大部門制改革對行政法的影響

大部門制改革對行政法的影響

法治的原則在整個歐亞大陸的國家行政法體系中起著重要作用。我國《立法法》第79、80條也對該原則作出明文規(guī)定,確立了該原則的地位。但由于我國行政體制存在的一些問題,導(dǎo)致該原則在實際操作過程中的淡化,經(jīng)常出現(xiàn)違背此原則的現(xiàn)象,有法不依,這無疑與我國依法治國與構(gòu)建法治社會的目標相沖突。而兩會提出的“大部門制”改革方案正好有利于該問題的解決,因此本文旨在對兩者進行闡釋并找出此項改革的意義所在。一、推進“大部門制”,實現(xiàn)行政機構(gòu)的優(yōu)化配置,有利于政府機關(guān)協(xié)調(diào)管理,更好地為社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展提供保障所謂“大部門制”,就是在政府的部門設(shè)置中,將那些職能相近、業(yè)務(wù)范圍趨同的事項相對集中,由一個部門統(tǒng)一管理,最大限度地避免政府職能交叉、政出多門、多頭管理,從而提高行政效率,降低行政成本。其核心是轉(zhuǎn)變政府職能,按十七大的話說就是要建立一個“權(quán)責(zé)一致、分工合理、決策科學(xué)、執(zhí)行順暢、監(jiān)督有力的行政管理體制”?！按蟛块T制”方案的提出與我國的經(jīng)濟、社會體制發(fā)展以及自身存在的問題密切相關(guān)。改革開放前我國計劃經(jīng)濟的一個顯著特點就是國家部門設(shè)置眾多,管理遍及社會生活各個方面,機構(gòu)重疊、職能交叉、協(xié)調(diào)困難,行政效率大大降低。同時政府部門執(zhí)法行政往往只依照上級命令,而不依法辦事,行政法規(guī)成了擺設(shè)。這無疑對國家與社會的發(fā)展造成巨大的阻礙。因此隨著改革開放和社會主義市場經(jīng)濟的深入,國家相當重視行政機構(gòu)的改革,從1982年到2003年先后進行了五次大刀闊斧的改革。改革的目標都是朝著精簡管理機構(gòu)及行政編制,加強宏觀調(diào)控的方向逐步發(fā)展。部門設(shè)置的優(yōu)化和人員素質(zhì)的提高將有利于政府工作依法辦事,提升效率,加強人們對行政法規(guī)的重視。這幾次改革為推進“大部門制”的實現(xiàn)奠定了重要基礎(chǔ)。但我們需要注意的是目前國務(wù)院的組成部門仍然有28個,而美國是15個,英國是17個。與經(jīng)濟發(fā)達的國家相比,我國政府部門設(shè)置依然較多,相應(yīng)地削弱了政府的決策職能,也不利于統(tǒng)一管理。要發(fā)展完善的社會主義市場經(jīng)濟,客觀上要求政府不能過多干預(yù)市場,反映在政府體制上就必須走“大部門制”道路。這次提出的“大部門制”主要有以下內(nèi)容:一是加入了“決策、執(zhí)行、監(jiān)督”分立的意圖,實行“三權(quán)分立”。對三種職權(quán)部門進行分類歸屬,而不僅僅是簡單地把職能相近、業(yè)務(wù)雷同部門合并或拆減。二是部門大量合并,改變長期以來行政部門“九龍治水”的現(xiàn)象,將業(yè)務(wù)范圍趨同的事項相對集中,由一個部門統(tǒng)一管理。三是塑造公共服務(wù)型政府,注重整體利益,轉(zhuǎn)變職能,使政府運作更有效率,更符合市場經(jīng)濟的宏觀服務(wù)調(diào)控角色定位。二、行政法治原則的內(nèi)涵行政法治原則作為行政法的基本原則,是一切行政活動都應(yīng)該奉行的首要原則。該原則強調(diào)行政主體行使行政權(quán)力,管理行政事務(wù),必須依法辦事,按照法定程序進行,這里所指的“法”,筆者認為應(yīng)從廣義上加以理解,即包括憲法、法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī),以及規(guī)章在內(nèi)涉及行政活動的各種法律法規(guī)。行政法治原則可以說是行政法最高層次的規(guī)則,對行政法律規(guī)章的制定和行政管理活動都有重要的意義。我們所說的“依法行政”正是該原則在社會生活中的具體表現(xiàn)。各國對行政法治原則的理解各有不同。在法國,行政法治有三層涵義:一是行政行為必須根據(jù)法定權(quán)限內(nèi)的法律;二是行政行為必須符合法律授權(quán)的目的,程序和條件;三是行政機關(guān)必須采取行動保證法律規(guī)范的實施。行政法治包含四層內(nèi)容:一是政府的一切活動必須遵守法律;二是行政法治原則不局限與行政合法性原則,還要求法律必須符合一定標準,具備一定內(nèi)容;三是行政法治原則表示法律保護的平等性;四是行政法治原則表示法律在政府和公民之間沒有偏袒。近年來我國對行政法治原則內(nèi)容的界定爭論較多。筆者綜合各種觀點,將其定為:1.主體權(quán)限法定筆者認為可以將其更細致地劃分為“職位法定”和“權(quán)限法定”。職位法定涉及行政機關(guān)的設(shè)置和行政編制,中央和地方行政權(quán)的劃分等;而權(quán)限法定則涉及各個行政機關(guān)職能的范圍限制和權(quán)力高低。具體說來可以有下列含義:一是一切行政職權(quán)都必須來源于法律,無源則非法;二是行政主體在行使職權(quán)時必須按照法律所規(guī)定的條件,方式和范圍,越權(quán)則無效;三是法定的行政職權(quán)必須得到積極,充分地行使,不能消極不作為,怠工則違法。2.行政活動不得與法律上的違法行為都不能與行政活動都不能與法律基礎(chǔ)里首先指明這里所指的“法律”是指狹義的法律,即由最高國家權(quán)力機關(guān)制定的規(guī)范性文件.該原則有兩層含義:一是要求一切行政活動都不能與法律想抵觸;二是在行政活動中,行政機關(guān)面對法律,行政法規(guī),地方性法規(guī),規(guī)章等行政法律規(guī)范時,法律的效力優(yōu)先于其他規(guī)范,也可以從廣義上理解為高層次的法律規(guī)范高于低層次的法律規(guī)范。3.違法行為與權(quán)力行政主體行使權(quán)力的同時也承擔(dān)著相應(yīng)的責(zé)任和義務(wù),兩者統(tǒng)一于一體,不可分割。例如打擊違犯罪,維護治安是公安機關(guān)的權(quán)力,同時也是一種義務(wù)。如果出現(xiàn)違法行為公安機關(guān)卻不行使權(quán)力,就是失職,沒有依法履行自己的義務(wù)。當然,在整體上的統(tǒng)一情況下,兩者還是可以加以區(qū)分的。雖然行政主體不能放棄使用權(quán)力,但在法律規(guī)定的范圍內(nèi)卻可以行使自由裁量權(quán),根據(jù)具體情況來斟酌,選擇實施的行政行為?？偠灾?責(zé)權(quán)統(tǒng)一原則體現(xiàn)了行政活動的特點,是行政法治原則的基本內(nèi)容之一。4.辯必須公正地接得該原則源自英美法系,要求行政程序合法化,是各國普遍遵循的一項重要原則。在英國,體現(xiàn)為“自然公正原則”,其中心思想為:一個人不能在自己的案件中做法官;人們的抗辯必須公正地聽取。而美國則在繼承自然公正原則的基礎(chǔ)上,正式發(fā)展出正當程序原則。在我國,正當程序原則日益受到重視,其基本要求是:自己不能審理設(shè)計自己利益的案件;行政活動要公開化,相關(guān)法律規(guī)范,行政決議,政府工作應(yīng)予以公布;行政活動必須聽取公眾意見;行政機關(guān)作出行政行為時,應(yīng)當說明理由。當然,由于國家行政體制的不斷改革,管理對象的復(fù)雜性,法律難以對所有領(lǐng)域進行詳細規(guī)定,即具有一定的滯后性,這就使得依正當程序行政不僅指依照行政程序法,還應(yīng)該包括各個領(lǐng)域的部門程序規(guī)則。三、我國行政體制的現(xiàn)狀為了適應(yīng)經(jīng)濟體制的改革和社會發(fā)展的需要,我國行政體制已相應(yīng)地作過多次改革,取得了顯著的成效。但這并不能說我國的行政體制已經(jīng)完美無缺,隨著社會實踐的進行,一些體制中存在的弊端逐漸暴露,對我們構(gòu)建社會主義和諧社會造成很大的阻礙。以下筆者將對這些弊端進行簡略探討。1.行政壟斷的定義部門設(shè)置過多過細,結(jié)果造成職能重疊、人員臃腫、程序繁雜、成本過高、效率低下。甚至有些部門設(shè)置毫無法律依據(jù),只是單純按上級部門指示,針對某一事件設(shè)置一對口部門。由于職能相近,管理對象雷同,還常常出現(xiàn)部門之間規(guī)章沖突,利益相爭,引起秩序混亂。與部門設(shè)置過多相對應(yīng)的另一個問題就是行政壟斷。行政壟斷是指行政主體濫用或超越行政權(quán)力,限制,妨礙或排斥經(jīng)濟競爭的行為。例如郵政部門阻礙私營快遞公司的發(fā)展等。這種行為無疑與社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展要求相矛盾,嚴重妨礙了正常的市場經(jīng)濟秩序。而從法律的角度來看,行政壟斷應(yīng)屬于行政違法行為。2.社會組織和公民組成機制的必要性由于長期以來黨政不分,政府職能劃分不明確,司法不獨立,導(dǎo)致行政機構(gòu)權(quán)力過大,可以嚴重干擾到各類監(jiān)控主體權(quán)利的實行。再加上社會組織和公民缺乏規(guī)范的途徑和明確的法律效力來監(jiān)控政府的活動,政府行為更加沒有約束。由此而滋生了政府官員濫用手重權(quán)力謀取私利,枉費人民公仆重任的腐敗現(xiàn)象也就不足為奇了。3.地方性法規(guī)的規(guī)定主要有如下幾種表現(xiàn)形式:一是違背國家法律、行政法規(guī)、部委規(guī)章的規(guī)定制定特殊的地方性規(guī)則;二是中央與地方權(quán)限劃分不合理,缺乏監(jiān)督機制;三是為保護本地區(qū)利益而進行的行政干預(yù)。地方行政工作人員不顧國家的各種法律規(guī)范,只奉行本地區(qū)的規(guī)章制度。4.行政程序立法總體上還比較滯后雖然改革開放以來我國已經(jīng)加快了行政程序的立法步伐,但由于“重實體、輕程序”的觀念還未徹底改變,導(dǎo)致行政機關(guān)自定的程序多,國家立法機關(guān)通過法律規(guī)定的程序少,從而使行政程序立法總體上還比較滯后。再加上行政程序的透明度低以及缺乏應(yīng)有的權(quán)威性,可以說我國的行政程序還處于起步發(fā)展階段。5.政府有參與微觀市場以及社會各個領(lǐng)域經(jīng)濟活動的能力在計劃經(jīng)濟時代政府管制可以彌補市場不足,調(diào)節(jié)供求平衡,保持社會安定?？墒窃谑袌鼋?jīng)濟下,政府若仍過多干預(yù)微觀市場以及社會各個領(lǐng)域組織部門的活動,無疑會減緩社會發(fā)展速度,不符合市場經(jīng)濟規(guī)律。而我國政府經(jīng)過多次改革,這種情況已有好轉(zhuǎn),但在現(xiàn)實操作中,管制過多依然在一些地方政府部門中存在。四、“大部門制度”對行政法治原則的重要性“大部門制”方案的實施對我國行政體制的發(fā)展和行政法治原則的落實完善都意義重大,以下筆者將從“大部門制”的主要內(nèi)容著手來探討。1.有利于政府監(jiān)控機制的完善理清界定各部門職能和權(quán)限,各部門職能明確、分工合作、執(zhí)行順暢,將有助于政府之間職能交叉、權(quán)責(zé)不清狀況的解決,同時也有利于政府監(jiān)控機制的完善以及限制行政壟斷非法濫用權(quán)力。對于行政法治原則來說,職權(quán)法定,首先,各部門職責(zé)分化,不會再有部門規(guī)章沖突現(xiàn)象的出現(xiàn),對行政法律體系的精簡完善作用巨大;其次,司法獨立于行政機關(guān),行政機關(guān)對司法活動的干預(yù)將大大降低,有利于依法行政的有效貫徹,在司法機關(guān)的監(jiān)督下,行政活動必須符合法律規(guī)定,不能越權(quán)行政。2.提升責(zé)任意識,提升責(zé)任意識政效率。將有助于行政法治原則中責(zé)權(quán)統(tǒng)一原則的落實,改變以往部門眾多是遇事互相推委責(zé)任,權(quán)責(zé)不明,問責(zé)無門的現(xiàn)象,提升行政機關(guān)責(zé)任意識。同時這對正當程序原則的完善也意義非凡,因為在現(xiàn)在國家立法機關(guān)通過法律規(guī)定的程序較少的情況下,各個行政機關(guān)自定的程序無疑在行政活動中扮演著重要的角色,而過去部門過多,相應(yīng)地造成行政機關(guān)自定的程序繁雜,增加了貫徹正當程序原則的困難,但當“大部門制”實施后,這種狀況將得到有效地改善,有助于行政程序的規(guī)范化。3.宏觀方面:強化法律優(yōu)位原則和職權(quán)法定原則地方政府改變以往地方局部利益“管理者”的角色,轉(zhuǎn)換為服務(wù)型政府,這種服務(wù),不是局部暫時的,而是要放眼長