后，按照人力客運三輪車退市的優(yōu)惠政策，對張道文等人給予了充足的補償，其利益已得到全面保護。本院對張道文等人接受退市營運的運力配置方案并作出承諾的事實予以確認。本案被訴的行政行為是市政府作出的《公告》和《補充公告》，張道文等人在訴訟中亦未提出補償?shù)脑V訟請求，據(jù)此，有關(guān)補償事項不屬于本案審理范圍。市政府還提出，市政府通過“惠民”進行補償，已經(jīng)對被訴行政行為進行了否定或者補充，該補償行為已經(jīng)涵蓋了過去的有瑕疵的行政行為。本院認為，被訴的行政行為未經(jīng)人民法院、行政機關(guān)或者其他有權(quán)機關(guān)撤銷，應(yīng)當認定其沒有改變。況且，根據(jù)《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行若干問題的解釋》第五十條第二款關(guān)于“被告改變原具體行政行為，原告不撤訴，人民法院