秦武王朝的主要官制考述

秦武王朝的主要官制考述

秦（公元前221年至公元前2006年）是中國第一個統一的封建王朝，其官方制度對隨后的2000年封建社會產生了重大影響。但是,迄今對秦代的官制研究得很不深。本文試圖對秦代中央的主要官職進行考述,或許對揭露歷史真相、深刻認識封建專制制度之本質、改變錯誤之成說有所裨益。對于秦代中央官制,歷來都把它歸納為“三公九卿”①,長期以來相沿成習,似乎不成問題。下面先將秦代中央政權中主要官職逐一進行考索,就可看出這種說法與秦代官制的實際情況不甚符合。秦“治”而“力”丞相,秦時稱為相邦。據《漢書·百官公卿表》所記,其職權是“掌丞天子,助理萬機”,是皇帝以下最重要的官職,歷來被視為“百官之首”。秦武王二年(公元前309年),秦才“初置丞相”(《史記·秦本紀》)。在此之前史籍雖記有“相”,但其時“相”并非官名,如秦孝文王時“商鞅相秦”(《漢書·地理志》引孟康注),實際商鞅并未有“丞相”或“相”的官職,而有“大庶長”、“大良造”(《史記·商君列傳》)。自武王任甘茂、樗里疾分別為左、右丞相以后,丞相才開始成為正式的官職。丞相的出現是中國封建制官僚機構逐漸完善的重要標志。列寧說:“國家是一個階級壓迫另一個階級的機器,是使一切被支配的階級受一個階級控制的機器。”同時,他又強調“這個機器有各種不同的形式。”(《論國家》見《列寧選集》第4卷,第49頁)在中國,奴隸制國家機器是與宗法制緊密相聯系的,從天子以至卿、大夫、士的宗法組織,也就是奴隸制的國家政權組織。組成奴隸制國家中央機構的職官,也就是分封于各地的貴族。由于奴隸制的分封是依據宗法制世襲,所以,做為朝廷中大臣的卿士自然也是世卿世祿了。在封建制建立的過程中,世卿世祿制是新興地主階級首先要摧毀的對象。封建君主不以“親”、“貴”,而以“賢”、“能”為標準選拔大臣。承相的出現正是在任官制度上突破宗法界限和改變世卿世祿制的里程碑。因此,它是封建官僚機構逐漸完善的重要標志,在當時是一大進步。秦自設立丞相之后,有一些國君就將國政全部委之于丞相,如莊襄王(前249年至前246年)和秦王政九年(前238年)以前,“呂不韋為相國”(《史記·呂不韋傳》)總攬一切軍政大權,國君則可不問政事,這樣,相權就同君權發(fā)生矛盾。因為丞相等封建官僚雖已不是世卿世祿制,但國君之位仍維持著父子相傳的世襲制。國君不得不時刻防止君權的削弱,而最容易侵犯君權的,就是國君不能不依靠的、百官中權力最大的丞相。這樣,自丞相職始置,君權與相權就處于又依賴又矛盾的關系。對于統治和壓迫廣大人民來說,君權與相權是相互依賴,完全一致的。但是,在瓜分統治和剝削權力的時候,二者的矛盾就暴露出來了。為控制相權,秦國在開始置相時,就分設左、右職②:武王時“以樗里子、甘茂為左、右相”(《史記·樗里子甘茂列傳》)。此后一般均為左、右二相,直到秦始皇統一中國的公元前221年,秦代的相還是由隗狀和王綰分別擔任(見《史記新證》第23頁)。設兩相的目的之一,無疑是分散相權,易于國君控制。但僅分設左、右二相仍未解決和君權的矛盾。這種矛盾在秦統一六國以后就更明顯。因為秦始皇所建立的是極端集權的專制國家。這個制度下“皇帝有至高無上的權力”,皇位要“二世三世至于萬世,傳之無窮”(史記·秦始皇本紀》)地保持下去。所以,秦始皇一方面為鞏固秦王期的統治不能不在一些大事上依靠丞相,另一方面并不把國政全部交與丞相處理,而是個人獨攬:“天下之事無小大皆決于上,上至以衡石量書,日夜有呈,不中呈不得休息?！?《史記·秦始皇本紀》)當時的人把秦始皇這樣做歸結為“天性剛戾自用”或“貪于權勢”(同上),實際他是害怕君權受到侵犯,對于本應為他分擔政事的丞相備有戒心。如有一次“始皇帝幸梁山,從山上見丞相車騎甚眾,弗善也。中人或告丞相,丞相后損車騎。始皇怒曰:‘此中人泄吾語?！竼柲?。當是時,詔捕諸時在旁者,皆殺之?！?《史記·秦始皇本紀》)。這件事說明秦始皇對“助理萬機”的丞相也是不信任的,當然就不能不“事無大小皆決于上”了。君權與相權的矛盾根本原因是封建官僚制度自身所造成的。秦始皇時代采取了一些措施,即在于處理這個矛盾,而這些措施在此后的封建社會中長期有其重要影響:措施之一就是縮小相權。統一前的秦國,丞相不僅是國內最高行政官,也可率兵出征,為最高軍事首領。武王時丞相樗里疾、甘茂曾多次率兵出征,在《史記·樗里子甘茂列傳》中有明確記載,毋庸贅述。就是商人出身的呂不韋當了秦相邦以后也有兵權:當嫪毐作亂時,“王知之,令相國昌平君、昌文君發(fā)卒攻毒”(《史記·秦始皇本紀》)。據郭沫若同志考證“昌文君應該就是文信侯的別號”(《十批判書》第402頁),而文信侯即相國呂不韋。傳世不多的秦國兵器中,倒有不少具“呂不韋”名的,如《小校經閣金文》卷十,第五十九頁有戈,其銘文為“五年相邦呂不韋造”。呂不韋戈、戟尚有多件發(fā)現,這都證明統一前秦的丞相也是掌武事的。但是,統一后秦王朝的丞相則僅系文官之長,武事另由別人負責。據《漢書·百官公卿表》記:“太尉”“掌武事”,同丞相一樣,也是“金印紫綬”,兩者地位相等。可見,統一后丞相已無兵權。盡管實際上太尉之職位并未委任何人(見下節(jié)),但從制度上已將丞相掌武事的權劃分了出來,這是很明顯的。這樣,相權就較秦統一六國前小得多了。然而,相權的縮小還不足以解除對君權的威脅,于是秦代又設立牽制相權的官職——御史大夫。西漢相權與御史及御史的關系據《漢書·百官公卿表》記:“御史大夫,秦官”。統一六國前,秦國不見有此官名。統一以后,秦始皇二十六年有“御史大夫劫”,二世元年有“御史大夫臣德”(《史記·秦始皇本紀》),秦權中也有“御史大夫臣德”(王先謙《漢書補注》),可證御史大夫確為秦統一后所設。秦代的御史大夫為諸御史之首領,其地位僅次于丞相,故曰“掌副丞相”(《漢書·百官公卿表》)。但長期以來許多史家都認為御史僅為“糾察之任”(馬端臨:《文獻通考》卷五十三《職官》七),甚至簡單地說:“御史大夫掌監(jiān)察,協助丞相處理政事”(劉澤華等《中國古代史》第263頁)。這種說法是不確切的。御史大夫不僅“在殿中……,掌圖籍秘書”(《漢書·百官公卿表》),“受公卿奏事,舉劾按章”(同上),而且還掌管律令,《睡虎地秦墓竹簡·尉雜》中有“歲讎辟律于御史”,意謂:每年廷尉要到御史府核對刑律。御史還有司審判之責,《史記·秦始皇本紀》云:“于是使御史按問諸生”。地方上奏給朝廷的一切文書,均由御史審閱,如張蒼“秦時為御史,主柱下方書”(《史記·張丞相列傳》),《集解》引如淳注曰:“方,版也,謂書事在版上者也。秦以上置柱下史,主其事,或曰四方文書?！薄端麟[》又注曰:“姚氏以為下云,明習天下圖書計簿,主郡上計?！笨梢?御史大夫所司之權甚大,包括“議帝號”等秦代頭等大事,無一不有御史大夫參與。舉凡丞相有權處理之事,御史大夫均可過問,而御史大夫之許多職權,則為丞相所無。但是,御史大夫的地位確實低于丞相,這不僅從印、綬的不同得到證明,也從秦始皇二十六年“議帝號”時,“丞相綰、御史大夫劫、廷尉斯”(《史記·秦始皇本紀》)的列名次序中得到印證。這一位低而權重的官職出現,正是君權與相權矛盾的產物.秦代的御史大夫、御史,正是古代的“史官”發(fā)展而來的?！笆贰痹鉃椤坝浭抡摺?許慎《說文解字》)。引申為“掌書之官”。這類小吏身分原不高,所謂“文史星歷,近乎卜祝之間,固主上所戲弄,倡優(yōu)所畜,流俗之所輕也”(《漢書·司馬遷傳》)。這雖是漢代司馬遷的激憤之詞,也多少反映了一些實際情況。在秦統一前后,各級官府也有各種史?！端⒌厍啬怪窈啞仁冯s》中有一條:令史毋從事官府,非史子也,毋敢學學室,犯令者有罪。這條律令的意思是:犯過罪而經赦免的史不能在官府供職,不是史的兒子不準在學室學習,違者有罪。這是指一般的“史”。在《睡虎地秦墓竹簡》中還可以看到其它稱謂的“史”,如主命令文書的稱為“令史”:“告子爰書:某里士五(伍)……令史已爰書……”(《封診式》)。供丞給文書的稱“丞史”,供尉給事文書的稱“尉史”。依此例,給事皇帝文書的當然就稱為“御史”了?？梢姟坝贰痹贿^是皇帝身邊的文書小吏。但由于秦始皇防止相權過大,又不能事事躬親,于是經常在左右的文書小吏被委以重任就是十分自然的事了。御史雖為皇帝左右之文書官,實際在許多場合御史或御史大夫卻常常代替皇帝處理問題。秦始皇時代出現的重大政治事件,不派丞相、廷尉處理,而由御史出面。見于記載的除秦始皇三十五年(前212年)為秦始皇求仙藥的侯生、盧生在咒罵秦始皇后逃亡,“遣御史悉案問諸生”外,還有始皇三十六年(前211年)有人在石頭上刻下“始皇死而地分”詛咒皇帝的字句,也“遣御史逐問”,同年又有人在華陰平舒道上對朝廷使奉壁咒“今年祖龍死”,還是“使御府視望”(均見《史記·秦始皇本紀》)。御史官微位低,根本不可能對皇權構成任何威脅,因而被委以重托。秦代開始設置的御史大夫,在以后的封建官僚機構中有很深遠的影響。漢代的重要詔令,不少須由丞相御史共同簽署。如近年發(fā)現之漢簡:《甘露二年丞相御史律令》(見《考古》1980年第2期《居延簡冊“甘露二年丞相御史律令”考述》),其中“丞相少史”與“御史少史”并列。在另一些漢簡中可以看出:漢代中央政府下達的文書,是由皇帝下御史大夫,再由御史大夫下丞相辦理。如“元康五年二月癸丑朔癸亥御史大夫吉下丞相承書從事下當用者如詔書”(中國社會科學院考古研究所編《居延漢簡甲乙編》下冊一〇·三三)。這類簡還有很多,不能一一列舉。有人已經看出“這種制度……是秦代相傳下來的舊制”(勞干:《居延漢簡圖版之部再版序》,見一九七七年臺北出版《居延漢簡圖版之部》第一冊第5頁)。這種“舊制”之所以能“相傳下來”,正是由于它對于維護皇權是有利的。關于“尉”,即所置之官,所處的第四位據記載,秦代還設有“太尉”,“掌武事”(《漢書·百官公卿表》),其地位與丞相等。所以歷來把“太尉”同“丞相”、“卿史大夫”合稱為“三公”,為秦王朝中央最大的三個官職。但是遍查有關史籍,均不見載有秦代任何一個太尉之名,亦不見在重大軍事行動中有太尉出場。因此有人提出:秦代“不可能置掌全國軍事大權的太尉”(《秦太尉小考》,載《西北大學學報》一九八〇年第二期)。這種懷疑是有根據的,秦代確實無太尉。所謂“三公”,其實只有二位。然而,在《漢書·百官公卿表》內“太尉”之下明確記載為“秦官”,又如何解釋呢?秦統一全國后,確實有各種不同稱謂的“尉”?！端⒌厍啬怪窈啞分芯统霈F不少“尉”,如“除士吏,發(fā)弩嗇夫不如律,及發(fā)弩射不中,尉貲二甲(《除吏律》),“縣毋敢包卒為弟子,尉貲二甲,免;”(《秦律雜抄》)。還有“郡尉”,見于《漢書·南粵傳》“南?？の救螄獭奔啊稘h書·灌嬰傳》“擊破東郡尉于成武”。軍隊中又有“都尉”,見于《史記·秦本紀》中的“尉斯離”?！端麟[》注曰:“尉,秦官,斯離,其姓名”?！墩x》注明“尉”是“都尉”。此外尚有“廷尉”、“衛(wèi)尉”、“中尉”等官名,均見于《史記·秦始皇本紀》及《漢書·有官公卿表》等書?？梢?同“史”一樣,“尉”也是分布很廣的官職,主司武事。其具體官名由其所在機構、職司大小而定。如“掌宮門衛(wèi)屯兵”者為“衛(wèi)尉”,“掌徼循京師”者為“中尉”,在縣者為“縣尉”,在郡者為“郡尉”。循此例,若置一總領全國軍事的武官,當然就會稱“太尉”了。從秦的歷史考察,秦始皇親政前,總領全國軍事的為丞相,已如上述。但這是與秦始皇“剛戾自用”,“并天下意得欲從”的性格不相容的。他要求“丞相諸大臣皆受成事,依辦于上”(《史記·秦始皇本紀》),對兵權更為重視。如統一前夕老將王翦率六十萬軍攻楚,一路上曾連連派人回朝向秦始皇請求了許多“田宅園池”。王翦說明為何這樣做時有一段話:“秦王粗而不信人,今空秦國甲士而專委于我,我不多請?zhí)镎瑸樽訉O業(yè)以自堅,顧令秦王坐而疑我耶?”(《史記·白起王翦列傳》)。王翦是秦國老將,又是在秦攻楚失敗后不得不委任的統帥。即使如此,尚有被秦始皇“坐而疑”之虞,可見其“粗而不信人”到什么程度!所以,把掌兵之權從丞相的職掌中分出去,另置一統全國軍事的“太尉”,從事實上和邏輯上都是順理成章的。如上所述,統一后秦的丞相確是不管軍事,也從側面證明了這點。應當相信,秦代官制是有“太尉”一職,并因此而削奪丞相的軍權的。但是,實際上太尉一職并未委派給任何人,而是由秦始皇自己將“掌武事”的軍權控制在手中。陽陵虎符有銘曰“甲兵之符,右在皇帝,左在陽陵”(容庚《秦金文錄》)。如果結合一九七八年在西安出土的杜符銘文“凡興士披甲用兵五十人以上”(陳直《秦兵甲之符考》,載《西北大學學報》一九七九年第一期)必會君符的規(guī)定,就可得知:秦始皇親自控制著兵權,他自己取代太尉執(zhí)行“掌武事”的任務,而將太尉的職位虛設在那里。這樣做是有根據的,據記載:夏商周“設四輔及三公,不必備,唯其人語使能也”(杜佐《通典·三公總敘》)。秦始皇設太尉一職,以分相權,又“粗而不信人”,不愿把“掌武事”的軍權交給別人。這就出現秦代太尉虛有其位而實無其人的現象。因此說:秦之“三公”實有其二。秦代全國最高軍事統帥——太尉雖無其人,但太尉以下的諸“尉”則有很多,其地位亦很重要。如衛(wèi)尉、中尉分別負責宮廷和京師保衛(wèi)、治安,主爵中尉“掌列侯”(《漢書·百官公卿表》)。他們同廷尉都被列為“九卿”之內。《淮南子·人間訓》還記有“尉屠睢”,此人名雖不見經傳,卻一人率五十萬軍攻南越:“一軍塞城之嶺,一軍守九嶷之塞,一軍處番禺之都,一軍守南野之界,一軍結余干之水?！瘪v軍分布于今福建、江西、湖南、廣東等廣大地區(qū)。從這種現象判斷,屠睢決非縣尉、郡尉,很可能是獨當一面之都尉。其實,即使被后人列為“九卿”中的諸尉,其職權范圍也相當懸殊。其中廷尉一職是值得注意的。據記載:“廷尉”“掌刑辟”“秩千石”(《漢書·百官公卿表》),地位與其他諸卿不相上下。然而,許多史實證明:秦代的廷尉較同級的其他官員重要得多。如在秦始皇二十六年(公元前221年),李斯身為廷尉就能同丞相王綰、御史大夫馮劫一起向秦始皇“上尊號”(《史記·秦始皇本紀》),后來還能在朝廷上斥丞相王綰的分封皇子議,并得到秦始皇的支持。這些現象表明:廷尉一職在秦代朝廷上有特殊地位,其原因或由于廷尉“掌刑辟”,為全國最高司法官,而秦始皇又“樂以刑殺為威”,“專任獄吏,獄吏得親幸”(《史記·秦始皇本紀》),才對廷尉如此器重的。從虛設太尉和器重廷尉,也可看出秦始皇加強皇權的良苦用心。博士的職責與作用博士為“秦官”,其職務是“掌通古今”(《漢書·百官公卿表》),這是有明確記載的,歷代史家均不否認。但是,秦代博士的地位和作用卻一貫為人們所忽視。所以,秦代的博士既不列于“三公”,亦不視為“九卿”。似乎是一個無足輕重的閑職。認為博士無足輕重的看法來源于《史記·秦始皇本紀》“博士雖七十人,特備員弗用”這句話。認真地分析,這句話是不可全信的,因為它是出自為秦始皇求仙藥不得、怕被處死而終于逃跑的兩個騙子之口。事實上,博士在秦代朝廷上并非“備員弗用”,而有相當重要作用,其地位雖不如丞相、御史大夫,但也決非一般大臣可比。博士的職責是“掌通古今”(《漢書·百官公卿表》),收藏圖書,以至焚書令下后的禁書“詩書、百家語”的收藏,也為“博士官所職”(《史記·秦始皇本紀》)。博士的作用對秦代政治有很大影響。秦始皇二十六年“初并天下”,令朝臣議帝號時,丞相、御史、大夫和廷尉“與博士議”(《史記·秦始皇本紀》)后才向上回奏的。由于秦始皇特別迷信,故對“通古今”的博士也特別信賴,甚至不離左右。如秦始皇廿八年渡湘江時,遇大風“幾不得渡,上問博士曰:‘湘君何神?’博士對曰:‘聞之,堯女、舜之妻而葬此。’”(《史記·秦始皇本紀》)即帝位三年,祠騶嶧山時,“征從齊魯之儒生博士七十人,至乎泰山下”,問以封禪之事,后來雖因諸儒生“議各乖異,難施用,由此黜儒生”(《史記·封禪書》),但并未由此而黜博士。至始皇三十三年(前214年)“始皇置酒咸陽宮”時,竟有“博士七十人前為壽”了。就在這次朝宴中,博士在皇帝面前指責仆射周青臣“面諛”,并公然宣稱“事不師古而能長久者,非所聞也”。這種論調雖被李斯駁回,并因而引出焚書之舉,但就在焚書令中也未觸動博士:“非博士官所職,天下敢有藏詩、書、百家語者,悉詣守、尉雜燒之”(《史記·秦始皇本紀》)。博士成為唯一有權讀禁書的人。始皇三十七年(前210年)至瑯牙時,因“夢與海神戰(zhàn)”而立即“問占夢博士”,并聽從博士的話入海捕巨魚。秦始皇對博士的信賴顯然已超出求仙、迷信的范圍。二世時,對國家重大政治問題,也無不征詢博士意見。如陳勝、吳廣起義爆發(fā)以后,“二世召博士諸儒生”問以對策。此次在朝廷上獻策的“博士儒生”也有“三十余人”(《史記·秦始皇本紀》)。上述事實表明,博士經常在皇帝左右,凡軍國大政他們無不參與意見,在秦代的政治生活中其作用是不可低估的。沒有任何特殊的職官除上述諸官外,秦代中央政權還有許多官職,其地位均在丞相之下:奉常:“掌宗廟禮儀”(《漢書·百官公卿表》)。按“常”與“嘗”通,《詩·小雅·天保》“禴祀蒸嘗”,傳曰“宗廟之祭……秋曰嘗”。古代祭祀時先由膳夫嘗祭品曰“嘗食”(《周禮·天官·膳夫》),嘗酒者謂之“嘗酎”(《左傳》襄公廿二年)。故后來主辦祭禮、宗廟之官職就謂之“奉?！?。奉常之下有丞,還有眾多屬官。近年在秦始皇陵附近發(fā)現刻有“麗山官”銘文的瓷壺蓋三件(見《秦始皇陵原名麗山》,載《考古與文物》1980年第3期),其中“官”即奉常屬下之“食官”。郎中令:“掌宮殿門戶”(《漢書·百官公卿表》),專司保衛(wèi)皇帝宮殿之責。郎中即廊中,秦代殿內不得持兵器,衛(wèi)士皆立屋外廊下:“群臣侍殿上者不得持尺寸之兵,皆持兵陳殿下”(《史記·刺客列傳》)故稱宿衛(wèi)皇宮之職者為“郎中”,稱其長官為“郎中令”(見陳直《漢書新證》)。太仆:“掌輿馬”。太即大,故應劭曰太仆為“百仆之長”(轉引自《漢書補注》第1113頁)。典客:“掌諸歸義蠻夷”(《漢書·百官公卿表》),主管少數民族事務。宗正:“掌親屬”(《漢書·百官公卿表》)。這里所謂“親屬”乃指皇族內部事務。秦本族的宗法制向來不嚴密(參《秦史稿》第四章),故宗正一職的作用甚微,如秦二世對皇族的屠殺“公子十二人謬死咸陽市,十公主矺死于杜”(《史記·李斯列傳》),“公子將閭昆弟三人囚于內宮”(《史記·秦始皇本紀》),均是“二世使使令”(同上)干的,根本無“掌親屬”的宗正參與。可見當時宗正一職無足輕重,也許僅虛有其位而巳。治粟內史:“掌貨谷”(《漢書·百官公卿表》),是管理農業(yè)的官職。以前稱“大田”,《睡虎地秦墓竹簡·田律》中有“稟大田而毋(無)恒籍者,以其致到日稟之,勿深致?！笨梢姟按筇铩钡穆氊熍c治粟內史相同。少府:“掌山海池澤之稅,以給供養(yǎng)”(《漢書·百官公卿表》)?！吧俑奔础靶「?是管理皇室私家財富的機構,“少府別為小藏,故曰少府”(《北堂書鈔》卷五十五引《漢官》)。由于秦王朝皇室窮奢極欲,其少府機構也相當龐大,官員的權力也相應擴張,下屬之官府及屬員眾多,有“十二官令丞”、“三長丞”、“七池監(jiān)”等。近年考古發(fā)掘出許多文物,多有少府屬下之機構及官職名稱銘文,如“樂府”(見《秦代金文陶文雜考