優(yōu)化外債管理 服務(wù)新發(fā)展格局

優(yōu)化外債管理服務(wù)新發(fā)展格局黨的二十大報(bào)告提出，推進(jìn)高水平對(duì)外開放。當(dāng)前我國金融雙向開放進(jìn)入新階段，金融高水平對(duì)外開放是構(gòu)建以國內(nèi)大循環(huán)為主體、國內(nèi)國際雙循環(huán)相互促進(jìn)的新發(fā)展格局的重要制度基礎(chǔ)，因而對(duì)外債管理提出更高要求。改革開放以來，我國逐步建立并不斷完善以提高外債資金使用效益、防范外債風(fēng)險(xiǎn)為核心的外債管理體系。2023年初，國家發(fā)展改革委發(fā)布《企業(yè)中長(zhǎng)期外債審核登記管理辦法》，支持實(shí)體經(jīng)濟(jì)發(fā)展，防范外債風(fēng)險(xiǎn)，為市場(chǎng)主體提供更加穩(wěn)一、適度利用外債與防范外債風(fēng)險(xiǎn)并重改革開放后的相當(dāng)長(zhǎng)一段時(shí)期內(nèi)，我國金融開放側(cè)重于以外商直接投資（FDI）為基本形式利用外資，彌補(bǔ)國內(nèi)儲(chǔ)蓄不足。隨著改革開放的不斷深入，利用外資的內(nèi)涵發(fā)生較大變化，從FDI過渡到以外商股權(quán)投資和吸收外債資金的多渠道的發(fā)展新階段。世界銀行的數(shù)據(jù)顯示，新中國成立后直到1981年，我國才有少量外債，當(dāng)年外債余額為57.98億美元。進(jìn)入新千年之際的2000年，我國外債余額達(dá)到1457.3億美元。在近20年時(shí)間里，外債保持較高的增長(zhǎng)率，但外債余額整體水平較低。2008年全球金融危機(jī)后，我國外債規(guī)模開始進(jìn)入新一輪的較快增長(zhǎng)期。國家外匯管理局的數(shù)據(jù)顯示，2022年末我國全口徑（含本外幣）外債余額為24528億美元（不包括中國香港、中國澳門和中國臺(tái)灣地區(qū)對(duì)外負(fù)債），較2021年下降10.7%。機(jī)構(gòu)部門方面，主要集中在銀行和其他部門。國家外匯管理局?jǐn)?shù)據(jù)顯示，截至2022年末，廣義政府間外債余額為4863億美元，中央銀行外債為815億美元，銀行外債余額為10104億美元，其他部門（含關(guān)聯(lián)公司間貸款）外債為9247億美元。銀行和其他部門外債占外債余額的近債務(wù)工具方面，主要有貸款、貿(mào)易信貸與預(yù)付款、貨幣與存款、債務(wù)證券、公司間貸款等。截至2022年末，外債工具中余額最高的是債務(wù)證券，余額為7315億美元，其次為貨幣與存款，余額為5106億美元，貸款余額為3975億美元，位居第三（見圖2）。期限結(jié)構(gòu)方面，短期外債占比整體趨于下降。21世紀(jì)以來，我國短期外債占比一度攀升，最高時(shí)超過70%，近幾年有所下降，基本在50%以上，2022年末為備擁有量最大的國家，2022年末短期外債與外匯儲(chǔ)備之比為42.8%，遠(yuǎn)低于100%的國際警戒線，也遠(yuǎn)低于發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體和新興市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體的整體水平。改革開放以來，我國在保持高速經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的同時(shí)也伴隨著不斷加重的債務(wù)化進(jìn)程。國家金融與發(fā)展實(shí)驗(yàn)室《2022年中國杠桿率報(bào)告》測(cè)算數(shù)據(jù)顯示，我國宏觀杠桿率從2021年末的262.8%升至2022年末的273.2%。據(jù)筆者測(cè)算，2021年，包含外債在內(nèi)的國民債務(wù)總量與國內(nèi)生產(chǎn)總值（GDP）之比（即宏觀杠桿率）達(dá)320%，初步估計(jì)2022年的宏觀杠桿率接近340%（見圖3）。宏觀杠桿率的抬升使防范化解金融風(fēng)險(xiǎn)處于更加重要的位置。2022年中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議將有效防范化解重大經(jīng)濟(jì)金融風(fēng)險(xiǎn)與著力擴(kuò)大國內(nèi)需求、加快建設(shè)現(xiàn)代化產(chǎn)業(yè)體系、切實(shí)落實(shí)“兩個(gè)毫不動(dòng)搖”、更大力度吸引和利用外資放在同等重要的地位?？梢?，防范化解金融風(fēng)險(xiǎn)對(duì)于實(shí)現(xiàn)“穩(wěn)字當(dāng)頭、穩(wěn)中求進(jìn)”經(jīng)濟(jì)政策目標(biāo)的重要性已上升到國家戰(zhàn)略層在開放型經(jīng)濟(jì)體系中，外債風(fēng)險(xiǎn)是重要的金融風(fēng)險(xiǎn)之一。歷史上一些國家發(fā)生債務(wù)危機(jī)與對(duì)外過度舉債有極大的關(guān)系，如1997—1998年亞洲金融危機(jī)與東南亞國家銀行和企業(yè)通過套息交易大量舉借外債密切相關(guān)。過去的危機(jī)帶來的警示是：若對(duì)外債使用不當(dāng)、過度舉借外債，當(dāng)宏觀經(jīng)濟(jì)形勢(shì)逆轉(zhuǎn)時(shí)，就有可能出現(xiàn)系統(tǒng)性的外債風(fēng)險(xiǎn)和本幣匯率危機(jī)。因此，當(dāng)防范化解金融風(fēng)險(xiǎn)成為“穩(wěn)中求進(jìn)”的必要條件時(shí)，防范外債風(fēng)險(xiǎn)對(duì)于統(tǒng)籌發(fā)展和安全具有重要意二、我國外債管理框架的確立與完善新中國成立后的較長(zhǎng)一段時(shí)期內(nèi)，我國處于“既無內(nèi)債，也無外債”的狀態(tài)，自然談不上外債及其風(fēng)險(xiǎn)管理。隨著改革開放的到來，利用外資成為重要國策，外債隨之增長(zhǎng)，就需要建立以提高外債使用效率、防范外債風(fēng)險(xiǎn)為核心的外債管理體系。從改革開放之初的1978年至世紀(jì)之交的2000年，我國在實(shí)踐中基本采取了“統(tǒng)一計(jì)劃、分工負(fù)責(zé)、窗口對(duì)外、登記管理”的外債管理模式，旨在控制外債規(guī)模和風(fēng)險(xiǎn)，提高外債使用效率。不過，在較長(zhǎng)時(shí)期內(nèi)，并無明2003年《外債管理暫行辦法》的出臺(tái)，標(biāo)志著我國外債管理的正式制度框架業(yè)已成形。2004年發(fā)布的《境內(nèi)外資銀行外債管理辦法》統(tǒng)一了中外資銀行的外債政策待遇?！锻鈧芾頃盒修k法》將外債明確定義為境內(nèi)機(jī)構(gòu)對(duì)非居民承擔(dān)的以外幣表示的債務(wù)，將外債劃分為外國政府貸款、國際金融組織貸款、國際商業(yè)貸款三種基本類型，同時(shí)區(qū)分主權(quán)外債與非主權(quán)外債，并建立了包括外債的舉借、使用、償還和監(jiān)管四個(gè)維度的管理框架。在此框架下，國家發(fā)展改革委、財(cái)政部、國家外匯管理局以及各級(jí)商務(wù)管理部門直接或間接承擔(dān)外債管理職能。2008年國際金融危機(jī)及隨后的歐債危機(jī)，導(dǎo)致發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體采取超級(jí)寬松和超低利率的貨幣政策，并迫使各國加強(qiáng)逆周期調(diào)節(jié)，宏觀審慎管理成為全球金融監(jiān)管的新趨勢(shì)。隨著我國金融對(duì)外開放的深化，境外機(jī)構(gòu)、企業(yè)和個(gè)人持有的對(duì)中國的資產(chǎn)逐漸增加，宏觀杠桿率將不再受制于國內(nèi)債務(wù)可得性，也受到境內(nèi)居民從境外獲取資金的影響。尤其是中國與發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體之間相對(duì)較高的利差會(huì)加劇息差交易，單純基于境內(nèi)獲取資金的杠桿調(diào)控和宏觀審慎管理的效果，我國在全球較早建立起宏觀審慎管理的制度框架。2013年，黨的十八屆三中全會(huì)提出“建立健全宏觀審慎管理框架下的外債和資本流動(dòng)管理體系”，標(biāo)志著基于宏觀審慎的外債管理體系呼之欲出。國家外匯管理局自2014年開始開展以比例自律為核心的外債管理改革試點(diǎn)。在總結(jié)國內(nèi)宏觀審慎管理探索的經(jīng)驗(yàn)后，2016年1月，中國人民銀行試點(diǎn)本外幣全口徑跨境融資宏觀審慎管理，5月正式在全國范圍內(nèi)實(shí)施，并于次年進(jìn)一步優(yōu)化和完善。全口徑跨境融資宏觀審慎管理不再采取原有的對(duì)外債簡(jiǎn)單化的額度管理，而是推行一體化管理，短期外債及中長(zhǎng)期外債均采取余額管理，提高外債管理的便利性與合理性；本、外幣跨境融資統(tǒng)一管理，確保了外債統(tǒng)計(jì)監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)的完整性和準(zhǔn)確性。中國人民銀行負(fù)責(zé)27家銀行類金融機(jī)構(gòu)的本外幣全口徑外債管理及宏觀、逆周期調(diào)控，國家外匯管理局負(fù)責(zé)企業(yè)和除27家銀行類金融機(jī)構(gòu)以外的其他金融機(jī)構(gòu)的管理及對(duì)全口徑跨境融資的統(tǒng)計(jì)監(jiān)測(cè)。此外，中國人民銀行和國家外匯管理局根據(jù)國內(nèi)外形勢(shì)變化對(duì)宏觀審慎調(diào)節(jié)參數(shù)及跨境融資杠桿率進(jìn)行逆周期調(diào)整。對(duì)本外幣實(shí)行一體化宏觀審慎管理，可以更好地管理跨境融資、控制貨幣錯(cuò)配風(fēng)險(xiǎn)，有助于通過控制杠桿率應(yīng)對(duì)宏觀金融風(fēng)險(xiǎn)，防范私人部門債務(wù)順周期性帶來的國際收支失衡和外債風(fēng)險(xiǎn)累積。因此，全口徑跨境融資宏觀審慎管理豐富和完善了貨幣政策與宏觀審慎政策雙支柱調(diào)控框架。國家發(fā)展改革委于2015年發(fā)布《關(guān)于推進(jìn)企業(yè)發(fā)行外債備案登記制管理改革的通知》，創(chuàng)新外債管理方式，取消企業(yè)發(fā)行外債的額度審批，實(shí)行備案登記制管理。企業(yè)發(fā)行外債，只需事前向國家發(fā)展改革委辦理備案登記，鼓勵(lì)資信狀況好、償債能力強(qiáng)的企業(yè)發(fā)行外債，但對(duì)企業(yè)發(fā)行外債仍然實(shí)行規(guī)?？刂?，試點(diǎn)外債規(guī)模切塊管理，當(dāng)外債總規(guī)模超出限額時(shí)，則不再受三、新的中長(zhǎng)期外債管理機(jī)制：回歸本源、服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)2023年伊始，國家發(fā)展改革委建立的新外債管理框架，有利于提升外債管理規(guī)范化、制度化、透明化和便利化水平，為市場(chǎng)主體提供更加穩(wěn)定、可預(yù)期的制度環(huán)境。這一被業(yè)界稱為其一，外債監(jiān)管全覆蓋。一是細(xì)化債務(wù)工具類型。近年來，我國企業(yè)不斷創(chuàng)新債務(wù)融資工具。為減少外債監(jiān)管盲區(qū)，確有必要順應(yīng)金融工具創(chuàng)新的趨勢(shì)，建立覆蓋面更廣的監(jiān)管體系。新的外債管理體制詳細(xì)列舉了外債工具，包括但不限于高級(jí)債、永續(xù)債、資本債、中期票據(jù)、可轉(zhuǎn)換債券、可交換債券、融資租賃及商業(yè)貸款等，涵蓋到目前為止所有可能的債務(wù)工具。二是將境內(nèi)企業(yè)間接到境外借用外債納入管理范圍，以防止監(jiān)管套利。部分企業(yè)在開曼群島等“避稅天堂”注冊(cè)，但其主要經(jīng)營業(yè)務(wù)仍來自我國內(nèi)地。這些以境外注冊(cè)企業(yè)的名義，基于境內(nèi)企業(yè)的股權(quán)、資產(chǎn)、收益等在境外發(fā)行債券或獲得商業(yè)貸款，也被作為間接借用外債納入了新的外債管理框架之中?？梢钥吹?，新的外債管理體制從借取外債的主體和債務(wù)工具兩方面實(shí)其二，以回歸本源，服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)為宗旨，強(qiáng)化外債資金運(yùn)用管理。新的外債管理體制對(duì)外債用途從“正面導(dǎo)向”和“負(fù)面清單”兩方面引導(dǎo)企業(yè)聚焦主業(yè)、配合落實(shí)國家重大戰(zhàn)略和支持實(shí)體經(jīng)濟(jì)發(fā)展，助力構(gòu)建新發(fā)展格局。企業(yè)外債募集資金實(shí)際用途應(yīng)與審核登記內(nèi)容一致，不得挪作他用，特別是不得用于投機(jī)、炒作等；除銀行類金融企業(yè)外，不得轉(zhuǎn)借他人。實(shí)際上，如果境內(nèi)外利差較大、人民幣匯率出現(xiàn)趨勢(shì)性升值，基于套利套匯的外債就可能大量增加?；诩兇馓桌讌R交易的外債，顯然并不符合服務(wù)于實(shí)體經(jīng)濟(jì)的政策導(dǎo)向，也可能加劇宏其三，強(qiáng)化對(duì)外債的事前、事中、事后全過程監(jiān)管。事前，對(duì)外債借用主體的合規(guī)性、借用外債必要性、可行性、經(jīng)濟(jì)性和財(cái)務(wù)可持續(xù)性分析、借用外債方案、外債本息償付及風(fēng)險(xiǎn)防范措施，都需要由借債主體在申請(qǐng)備案時(shí)加以充分說明。從金融學(xué)的角度看，事前監(jiān)管是為了防止逆向選擇，使外債資金能夠配置到符合國家戰(zhàn)略需要的領(lǐng)域中去。事中、事后方面，借債企業(yè)應(yīng)于每年1月末和7月末前5個(gè)工作日內(nèi)，向?qū)徍说怯洐C(jī)關(guān)報(bào)送外債資金使用、本息兌付情況和計(jì)劃安排、主要經(jīng)營指標(biāo)等，密切關(guān)注企業(yè)外債實(shí)際借用和履約情況。國家有關(guān)部門和地方發(fā)展改革部門建立協(xié)同監(jiān)管機(jī)制，通過在線監(jiān)測(cè)、約談函詢等多種方式進(jìn)行監(jiān)督管理。此外，進(jìn)一步明確了企業(yè)和相關(guān)中介機(jī)構(gòu)違規(guī)行為的處置，構(gòu)建了多層次的市場(chǎng)約束機(jī)制。事中、事后的監(jiān)管是為了從制度上防止發(fā)債企業(yè)的道德風(fēng)險(xiǎn)，增強(qiáng)外債的信用。其四，引導(dǎo)企業(yè)加強(qiáng)外債風(fēng)險(xiǎn)管理。鑒于我國的宏觀杠桿率水平，強(qiáng)化和引導(dǎo)外債風(fēng)險(xiǎn)管理，需要從宏觀總量控制與微觀效率引導(dǎo)和治理兩方面入手。在宏觀總量上，外債規(guī)模須與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、外匯儲(chǔ)備規(guī)模和經(jīng)常項(xiàng)目的變化相適應(yīng)，因此，新的外債管理體制特別強(qiáng)調(diào)，外債資金不得新增地方政府隱性債務(wù)。在微觀上，企業(yè)借取的外債須與企業(yè)自身的經(jīng)營狀況和創(chuàng)造現(xiàn)金流的能力、匯率風(fēng)險(xiǎn)管理能力相匹配，因此，新的外債管理體制對(duì)企業(yè)合理控制外債規(guī)模、強(qiáng)化外債風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)、加強(qiáng)外債風(fēng)險(xiǎn)管理等提出指導(dǎo)性意見和要求，引導(dǎo)企業(yè)合理審慎決策，從一開始就要樹立風(fēng)險(xiǎn)管理意識(shí)、制定完備的風(fēng)險(xiǎn)防范措施，使外債風(fēng)險(xiǎn)防范“關(guān)口前移”。如出現(xiàn)境內(nèi)外債務(wù)償付風(fēng)險(xiǎn)或重大資產(chǎn)重組等可能影響債務(wù)正常履約的重大情況，企業(yè)應(yīng)及時(shí)報(bào)送有關(guān)信息并采取風(fēng)險(xiǎn)隔離措施，防范境內(nèi)債券違約風(fēng)險(xiǎn)外溢和交叉違約風(fēng)險(xiǎn)。四、可進(jìn)一步討論的方面加強(qiáng)外債管理部門之間的協(xié)調(diào)。目前我國仍是跨部門聯(lián)合監(jiān)管下的外債管理體系。筆者認(rèn)為，鑒于我國已建立宏觀審慎與貨幣政策雙支柱調(diào)控框架，宏觀審慎政策體系已然相當(dāng)完備且已建立全口徑跨境融資宏觀審慎管理，對(duì)外債的管理權(quán)限應(yīng)當(dāng)順應(yīng)市場(chǎng)化改革的要求，向中央強(qiáng)化外債管理的市場(chǎng)化原則。新的外債管理體制發(fā)布后，國家發(fā)展改革委在回答記者有關(guān)問題時(shí)表示：“將此前開展的外債規(guī)模切塊試點(diǎn)有關(guān)經(jīng)驗(yàn)做法推廣至全部企業(yè)”。2015年9月14日發(fā)布的《關(guān)于推進(jìn)企業(yè)發(fā)行外債備案登記制管理改革的通知》中涉及“擴(kuò)大外債規(guī)模切塊管理改革試點(diǎn)”時(shí)提到，根據(jù)地方和企業(yè)實(shí)際需要核定外債規(guī)模，企業(yè)可